養(yǎng)護(hù)市場化改革的腳步

文/中國公路學(xué)會發(fā)展研究中心 王暢樂 李瑋

1995年，交通部在安徽合肥召開的全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會議上，提出了公路養(yǎng)護(hù)市場化改革的目標(biāo)。自此，公路養(yǎng)護(hù)市場化改革開始啟動，至今已歷經(jīng)十七年歷程。改革帶來的變化，形成了新的養(yǎng)護(hù)市場格局。

養(yǎng)護(hù)市場化改革進(jìn)程

改革啟動階段（1995年至2001年）

這一時期，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制理論的指引下，交通運(yùn)輸行業(yè)大力推進(jìn)政企分開，理順中央和地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)換交通運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。合肥全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會議后，交通部發(fā)布了《交通部關(guān)于全面加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)管理工作的若干意見》，提出改革完善公路養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)行體制，確立“管養(yǎng)分離、事企分開”的目標(biāo)，公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制市場化改革邁出了第一步。全國各地紛紛開展了養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的改革探索。

1998年6月，在福建福州召開的全國加快公路建設(shè)工作會議明確提出，深化公路管理體制改革是公路事業(yè)健康發(fā)展的重要任務(wù)，同時確定了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)，開始推動我國公路管理體制改革的進(jìn)程。這一時期的改革特點(diǎn)是：目標(biāo)明確，局部突破。

在交通部的推動下，各地均以“管養(yǎng)分離，事企分開”作為這一階段的工作目標(biāo)，進(jìn)行努力探索和不懈嘗試，對之后十多年的公路養(yǎng)護(hù)管理體制及運(yùn)行機(jī)制的改革發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用和歷史性影響。這一時期，全國各地公路交通部門開始努力探索、大膽實踐，在培育養(yǎng)護(hù)市場方面做了許多改革嘗試。最為典型的是吉林省在1996年首推“國路民養(yǎng)”，在清產(chǎn)核資和資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)上，經(jīng)資產(chǎn)評估和財政部門批準(zhǔn)，對凈資產(chǎn)為正值的，根據(jù)多數(shù)職工的意愿一步轉(zhuǎn)為民營公司，轉(zhuǎn)為民營企業(yè)的職工可用身份補(bǔ)償金置換入股。對凈資產(chǎn)為負(fù)值的轉(zhuǎn)為國有獨(dú)資或國有控股公司。

這期間除吉林省外，快速推進(jìn)改革的省份主要集中在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以上海、江蘇、浙江等省市為代表。這些省市經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，思想觀念超前，推進(jìn)改革的基礎(chǔ)較好。它們一般通過支付較高的改革成本（如補(bǔ)繳社會保險費(fèi)用，接續(xù)社會保障關(guān)系，支付身份置換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等），在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分離，將具有企業(yè)職能的養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位從事業(yè)單位中剝離改企，推向市場。

多樣漸進(jìn)階段（2001年至2006年）

隨著前一階段的大膽改革嘗試，在各方面條件沒有完全成熟的情況下，快速推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場化帶來的問題逐步顯現(xiàn)。這一時期，改革由最初的“大膽探索、局部推進(jìn)”開始轉(zhuǎn)向“態(tài)度積極，措施堅決，步子穩(wěn)妥”的穩(wěn)步發(fā)展道路，這個階段的主要特點(diǎn)是：形式多樣，認(rèn)識深化。

2001年6月交通部頒布的《公路養(yǎng)護(hù)與管理發(fā)展綱要（2001-2010年）》中提的“深化公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革”的要求，全國大部分省市依此制定了深化改革的實施方案或指導(dǎo)意見。2003年，為培育我國公路養(yǎng)護(hù)工程市場，規(guī)范養(yǎng)護(hù)工程招標(biāo)投標(biāo)工作，交通部下發(fā)了《公路養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》和《公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行規(guī)定》，市場化改革在全國范圍逐步鋪開。后來由于《中華人民共和國行政許可法》頒布，相關(guān)養(yǎng)護(hù)市場許可項目的設(shè)定權(quán)限發(fā)生變更，兩個暫行規(guī)定沒有得到進(jìn)一步推進(jìn)實施。

