復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督管理機(jī)制優(yōu)化研究*

董鵬 羅朝暉 余鵬

(海軍工程大學(xué)管理工程系，湖北 武漢 430033)

0 引言

隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展和我國(guó)國(guó)防建設(shè)的戰(zhàn)略性調(diào)整，軍方對(duì)裝備的需求越來越趨向復(fù)雜化、大型化、精密化。在這些復(fù)雜型號(hào)裝備的研制生產(chǎn)過程中，涉及裝備主管單位及各輪配套單位的跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)聯(lián)合，因此，軍方對(duì)其開展的合同履行監(jiān)督工作也呈現(xiàn)出跨地區(qū)、跨軍代表局、跨軍代表室的特點(diǎn)，監(jiān)督工作非常復(fù)雜，在復(fù)雜裝備的履行監(jiān)督過程中存在著職責(zé)界限不清、溝通渠道不暢、總體協(xié)調(diào)性差等問題[1]。

目前，各國(guó)都把裝備合同履行監(jiān)督視為一項(xiàng)非常重要的工作，采用什么樣的手段和方法對(duì)參與裝備采辦的承包商進(jìn)行有效的管理，最大化國(guó)防經(jīng)費(fèi)的效益，是一個(gè)亟待解決的問題[2-3]。復(fù)雜裝備合同的履行監(jiān)督是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)工程，合理有效、切合實(shí)際的合同履行監(jiān)督機(jī)制將有利于提升合同履行績(jī)效，更好地實(shí)現(xiàn)軍方用戶的需求，從而促進(jìn)國(guó)防建設(shè)的發(fā)展[4]。因此，如何對(duì)這類大型復(fù)雜裝備合同的履行科學(xué)地進(jìn)行監(jiān)管，設(shè)計(jì)合理的復(fù)雜裝備合同履行管理機(jī)制，不斷提高合同履行效率，提升裝備采購(gòu)效益，是當(dāng)前研究工作需要迫切解決的問題。

1 一體化管理模式框架

一體化管理是指運(yùn)用項(xiàng)目管理的理念，通過設(shè)置管理層機(jī)構(gòu)和一體化管理小組等機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目劃分的各個(gè)階段實(shí)行裝備項(xiàng)目的有效管理[5]。一體化管理模式能極大地提升裝備合同管理的效率，節(jié)約國(guó)防經(jīng)費(fèi)，提高采購(gòu)效益。

目前，各國(guó)都在對(duì)一體化采購(gòu)理論進(jìn)行完善，探索實(shí)施一體化采購(gòu)的方法。早在20世紀(jì)90年代中期，美軍就采用了一體化產(chǎn)品小組(Integrated Product Team，IPT)的管理方式對(duì)國(guó)防采辦項(xiàng)目進(jìn)行管理，在節(jié)省經(jīng)費(fèi)開支和縮短采辦周期等方面取得了顯著成效[6]。2007年4月，英國(guó)為提高裝備采辦效益，在國(guó)防采購(gòu)局和國(guó)防后勤局的基礎(chǔ)上成立了國(guó)防裝備與保障總署，徹底實(shí)現(xiàn)了裝備項(xiàng)目的一體化管理[7]。

典型的一體化項(xiàng)目管理包括項(xiàng)目定義、執(zhí)行計(jì)劃編制和項(xiàng)目執(zhí)行3個(gè)階段，如圖1所示。

圖1 典型的一體化管理框架圖

1.1 項(xiàng)目定義階段

采購(gòu)團(tuán)隊(duì)把用戶提出的項(xiàng)目需求轉(zhuǎn)變?yōu)椴少?gòu)與保障策略，目的是提供一致的項(xiàng)目需求描述，并制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的總體策略。這一階段的重要結(jié)果是招標(biāo)，它是一體化項(xiàng)目管理方法進(jìn)入第二階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，通常提前邀請(qǐng)多家廠商提供各種選擇的反饋信息，并采用迭代方法生成招標(biāo)書。更為詳細(xì)的項(xiàng)目執(zhí)行方法則由工業(yè)界制定。

1.2 執(zhí)行計(jì)劃編制階段

本階段的目標(biāo)是：①使工業(yè)界提供高質(zhì)量的投標(biāo)；②評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和精確估算成本，為軍方提供進(jìn)行來源選擇的能力；③選擇投標(biāo)者簽訂合同，以成功執(zhí)行項(xiàng)目。

