河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險分擔(dān)*

劉萬才 徐征 鄭浩然

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)渤海校區(qū)，河北 黃驊 061100)

0 引言

當前，河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于相對落后的窘境。為改變這一現(xiàn)狀，PPP模式得以引進和推廣。但是由于政府缺位、越位，私人部門積極性不高，公眾認知度不高等主觀因素和自然地理條件等客觀因素的制約，PPP項目的風(fēng)險較高。為了更好地應(yīng)對和控制風(fēng)險，本文基于風(fēng)險分擔(dān)的角度，探討了河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的前期準備和標準化風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)，以便于更好地發(fā)揮河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的優(yōu)勢。

1 河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與PPP模式的結(jié)合

1.1 河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的窘境

在全國范圍內(nèi)，河北省的經(jīng)濟發(fā)展水平處于相對落后的位置，由此導(dǎo)致河北省的農(nóng)村建設(shè)也受到了制約。河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道較為單一，主要依靠政府支持，資金嚴重缺乏，在很大程度上限制了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展。與此同時，相關(guān)制度的不完善也大大降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的運行效率，制約了農(nóng)民的消費，未能真正提升農(nóng)民的生活質(zhì)量。

要整體改變河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，首先需要擴大融資規(guī)模，豐富融資方式，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸入新的血液。在這一過程中，地方政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過制度保障等措施予以積極配合。由此，PPP模式成為河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革的重要選擇，即積極引入新的投資主體——私人部門，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供更好的公共產(chǎn)品服務(wù)。

通過表1可以看出，河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要項目整體上處于發(fā)展中的狀態(tài)，發(fā)展?jié)摿^大。例如，在文化娛樂設(shè)施方面，“非常滿意”占4.51%，“滿意”占28.20%，“不滿意”占67.29%。這說明河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量并不樂觀，同時也暴露了農(nóng)村文化娛樂設(shè)施建設(shè)與城市的差距。在環(huán)境衛(wèi)生方面，從固定垃圾堆放點來看，超過1/4的農(nóng)村沒有固定的垃圾堆放點，說明當?shù)剞r(nóng)民生活環(huán)境沒有保障，垃圾隨意丟棄。從生活污水排水系統(tǒng)來看，隨處排放比重接近50%，說明農(nóng)民飲水質(zhì)量沒有保障。在提倡環(huán)保節(jié)能的當前形勢下，環(huán)境衛(wèi)生的建設(shè)水平是一個地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。由以上數(shù)據(jù)可知，河北省農(nóng)村環(huán)境建設(shè)能力不足，建設(shè)水平不高。需注意的是，表1只反映了主要項目，還有很多項目并未涉足，這也說明實際存在的問題更多。

表1 2016年河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要項目現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(2016)。

1.2 PPP模式的引進

PPP模式是一種創(chuàng)新、和諧的運行機制，主要功能是通過公共部門和私人部門的合作更好地完成社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即通過政府和私人部門在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的專業(yè)合作，使私人部門的優(yōu)勢得以在一些周期較長、收益較慢的項目中更好地發(fā)揮，使這些項目的運作比原來更專業(yè)、更高效。引進采用PPP模式，不僅擴展了融資渠道，而且提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性。

2 PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點

河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP模式的結(jié)合整體上處于初級階段，表現(xiàn)的總體特點是：范圍有限，運作效率較低，效果不明顯。

(1)范圍有限是指運作的市場化水平比較低，私人部門只能介入一些小型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。此外，政府部門和相關(guān)人員存在局限性，未能更好地激發(fā)私人部門的積極性，更不會承擔(dān)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

(2)運行效率低下、效果不明顯是指由于公私合作雙方缺乏相關(guān)經(jīng)驗，在實際的建設(shè)過程中急于求成，忽視長期積累，短期傾向合作嚴重，最終導(dǎo)致沒有實質(zhì)性地提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。而且，相關(guān)的工作也沒有很好地量化，缺乏科學(xué)的考核制度，漠視農(nóng)民利益。

3 PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險的原因

導(dǎo)致PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險較高的原因，既有主觀因素，也有客觀因素，其中主觀因素起主導(dǎo)作用。

3.1 主觀因素

主觀因素是指基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式項目中的主體(政府、企業(yè)、社會公眾)本身存在的不足。

3.1.1 政府的缺位、越位

產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是政府沒有真正做到科學(xué)行政、依法行政，政府職能模糊不清，未能發(fā)揮正確主導(dǎo)作用，具體表現(xiàn)為缺位與越位：政府缺位是指在法律法規(guī)方面和監(jiān)督指導(dǎo)方面的欠缺；政府越位是指在具體的人事設(shè)置上過度干涉，在具體的項目建設(shè)上過度指導(dǎo)。政府在項目建設(shè)過程中應(yīng)該是提供公共服務(wù)的主體，是項目的規(guī)劃者，而不是項目的執(zhí)行者；是監(jiān)督的引導(dǎo)者，而不是操作的干預(yù)者。政府缺位與越位的結(jié)果是降低了企業(yè)的積極性。

3.1.2 私人部門的積極性不高

私人部門即企業(yè)是整個項目的實際運行者，但是私人部門并沒有很大的參與積極性。除了項目周期長、收益回報慢等原因，歸根結(jié)底是由于私人產(chǎn)權(quán)的界定不清，這直接影響了合作的積極性和利潤分配的正規(guī)性。