這一期間各地改革的形式越來越多樣化，全國公路養(yǎng)護(hù)管理呈現(xiàn)出“百花齊放、百家爭鳴”的改革局面，涌現(xiàn)出如甘肅省推行的“一分局四實體”的市場化過渡模式、寧夏和遼寧推行的改革“三步走”，湖北進(jìn)行的“增量突破”的試點(diǎn)、浙江余姚開展的“兩置換、兩公開”改革，北京、青海公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位整體轉(zhuǎn)制，廣東組建養(yǎng)護(hù)大道班等。雖然各地的做法不一，但總體來說養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)開始比較普遍的逐步引入了競爭機(jī)制。

隨著實踐的發(fā)展，改革進(jìn)程中出現(xiàn)了許多實際困難，綜合政策不配套、改革時機(jī)不成熟等先天不足引發(fā)的一系列問題也進(jìn)一步凸顯。對此，全國各地以不同形式開展了廣泛的學(xué)習(xí)交流，掀起了對公路養(yǎng)護(hù)市場化改革的總結(jié)討論熱潮。

2002年10月11日第十六次全國公路局長工作研討會在湖北武漢舉行。會議內(nèi)容包括：交通部公路司領(lǐng)導(dǎo)主持召開公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革座談會，各省市區(qū)交流公路改革與發(fā)展經(jīng)驗，座談討論當(dāng)前公路改革與發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)等。會議還印發(fā)了全國各地公路養(yǎng)護(hù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革經(jīng)驗交流材料。各地對于公路養(yǎng)護(hù)市場化改革的認(rèn)識逐步趨于更為穩(wěn)妥的“因地制宜、因時制宜”。

保持維穩(wěn)階段（2006年至2011年）

以2006年山東濟(jì)南全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會議為標(biāo)志，全國公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革開始步入了保持維穩(wěn)階段。這一時期的主要特點(diǎn)是：以穩(wěn)為先，靜待政策。

我國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)開始對改革進(jìn)行深入反思，認(rèn)為有必要深刻認(rèn)識前一階段改革的得失成敗，形成新的改革共識，促進(jìn)改革在新的起點(diǎn)上再出發(fā)。公路養(yǎng)護(hù)市場化改革面對一系列矛盾問題，各地對要不要改革、改革時機(jī)是否成熟、搶險救災(zāi)等應(yīng)急任務(wù)誰來承擔(dān)等問題困惑重重。交通運(yùn)輸部也明確表示，在堅持改革方向和原則的同時，要確立改革的衡量標(biāo)準(zhǔn)、端正改革的價值取向、把握改革的時機(jī)節(jié)奏，全國不搞一刀切、不排時間表。這表明新的改革共識正在形成：穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)。

如何深化改革，是加快改還是放慢，關(guān)鍵要看有關(guān)養(yǎng)護(hù)職工社會保障、事業(yè)單位改革、對新成立的養(yǎng)護(hù)企業(yè)政策扶持等政策出臺情況。也就是說，下一步深化改革對積極爭取勞動、人事、稅務(wù)等相關(guān)綜合部門的政策支持具有高度的依賴性，只有政策到位，改革才能順利推進(jìn)。

反思重啟階段（2011年至今）

2011年《中華人民共和國公路安全保護(hù)條例》正式頒布實施。該條例實施前，公路養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入問題作為一種行政許可，僅是交通運(yùn)輸部印發(fā)的文件《公路養(yǎng)護(hù)工程市場準(zhǔn)入暫行規(guī)定》進(jìn)行了政策上的規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政許可法》實施前，各行政管理機(jī)關(guān)對交通主管部門的許可并不作前置許可對待，交通運(yùn)輸主管部門對公路養(yǎng)護(hù)市場準(zhǔn)入實施行政管理無法可依。而公路安全保護(hù)條例的頒布施行改變了這一現(xiàn)狀，明確授權(quán)國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門制定公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位資質(zhì)管理辦法，對公路養(yǎng)護(hù)市場主體依法進(jìn)行管理，公路養(yǎng)護(hù)市場化改革進(jìn)入新階段。這一階段的特征是：積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)。

公路安全保護(hù)條例對公路養(yǎng)護(hù)市場主體依法進(jìn)行管理，深化公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制改革，推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場化的話題再次重拾。