1.3 項(xiàng)目執(zhí)行階段

這一階段的目標(biāo)是成功實(shí)施項(xiàng)目。管理者必須密切掌握項(xiàng)目的進(jìn)程并視情進(jìn)行決策，適當(dāng)變更合同以適應(yīng)所有“范圍外”的變化。完成這項(xiàng)任務(wù)的關(guān)鍵信息來自項(xiàng)目定義和執(zhí)行計(jì)劃編制階段制定的管理指標(biāo)，包括收益值管理系統(tǒng)、綜合設(shè)計(jì)任務(wù)書和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，它們構(gòu)成一體化工具包，用于緩解風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)行日常項(xiàng)目管理活動(dòng)。

在合同簽訂之后，軍方和工業(yè)界的共同責(zé)任是使整個(gè)項(xiàng)目成功。承包商的工作重點(diǎn)在于項(xiàng)目執(zhí)行和狀態(tài)報(bào)告；軍方則是提供項(xiàng)目監(jiān)督和報(bào)告、澄清需求，并協(xié)調(diào)其他軍方部門，以使項(xiàng)目取得成功。軍方必須確保當(dāng)條件改變引發(fā)項(xiàng)目變更時(shí)，將新的需求清楚地包含于合同中。成功執(zhí)行項(xiàng)目的關(guān)鍵是綜合不同來源的信息。

2 大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督一體化工作小組的構(gòu)建

履行合同前，在軍種裝備管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下成立合同履行一體化工作小組，負(fù)責(zé)整個(gè)大型復(fù)雜裝備合同履行管理工作的整體調(diào)控和協(xié)調(diào)。其組員由參與合同履行監(jiān)督的各地區(qū)的軍事代表局委派的代表組成，共同負(fù)責(zé)履行職能。

縱向上，合同履行管理組織體系主要分為軍委裝備管理機(jī)構(gòu)和軍種兩個(gè)層次：合同的履行主要由軍種裝備管理機(jī)關(guān)組織完成；合同的重要節(jié)點(diǎn)和變更要經(jīng)過軍種裝備管理機(jī)關(guān)和軍委裝備管理機(jī)構(gòu)兩個(gè)層次的審批，最后由主管裝備的首長(zhǎng)做出決策。

橫向上，可分為主要合同履行協(xié)調(diào)組織和其他相關(guān)支撐組織兩個(gè)序列。主要合同履行協(xié)調(diào)組織是指合同變更論證委員會(huì)和合同履行一體化小組，其管理活動(dòng)構(gòu)成合同履行協(xié)調(diào)管理的主線。同時(shí)，由于合同管理職能的分離以及合同變更的特殊性，合同的變更必須有其他相關(guān)支撐組織的參與，方能實(shí)現(xiàn)簽訂合同的最終目標(biāo)。其組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

2.1 合同履行監(jiān)督一體化管理的組織體系

2.1.1 構(gòu)建合理通暢、各方參與的協(xié)商平臺(tái)

信息渠道的不暢通嚴(yán)重影響了合同履行的效果，通過組織裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會(huì)與合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)，為合同履行時(shí)承制單位和軍事代表統(tǒng)一意見搭建了良好的信息交流平臺(tái)。

(1)裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會(huì)。各個(gè)承制單位根據(jù)自身的實(shí)際情況，通過比較軍方的合同條款要求，在軍方參與下，派出各自的代表，從質(zhì)量條款、進(jìn)度條款、成本條款和售后服務(wù)條款出發(fā)，就各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)或者意見不統(tǒng)一的地方進(jìn)行充分協(xié)商后形成備忘錄或建議書，并提供相關(guān)的詳細(xì)信息，上報(bào)給軍事代表，這是承制單位在合同履行前反映問題的主要渠道。這個(gè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)解決各承制單位意見不統(tǒng)一、進(jìn)度安排不一致、經(jīng)費(fèi)使用不合理的問題。

