影響城市房屋征收政策執(zhí)行的因素分析

林圩垚

【摘 要】在城市現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程中，房屋征收工作一直是各級(jí)人民政府關(guān)注的重點(diǎn)，雖然現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但在實(shí)際房屋征收的過(guò)程中，征收政策的執(zhí)行往往容易出現(xiàn)偏差，本文旨在根據(jù)公共政策的相關(guān)理論研究影響房屋征收政策執(zhí)行的因素，從而提出切實(shí)可行的建議。

【關(guān)鍵詞】房屋征收；政策執(zhí)行

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，改造舊城區(qū)，加快城市的現(xiàn)代化建設(shè)已成為各級(jí)人民政府的核心任務(wù)，隨之產(chǎn)生的房屋征收問(wèn)題也晉升為了全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。2011年國(guó)務(wù)院正式公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)房屋征收問(wèn)題進(jìn)行了程序性的規(guī)定；2014年，黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，要求各級(jí)人民政府依法行政，建成法治政府；2015年，新《行政訴訟法》修改，變立案審查制為立案登記制，自此，房屋征收拆遷問(wèn)題在法律、政治層面有了雙重約束，被征收人的合法權(quán)益有了雙重保障。但是，人民政府在實(shí)際征收房屋的過(guò)程中由于受諸多因素的影響，使征收政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，本文以商洛市轄區(qū)內(nèi)人民政府房屋征收訴訟案件為研究案例，運(yùn)用T.史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型分析人民政府房屋征收政策執(zhí)行的影響因素，希望能夠?yàn)檎晟普魇招袨樘峁┯幸娴膮⒖肌?/p>

一、T.史密斯的政策執(zhí)行過(guò)程模型

T.史密斯是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模型的學(xué)者，他在《政策執(zhí)行過(guò)程》（1973）一文中提出了政策執(zhí)行過(guò)程模型，他將影響政策的因素歸納為四個(gè)方面：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。1、理想化的政策。即政策目標(biāo)符合實(shí)際、政策內(nèi)容妥當(dāng)合理、政策規(guī)定明確可行。2、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。即負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府機(jī)關(guān)。3、目標(biāo)群體。即公共政策影響的對(duì)象。4、環(huán)境因素。即影響政策執(zhí)行的文化、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等方面的因素。在某一政策的執(zhí)行過(guò)程中，這四個(gè)因素各自產(chǎn)生影響，對(duì)政策形成反饋之后，進(jìn)而影響政策本身，表示為對(duì)政策的支持或阻礙。

T.史密斯模型在傳統(tǒng)的只關(guān)注政策制定理論的基礎(chǔ)上增加了政策執(zhí)行理論，是對(duì)傳統(tǒng)政策制定理論的補(bǔ)充。T.史密斯認(rèn)為政策能否取得預(yù)期的效果取決于影響政策的四個(gè)方面的因素。如果四個(gè)因素能夠順利、良好的運(yùn)行，則該政策能夠得到有效的運(yùn)行，如果其中某個(gè)因素對(duì)政策表示為阻礙的情況，則政策的執(zhí)行就會(huì)出現(xiàn)偏差。因此，理想化的政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素相互影響、相互作用才能使政策得到有效的執(zhí)行。

二、案例介紹與分析

2016年商洛市中級(jí)人民法院受理的商洛市轄區(qū)內(nèi)人民政府房屋征收類案件一二審共計(jì)68件，其中起訴政府強(qiáng)制拆除房屋行為違法并賠償?shù)陌讣灿?jì)6件，政府?dāng)≡V的案件3件；起訴政府征收補(bǔ)償協(xié)議或征收補(bǔ)償決定的案件共計(jì)47件，政府?dāng)≡V的案件18件；起訴政府征收房屋信息公開(kāi)的案件共計(jì)15件，政府?dāng)≡V的案件6件。以上數(shù)據(jù)可以看出人民政府在房屋征收政策執(zhí)行過(guò)程中，基本能夠按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，但是還存在個(gè)別的違法行為，同時(shí)，被拆遷的目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過(guò)程中也具有較大的影響作用。

筆者運(yùn)用T.史密斯模型理論，結(jié)合上述案例，將影響房屋征收政策執(zhí)行的因素從以下四方面進(jìn)行分析。

1、理想化的政策因素。根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）的規(guī)定，房屋征收政策的制定目標(biāo)是為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益?！稐l例》與《細(xì)則》的內(nèi)容比較完善，政策規(guī)定明確可行，故作為理想化的政策，其對(duì)于政府房屋征收政策的執(zhí)行是起到積極的支持作用的。

2、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的因素。筆者認(rèn)為房屋征收的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)于政策的執(zhí)行具有較大的影響，房屋征收政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)，其中人民政府負(fù)責(zé)房屋征收的主要工作，人民法院負(fù)責(zé)對(duì)征收房屋強(qiáng)制拆除的審批執(zhí)行工作。