在對過去改革理性反思的基礎(chǔ)之上，如何準(zhǔn)確研判當(dāng)前形勢，如何理性地結(jié)合實際情況推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場化改革，如何科學(xué)地制定市場管理規(guī)則都是當(dāng)前需要研究解決的問題。如果說前十余年的改革更需要的是勇氣，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科學(xué)的政策規(guī)則設(shè)計。

穩(wěn)步推進(jìn)體制機(jī)制改革，需持續(xù)完善制度建設(shè)，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化“四個體系”（標(biāo)準(zhǔn)化管理體系、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系、落實標(biāo)準(zhǔn)實施體系、建立標(biāo)準(zhǔn)化保障體系）建設(shè)，提升養(yǎng)護(hù)管理能力。趙廣亮/攝

對以往改革的總結(jié)與思考

改革帶來的變化

通過前一階段的改革，公路養(yǎng)護(hù)管理行業(yè)發(fā)生了一些積極的變化。

管理人員與機(jī)構(gòu)得到部分精簡。通過此項改革，各省、區(qū)、市都加強(qiáng)了定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制工作，普遍精簡了管理機(jī)構(gòu)和非生產(chǎn)性人員，一般精簡幅度達(dá)20%以上。

養(yǎng)護(hù)效益得到一定提高。改革后各地通過逐步推行定額管理、工程計量管理等，有效降低了養(yǎng)護(hù)成本與人工費(fèi)用，而且通過養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量與管理者計量考核掛鉤，養(yǎng)護(hù)工作效率得到一定提高，養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量也有所改善。

競爭機(jī)制逐步引入。改革使各級公路管理者管理理念發(fā)生了根本性改變，市場競爭為養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位的成長提供了優(yōu)勝劣汰的舞臺，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位成本意識、風(fēng)險意識、效益意識得到增強(qiáng)。同時改革也要求公路主管部門不斷研究制定養(yǎng)護(hù)市場規(guī)則，為公平競爭創(chuàng)造體制環(huán)境。

職工對市場化改革的承受力有所提高。通過改革，廣大干部職工思想觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，逐步接受了“事企分開、管養(yǎng)分離”是順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢的必然，“事企轉(zhuǎn)制、人員分流”等切身利益的調(diào)整增強(qiáng)了職工風(fēng)險意識、競爭意識和市場意識。

改革前景及思路日益明朗。雖然全國改革進(jìn)程還很不平衡，但改革發(fā)展趨勢已漸明朗。各地在改革實踐中越來越認(rèn)識到改革養(yǎng)護(hù)機(jī)制、分清工作職責(zé)、提高運(yùn)行效率的重要性。

改革收獲的認(rèn)識

在十余年的改革實踐中，各地艱辛探索，收獲了一些認(rèn)識和體會，認(rèn)真總結(jié)這些認(rèn)識和體會，汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，對于下一步推進(jìn)改革至關(guān)重要。

改革要有明確的實質(zhì)目標(biāo)?！肮莛B(yǎng)分離、政企分開”本身只是改革措施，改革的實質(zhì)目標(biāo)是提高養(yǎng)護(hù)資金使用效益，提高養(yǎng)護(hù)作業(yè)質(zhì)量，為社會提供性價比更高的公共服務(wù)產(chǎn)品，最終使管理部門受益、職工受益、社會公眾受益，而非為實現(xiàn)“管養(yǎng)分離、政企分開”而改革。

改革要有系統(tǒng)的頂層設(shè)計。系統(tǒng)設(shè)計改革思路。改革思路應(yīng)該系統(tǒng)設(shè)計，瞻前顧后，要明確改革步驟及各個步驟的具體措施。要特別重視解決好人員分流問題，隨著近年來整個社會的就業(yè)矛盾日益凸現(xiàn)，對這一問題的解決更要尤其慎重。在一定程度上可以說“人”的問題不妥善解決，改革就不可能實質(zhì)到位。因此，改革必須循序漸進(jìn)，不能冒進(jìn)強(qiáng)推。

系統(tǒng)設(shè)計頂層制度。改革需要首先有一個系統(tǒng)的頂層制度設(shè)計，確保政策措施能“推行起來、落實下去”，提高政策出臺的系統(tǒng)性和前瞻性。