(2)合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)。參與大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的各個(gè)地區(qū)軍事代表按照任務(wù)量和人員規(guī)模派遣相應(yīng)人員參與合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)。通過分析各地區(qū)前期收集的信息，按照所簽訂的合同和對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)承制單位意見協(xié)調(diào)會(huì)所上報(bào)的問題進(jìn)行集中討論，充分協(xié)商后形成統(tǒng)一意見，形成會(huì)議決議書，并上報(bào)給各個(gè)地區(qū)代表組成的合同履行監(jiān)督一體化小組審核。這個(gè)環(huán)節(jié)主要解決各個(gè)地區(qū)軍事代表意見不一致的問題。

圖2 大型復(fù)雜裝備合同履行管理的總體組織結(jié)構(gòu)圖

2.1.2 組建把握總體、高效協(xié)調(diào)的合同履行監(jiān)督一體化小組

由各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)專業(yè)、各個(gè)地區(qū)的專家和軍事代表按照一定的比例組成合同履行監(jiān)督一體化小組，在大型復(fù)雜裝備的合同履行過程中履行職能。通過審閱合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)的決議書，對(duì)合同履行監(jiān)督的相關(guān)問題進(jìn)行明確，涉及前期合同簽訂的問題以及在履行過程中合同變更的問題，上報(bào)給合同變更委員會(huì)，最終形成合同履行監(jiān)督的最終決議，由各個(gè)地區(qū)軍事代表下發(fā)給所負(fù)責(zé)的承制單位。

合同履行監(jiān)督一體化小組下設(shè)質(zhì)量組、進(jìn)度組、成本組、服務(wù)組和績(jī)效評(píng)估組，各組依照各自的職能要求運(yùn)行。質(zhì)量組負(fù)責(zé)涉及質(zhì)量條款的部分，進(jìn)度組負(fù)責(zé)進(jìn)度條款的內(nèi)容。成本組審核在承制單位是否如實(shí)上報(bào)成本，是否采取有效措施進(jìn)行成本控制。服務(wù)組負(fù)責(zé)在裝備研制生產(chǎn)后的技術(shù)保障和售后服務(wù)的組織協(xié)調(diào)工作。同時(shí)，質(zhì)量組、進(jìn)度組、成本組將合同履行的承制單位的履約情況和相關(guān)數(shù)據(jù)遞交給績(jī)效評(píng)估組。而績(jī)效評(píng)估組負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)合同中各個(gè)承制單位的合同履行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。各組就所負(fù)責(zé)的合同履行情況形成報(bào)告，上報(bào)給軍種裝備管理機(jī)關(guān)。此外，由于大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的工作量較大，可視情況需要成立不同層次級(jí)別的合同履行監(jiān)督一體化工作小組。

2.1.3 設(shè)立信息集中、充分論證的合同變更論證委員會(huì)

由于大型復(fù)雜裝備合同中的不確定性因素，在合同履行過程中常常會(huì)發(fā)生因技術(shù)線路變更、參數(shù)調(diào)整、交付時(shí)間調(diào)整等合同變更的情況。在以往的合同變更中，由于缺乏對(duì)整個(gè)裝備特性的認(rèn)識(shí)，沒有意識(shí)到合同變更是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的，容易出現(xiàn)在某一階段某個(gè)承制單位的合同變更影響其他正常的合同履行進(jìn)程的問題。不合理的合同變更會(huì)極大地打擊承制單位的生產(chǎn)積極性，增加合同管理的工作量，更嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致整個(gè)大型復(fù)雜裝備研制生產(chǎn)任務(wù)未能按要求完成，對(duì)裝備建設(shè)和國(guó)家軍工企業(yè)的發(fā)展帶來不利影響，對(duì)國(guó)防經(jīng)費(fèi)造成很大的浪費(fèi)。

由軍種裝備管理部門領(lǐng)導(dǎo)，建立由各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)機(jī)構(gòu)代表組成的合同變更論證委員會(huì)，對(duì)合同的變更和調(diào)整進(jìn)行充分可靠的論證，以保證合同履行的延續(xù)性和整體性。合同變更論證委員會(huì)下設(shè)技術(shù)論證小組、成本論證小組和信息管理小組。技術(shù)論證小組主要負(fù)責(zé)對(duì)合同變更后的技術(shù)路線進(jìn)行論證，保證合同履行過程中所用到的技術(shù)成熟度達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。成本論證小組對(duì)合同變更成本進(jìn)行分析和論證，對(duì)比合同變更前后成本的變化，以保證經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化。信息管理小組負(fù)責(zé)收集合同變更相關(guān)的各種信息，為技術(shù)論證小組和成本論證小組提供充分的數(shù)據(jù)支持。