先看人民法院作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響?！稐l例》出臺(tái)的亮點(diǎn)之一就是取消了人民政府強(qiáng)制拆除被征收房屋的權(quán)利，改變?yōu)橛扇嗣裾蛉嗣穹ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院裁定準(zhǔn)許之后，可以由人民法院執(zhí)行，也可以由做出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府執(zhí)行。但是在上述案例中仍然存在人民政府強(qiáng)制拆除征收房屋的行為，為什么會(huì)出現(xiàn)此類情況，筆者認(rèn)為是因?yàn)榘凑铡稐l例》和《細(xì)則》的規(guī)定，人民政府在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行之前需要作出房屋征收補(bǔ)償決定，該房屋征收補(bǔ)償決定是可訴的，有6個(gè)月的訴訟期限，被征收人在對(duì)房屋征收補(bǔ)償決定沒(méi)有異議的情況下，人民政府需要等6個(gè)月之后作出限期拆除決定，一定期限內(nèi)被征收人沒(méi)有自行拆除的條件下才能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如果被征收人對(duì)補(bǔ)償決定有異議則需要提起行政訴訟，經(jīng)過(guò)一、二審訴訟終結(jié)至少需要9個(gè)月之后才能向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。針對(duì)遲遲達(dá)不成征收補(bǔ)償協(xié)議的被征收人，人民政府沒(méi)有在征收工作開(kāi)始之初就做出征收補(bǔ)償決定，導(dǎo)致人民政府在征收房屋前期已經(jīng)花費(fèi)了大量的時(shí)間、人力、財(cái)力，為了順利完成征收工作進(jìn)度，人民政府沒(méi)有時(shí)間再向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，只能違法自己執(zhí)行。上述案例中有一起案件，就是某人民政府以“排除危房”為由，強(qiáng)行拆除了被征收人的房屋。

再看人民政府作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的影響，人民政府在房屋征收的過(guò)程中經(jīng)常存在邊審批邊征收、沒(méi)有進(jìn)行公示、沒(méi)有進(jìn)行信息公開(kāi)、沒(méi)有做出房屋征收補(bǔ)償決定等征收程序違法的行為，這些違法行為對(duì)于政府征收房屋政策的執(zhí)行具有消極阻礙的影響。針對(duì)征收程序違法的行為，筆者認(rèn)為最大的原因是人民政府的執(zhí)政者法律意識(shí)淡薄，還沒(méi)有樹(shù)立法治政府的觀念，同時(shí)政績(jī)觀的因素也不容忽視。在上述案例中，人民政府因?yàn)檎魇粘绦蜻`法的案件不在少數(shù)，導(dǎo)致的結(jié)果就是人民政府需要重新作出征收行為，無(wú)疑又阻礙了征收工作的進(jìn)度，使征收政策的執(zhí)行難以落實(shí)。

3、目標(biāo)群體的因素。在房屋征收政策的執(zhí)行中，目標(biāo)群體是房屋的被征收人，筆者認(rèn)為被征收人對(duì)房屋征收政策執(zhí)行同樣具有較大的影響。上述案例中，起訴政府征收協(xié)議或征收補(bǔ)償決定的47件案件中，除政府?dāng)≡V的18件案件，剩余案件全駁回了被征收人的起訴或訴訟請(qǐng)求，究其原因，是因?yàn)楸徽魇杖藢?duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或數(shù)額不滿，在規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)還想獲得額外的利益，因此向人民法院起訴，有的人民政府為了盡快完成房屋征收工作，同意在法院的主持下進(jìn)行協(xié)調(diào)，適當(dāng)對(duì)起訴的被征收人給予補(bǔ)償?shù)膬A斜；有的人民政府堅(jiān)持按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則被征收人反悔其簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議，要求重新簽訂?？傊诶娴尿?qū)動(dòng)下，釘子戶就產(chǎn)生了，此類被征收人在和政府達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，就想通過(guò)訴訟的方式拖延時(shí)間，達(dá)到人民政府最終做出讓步的目的。此類目標(biāo)群體對(duì)房屋征收政策的執(zhí)行起到了嚴(yán)重的阻礙作用。

4、環(huán)境的因素。筆者認(rèn)為環(huán)境因素的影響表現(xiàn)為對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體的影響，進(jìn)而影響政策的執(zhí)行。在城市現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的大環(huán)境下，棚戶區(qū)改造成為了一項(xiàng)重要的民生工程，各級(jí)人民政府都在積極開(kāi)展棚戶區(qū)改造工作，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，往往會(huì)導(dǎo)致政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)人民政府在房屋征收政策的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)或多或少的程序性違法的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為缺少某一法定環(huán)節(jié)，或信息不公開(kāi)。同時(shí)環(huán)境因素也同樣影響了目標(biāo)群體，主要表現(xiàn)為目標(biāo)群體為了獲得更多利益積極上訪或訴訟。

結(jié)合上述分析筆者認(rèn)為影響房屋征收政策執(zhí)行的主要因素是執(zhí)行機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體，但是對(duì)于完善人民政府房屋征收的行為還需要從執(zhí)行機(jī)構(gòu)上下功夫.

【參考文獻(xiàn)】

[1]陳慶云：《公共政策分析》（第二版），北京大學(xué)出版社，2011年4月。