改革推進(jìn)要客觀考慮綜合政策環(huán)境。養(yǎng)護(hù)市場化改革是一項涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。改革的順利推進(jìn)涉及到財政、稅務(wù)、國土、社保、人事、勞動等諸多行業(yè)外部部門?？梢哉f，改革條件是否成熟、改革所面臨的諸多問題，解決的根本都有賴于上級政府的有力支持與各相關(guān)部門的良好配合，否則改革工作就會被很多的現(xiàn)實問題困擾。

改革應(yīng)為養(yǎng)護(hù)參與者提供更多選擇機(jī)會。首先要為公路養(yǎng)護(hù)管理者提供更為靈活科學(xué)的服務(wù)采購方式。讓管理者有更多科學(xué)的方法和更為靈活的渠道，選擇合適的從業(yè)主體為其提供符合要求的服務(wù)。

其次為公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)者提供更多的發(fā)展機(jī)會。通過完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，完善信譽(yù)考核制度等，讓干實事、重責(zé)任的優(yōu)秀企業(yè)獲得誠信溢價，有更強(qiáng)勁的內(nèi)生發(fā)展動力。

改革的最終結(jié)果應(yīng)該是多方共嬴。市場化改革涉及到公路管理部門、公路養(yǎng)護(hù)職工、社會公眾的利益，改革成果應(yīng)該是建設(shè)性的多方共贏，而非是破壞性的損此折彼。通過改革使公路管理部門職能更明確、管理效率更高、養(yǎng)護(hù)資金投入效益更佳。通過改革使公路養(yǎng)護(hù)職工個人發(fā)展有更多選擇，有動力通過多勞多得帶來收入的公平增長。通過改革能為社會公眾提供路況水平更好的公路產(chǎn)品，提供更為及時便捷的公路出行服務(wù)。

現(xiàn)階段改革面臨的主要問題

目前，養(yǎng)護(hù)市場化推進(jìn)面臨諸多問題，國家綜合部門宏觀配套政策不到位，日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急保通等特殊性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)與其他養(yǎng)護(hù)作業(yè)的巨大差異，高速公路與普通公路發(fā)展的不平衡，都是推進(jìn)養(yǎng)護(hù)市場化面臨的難題。如何根據(jù)我國公路養(yǎng)護(hù)行業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn)，明確現(xiàn)階段養(yǎng)護(hù)市場化的推進(jìn)思路，在明確思路的基礎(chǔ)上如何對市場實施積極培育并逐步規(guī)范管理，是我國養(yǎng)護(hù)市場化推進(jìn)中急需解決的問題。

如何解決綜合政策不配套帶來的改革難題

在國家不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公路養(yǎng)護(hù)市場化改革也隨之不斷深化。但是，在許多地方此項工作實際進(jìn)展并不順暢，其中一個最重要的因素是國家綜合部門的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部門在改革中對一些問題的把握和處理十分困難，養(yǎng)老保險、身份置換、就業(yè)保障等許多涉及職工切身利益的問題處理缺少有效的政策銜接，引發(fā)的問題也影響了一些地區(qū)的穩(wěn)定。

如何解決不同養(yǎng)護(hù)作業(yè)性質(zhì)迥異帶來的管理難題

日常保養(yǎng)、局部修復(fù)（小修）、應(yīng)急搶通等日常性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)與其他養(yǎng)護(hù)作業(yè)相比，在時效、周期、作業(yè)要求、隊伍性質(zhì)等方面的差異巨大，導(dǎo)致使用同一種管理模式既不能實現(xiàn)科學(xué)管理，實際操作性也不強(qiáng)，給如何有效實施規(guī)范管理帶來了難題，需要明確下一步如何有針對性地推進(jìn)市場化的相關(guān)思路。

如何解決現(xiàn)狀發(fā)展不平衡帶來的現(xiàn)實難題

我國高速公路與普通公路的發(fā)展基礎(chǔ)差異巨大，東、中、西部區(qū)域的發(fā)展條件也各有差異，同步推進(jìn)市場化既不切合實際，也不具備條件，如何兼顧高速公路與普通公路的發(fā)展現(xiàn)狀，區(qū)別不同區(qū)域的發(fā)展條件，使市場化改革更切合實際，是下一步需要明確的重要思路。