2.2 合同履行監(jiān)督一體化管理的工作思路

面對(duì)大型復(fù)雜裝備合同履行過程中出現(xiàn)的職責(zé)界面不清、溝通渠道不暢、合同變更不合理等問題，先充分收集承制單位對(duì)合同履行的意見，使得各個(gè)承制單位之間的矛盾得到初步調(diào)解，之后以訂立的合同條款和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，綜合考慮各承制單位的意見，通過細(xì)化統(tǒng)一合同履行中的標(biāo)準(zhǔn)，從而有效解決合同條款中未明確或者未細(xì)化的問題，減少合同的不確定性，使得各個(gè)承制單位的矛盾得到充分調(diào)解。此外，在經(jīng)過充分討論后發(fā)現(xiàn)合同條款有待改進(jìn)和變更時(shí)，在基于提高合同履行績(jī)效的前提下，通過充分評(píng)估承制單位的工業(yè)基礎(chǔ)和國(guó)家當(dāng)下的科技水平，按照采購(gòu)需求進(jìn)行合理變更和調(diào)整。整個(gè)過程在一體化的合同履行管理模式下進(jìn)行。

2.3 合同履行監(jiān)督一體化管理的工作流程

一體化管理的基本流程圖如圖3所示。

(1)在合同訂立后，裝備合同履行監(jiān)督部門接受合同履行監(jiān)督任務(wù)，按照任務(wù)需要與合同條款規(guī)定進(jìn)行任務(wù)分解和風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)評(píng)估，組建合同履行監(jiān)督一體化工作小組，確定人員構(gòu)成與分工職能。

(2)承制單位根據(jù)簽訂的合同條款和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，找出規(guī)定不清晰、標(biāo)準(zhǔn)不明確、對(duì)應(yīng)配套有差異的內(nèi)容，派出具有相應(yīng)決策權(quán)利的代表參與裝備研制生產(chǎn)協(xié)調(diào)會(huì)，在軍方見證下進(jìn)行充分的信息溝通與協(xié)調(diào)，最后形成會(huì)議備忘錄或意見書，上報(bào)相關(guān)責(zé)任軍事代表。

(3)在經(jīng)過信息收集和合同分析后，各相關(guān)責(zé)任軍事代表局派出代表，在軍種裝備合同履行管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，開展裝備合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)，進(jìn)行信息和意見的匯總和分析，經(jīng)過充分討論后形成會(huì)議決議書，提交合同履行一體化管理小組審核。合同履行管理一體化小組按照質(zhì)量、進(jìn)度、成本、技術(shù)/售后服務(wù)的類別對(duì)裝備合同履行監(jiān)督協(xié)調(diào)會(huì)形成的會(huì)議決議書進(jìn)行審核，涉及合同條款變更內(nèi)容提交合同變更委員會(huì)論證，審核完成后，決議書中的標(biāo)準(zhǔn)通過各地區(qū)軍事代表下發(fā)，使得合同更加完善，履行標(biāo)準(zhǔn)上下統(tǒng)一。

(4)合同變更委員會(huì)聯(lián)合相關(guān)單位對(duì)提交的合同變更申請(qǐng)從必要性、可行性、效費(fèi)比等方面進(jìn)行充分論證，形成論證結(jié)果，經(jīng)軍種裝備部門管理機(jī)關(guān)審核后由裝備合同訂立系統(tǒng)進(jìn)行合同變更。

圖3 合同履行一體化管理的基本流程

3 復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督機(jī)制優(yōu)化思路

為保證合同履行監(jiān)督一體化工作小組的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行順暢、規(guī)范，需要從法律法規(guī)和制度建設(shè)兩個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化。

3.1 制定一體化管理的配套法規(guī)