同時，河北省的私人企業(yè)發(fā)展規(guī)模不均，主要發(fā)展在北京、天津周圍，河北省北部和南部則發(fā)展的規(guī)模較小，和貧困地區(qū)的主要所在地吻合。19個全國500強企業(yè)主要是第二產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)行業(yè)，新型投資行業(yè)較少；河北省私營企業(yè)的資金實力有限，也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中受阻的重要原因。

表2 2017年河北省私營企業(yè)前20名的各城市數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：河北省統(tǒng)計年鑒(2017)。

表3 2017年河北省19個全國500強企業(yè)的產(chǎn)業(yè)項目

數(shù)據(jù)來源：河北省統(tǒng)計年鑒(2017)。

3.1.3 公眾的認知度、滿意度不高

大多數(shù)農(nóng)民并沒有認識到PPP項目的潛力，也沒有一個合理的訴諸渠道，使其在信息的獲取上沒有前瞻性。從表4可以看出，農(nóng)民對現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況并不太滿意，在整體上農(nóng)民不滿意的人數(shù)要大于滿意的人數(shù)。所以，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量還有待完善。

表4 2016年河北省農(nóng)民對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滿意度

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(2016)。

3.2 客觀原因

自然地理因素的制約也是PPP模式下河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險的重要原因。河北省農(nóng)村發(fā)展不平衡，而且自然地理環(huán)境的差異性也加大了項目的風(fēng)險。天氣、地質(zhì)等地理環(huán)境增加了PPP項目的難度，使得其中的不確定性加大。

從表5可以看出，在資金規(guī)模上一般農(nóng)村要遠遠高于貧困山區(qū)，這3年時間在河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上大概投入6000億，而貧困山區(qū)僅占240億。在布局上，貧困山區(qū)因地理原因的影響，也只能建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)業(yè)，高端農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)還有待發(fā)展。

表5 河北省農(nóng)村2016—2018年基礎(chǔ)設(shè)施資金投入和布局

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(2017)。

4 風(fēng)險分擔(dān)的具體措施

在高風(fēng)險的項目下，必須人為降低風(fēng)險才能使項目順利完成。而風(fēng)險分擔(dān)又是一個項目從頭到尾的過程，必須在各個環(huán)節(jié)做好準備。

4.1 前期準備

4.1.1 選擇合適的項目

合適項目的標準是能夠構(gòu)造良好的盈利模式：盈利模式的可控性主要是調(diào)整項目的相對壟斷性以應(yīng)對具體情況。當盈利強勁時，可以選擇適當?shù)亟档晚椖繅艛嘈?；而當盈利不強勁時，可以選擇適當?shù)靥岣唔椖繅艛嘈?。這樣，就可以應(yīng)對具體的情況，如水廠、電廠建設(shè)時可以簽訂合同規(guī)定產(chǎn)品的定價。

4.1.2 地方政府轉(zhuǎn)換職能

地方政府應(yīng)永遠把為人民服務(wù)作為工作的第一信條?，F(xiàn)階段最重要的就是政企關(guān)系科學(xué)化，既能保障政府的指導(dǎo)作用，又能激發(fā)企業(yè)的積極性。地方政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)換職能，做好自己的角色定位，堅守自己的職責(zé)。

4.1.3 完善激勵機制

(1)建立最低營業(yè)收入保障。以政府的財政實力作為保障資金，在私人部門現(xiàn)金流大幅度下降時，給予一定的補貼。

(2)不給無發(fā)展?jié)摿Φ捻椖康诙?dān)保，使競爭力較弱的項目處在一個相對安全的環(huán)境。

4.1.4 社會公眾提高認知度

社會公眾也應(yīng)該同步學(xué)習(xí)，認識到PPP模式的先進性，積極支持河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。

4.2 標準化的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)

風(fēng)險分擔(dān)是在標準合同的前提下，堅持權(quán)利與義務(wù)對等的原則，讓公共部門和私人部門分別承擔(dān)政策、法律風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險。

4.2.1 風(fēng)險分擔(dān)原則

按照投資項目的盈利多少共同進行分配。也就是說，在經(jīng)濟承受的能力范圍之內(nèi)進行合理的風(fēng)險評估后，按照公平、有效的原則給公共部門、私人企業(yè)、投資銀行和其他投資人進行分配。

4.2.2 風(fēng)險分配機制

(1)私人部門承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險。融資階段、運營階段、分配階段等商業(yè)風(fēng)險應(yīng)主要由私人部門來承擔(dān)。因為私人部門在此過程中是具體的運行者，可以落實到具體責(zé)任，容易建設(shè)一個權(quán)利義務(wù)對等的風(fēng)險分配機制。

(2)公共部門承擔(dān)政策、法律風(fēng)險。政府是落實政策、法律的執(zhí)行者，對政策、法律的變動享有最先知情權(quán)。所以，地方政府在河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中要主動承擔(dān)這部分風(fēng)險，提高企業(yè)的積極性。

(3)主動借助外部力量。如在項目實施過程當中，運用保險合同、證券市場等資本力量使企業(yè)的風(fēng)險得以量化，在資本市場上得以分擔(dān)，掌握在企業(yè)的可控承受范圍之內(nèi)。

總之，風(fēng)險分擔(dān)要在公共部門和私人部門分配均衡。為了順應(yīng)PPP項目的長期性，不能讓私人部門承擔(dān)超過自身經(jīng)濟實力的風(fēng)險，這樣容易導(dǎo)致整個項目停滯不前。

5 結(jié)語

河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的標準化風(fēng)險分擔(dān)使基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險掌控在可控的范圍之內(nèi)。這對于拓寬PPP模式的融資渠道，提高運行效率等具有極大作用，是河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重大進步。

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