目前，對(duì)裝備采購(gòu)中的各種關(guān)系和行為有了較為明確合理的法律法規(guī)體系，形成了法律-法規(guī)-規(guī)章-標(biāo)準(zhǔn)的法律體系，保證了裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的完成。隨著裝備管理實(shí)踐的深入和“兩項(xiàng)制度”改革的推進(jìn)，裝備采購(gòu)活動(dòng)出現(xiàn)了許多新的狀況，法律法規(guī)也要與時(shí)俱進(jìn)。缺少相應(yīng)法律法規(guī)的指導(dǎo)，使得裝備合同履行管理缺乏必要的依據(jù)。一體化管理模式的具體實(shí)施需要制定與之配套的法律法規(guī)，以保證一體化管理體制的實(shí)施。

通過對(duì)新問題和新情況進(jìn)行分析探究，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，完善裝備合同履行管理的法律環(huán)境。針對(duì)合同履行一體化管理的需要，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，保證一體化管理制度有法可依。具體可以制定《合同一體化管理章程》《裝備一體化管理規(guī)定》《一體化管理工作手冊(cè)》等經(jīng)充分論證后的一體化管理相關(guān)法律法規(guī)，明確一體化管理的機(jī)構(gòu)設(shè)定、工作職責(zé)和工作程序，保障大型復(fù)雜裝備管理的優(yōu)化。

3.2 建立健全項(xiàng)目辦公室制度

推行一體化合同管理制度，有助于在大型復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的過程中明確管理主體，責(zé)權(quán)相對(duì)一致?？朔?quán)責(zé)界面模糊的問題之后，合同的管理就能切實(shí)按照規(guī)定進(jìn)行，裝備項(xiàng)目一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，有助于明確主責(zé)部門，及時(shí)開展質(zhì)量問題處理與責(zé)任追究工作。

型號(hào)裝備建設(shè)工作是典型的“復(fù)雜系統(tǒng)、高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)用”項(xiàng)目，一體化管理模式的推行對(duì)提高軍種裝備采購(gòu)管理效益至關(guān)重要。但目前由于推行一體化管理制度相應(yīng)的配套支撐機(jī)構(gòu)體系尚未建立和完善，因此目前僅僅就特定型號(hào)的裝備成立項(xiàng)目管理辦公室(型號(hào)管理辦公室)并不能有效發(fā)揮其全過程綜合集成管理的職能，項(xiàng)目辦與其他管理職能部門之間的工作界面需要逐步調(diào)整，以進(jìn)一步優(yōu)化完善裝備合同管理機(jī)制。

在目前條件下，建議從以下兩個(gè)方面入手：

(1)建立完善大型復(fù)雜武器裝備合同項(xiàng)目以合同管理項(xiàng)目辦公室為核心的合同采購(gòu)管理體系。通過前期對(duì)大型復(fù)雜裝備的論證，建立相應(yīng)的項(xiàng)目管理辦公室，集中各個(gè)部門的力量，協(xié)調(diào)解決合同履行過程中的矛盾和問題，合理擴(kuò)大合同項(xiàng)目辦公室前伸后延的管理權(quán)限，使得項(xiàng)目辦公室能夠構(gòu)建合理完善的協(xié)調(diào)溝通渠道和管理體系。

(2)構(gòu)建一體化合同管理小組。該小組由合同管理、作戰(zhàn)部門、財(cái)務(wù)管理、維修保障部門、承包商等各個(gè)單位的人員組成。各部門人員通過協(xié)商處理大型復(fù)雜裝備合同管理中的進(jìn)度協(xié)調(diào)、合同變更、技術(shù)論證等各項(xiàng)事務(wù)。同時(shí)，也要注意成立項(xiàng)目辦公室和一體化合同管理小組的合理性與必要性，盡量精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員配置，按照裝備合同的進(jìn)度和需要合理靈活地進(jìn)行人員調(diào)整，避免人員冗余和重復(fù)建設(shè)。

4 結(jié)語

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前國(guó)防工業(yè)的實(shí)際情況，針對(duì)在復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，通過遵循合適的邏輯思路，建立復(fù)雜裝備合同履行監(jiān)督的一體化工作小組，能夠有效明確復(fù)雜裝備合同履行過程中的權(quán)責(zé)劃分，并通過建立通暢的信息溝通渠道，協(xié)調(diào)參與各方的意見，統(tǒng)一合同履行過程中的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，降低合同履行的風(fēng)險(xiǎn)，為裝備管理部門有序高效開展復(fù)雜裝備的合同監(jiān)督工作提供參考。

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