福建自貿(mào)區(qū)立法和管理體制創(chuàng)新探討

徐洋

【摘 要】十九大報(bào)告提出“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”，在“一帶一路”背景下，福建自貿(mào)區(qū)立足“海絲”核心區(qū)的定位，面向著更大的發(fā)展格局，本文結(jié)合國內(nèi)外自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，探討福建自貿(mào)區(qū)立法思路：福建自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)要為國家層面立法貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)，以立法引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū)；國家立法；地方立法；區(qū)域協(xié)調(diào)

一、“先行先試”期間的立法思路

黨的十九大體現(xiàn)出我國的全面對(duì)外開放新格局，更大的開放，要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)標(biāo)更高的標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)更新的試點(diǎn)。在我國現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)設(shè)置中，各個(gè)自貿(mào)區(qū)因區(qū)位條件、發(fā)展契機(jī)不同，承接著不同的使命和功能定位，因此法律制度的建設(shè)和構(gòu)造必須要符合其內(nèi)在屬性，需要完善的立法引領(lǐng)。

英美法地區(qū)，包括新加坡，香港等地基本上是采取“先立法、后設(shè)區(qū)”的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展模式，具有較為完備的自貿(mào)區(qū)國家層面立法；自貿(mào)區(qū)管理模式均是采用雙層級(jí)的自貿(mào)區(qū)管理模式。目前中國境內(nèi)的自貿(mào)區(qū)，采取三層級(jí)法律制度構(gòu)造，并沒有國家立法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律作為依據(jù)，由國務(wù)院公布“總體方案”作為綱領(lǐng)性文件，主要依靠自貿(mào)區(qū)地方性立法對(duì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，并溝通自貿(mào)區(qū)管委會(huì)職能。中國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)處于建設(shè)初期，對(duì)于區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新與日常事務(wù)仍然需要自貿(mào)區(qū)所在地政府進(jìn)行必要的溝通協(xié)調(diào)和管理監(jiān)督，因此三層級(jí)的法律制度較為符合中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，但隨著中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的日益成熟，域外多國所采用的雙層級(jí)自貿(mào)區(qū)法律制度可能會(huì)給予中國自貿(mào)區(qū)立法發(fā)展提供借鑒。

“法律制度構(gòu)造是指由一國部門規(guī)范所組成的一個(gè)由上而下層級(jí)分明呈體系化有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一規(guī)則整體?！?i自貿(mào)區(qū)的法律構(gòu)造應(yīng)該是國家、自貿(mào)區(qū)所在政府、自貿(mào)區(qū)本身在立法以及管理權(quán)限上的劃分，通過更為完善和創(chuàng)新的法治體系促進(jìn)福建自貿(mào)區(qū)的繁榮發(fā)展和其功能定位的實(shí)現(xiàn)。福建自貿(mào)區(qū)的法制制度的建設(shè)，必須在此趨勢中通過具有前瞻的制度設(shè)計(jì)解決好地方性立法過寬帶來的法律混亂的問題。

李猛老師近期的兩篇論文中權(quán)衡了自貿(mào)區(qū)國家立法與地方立法的利弊：地方性立法的積極方面能夠制定出更符合地方政治背景、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式以及風(fēng)土人情的法律制度，最大程度激發(fā)自貿(mào)區(qū)內(nèi)在活力。但是從消極的方面這種做法無法有效解決源自上位法的固有制度障礙，較低的法律位階使得自貿(mào)區(qū)制度規(guī)范的有效性與可行性受到一定羈絆ii。

筆者贊同上述學(xué)者呼吁統(tǒng)一規(guī)范的國家立法的觀點(diǎn)iii，因此，如果沒有國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)踐中可能會(huì)引發(fā)自貿(mào)區(qū)內(nèi)外的相關(guān)法律法規(guī)的沖突，僅靠暫時(shí)調(diào)整捉襟見肘，由于法律的滯后性、自貿(mào)區(qū)先行先試的探索性，自貿(mào)區(qū)應(yīng)有國家層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在國家立法尚未明確之前，福建自貿(mào)區(qū)的地方立法意義在于不僅為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供立法的保障，作為體制創(chuàng)新和對(duì)外開放的樣板，平衡國家和地方層面立法站位不同的矛盾，以使地方立法上升為國家政策資源。

二、基于現(xiàn)行立法制度的自貿(mào)區(qū)管理職能創(chuàng)新

在目前的法制框架下，自貿(mào)區(qū)所在地政府負(fù)責(zé)對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行監(jiān)管，管理權(quán)限集中于政府而不是一線管理機(jī)構(gòu)，影響到自貿(mào)區(qū)內(nèi)工作效率，和自主創(chuàng)新優(yōu)勢的發(fā)揮。

（一）建立區(qū)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

由于地方政府居間立法模式，中國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的總趨勢仍是由地方政府溝通協(xié)調(diào)。從全國各個(gè)自貿(mào)區(qū)間的關(guān)系層面來講，偏重于地方立法會(huì)使得自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略成為地方競爭的工具和籌碼，各自貿(mào)區(qū)無法在一個(gè)公平、統(tǒng)一的平臺(tái)上進(jìn)行公平競爭；同時(shí)，福建自由貿(mào)易區(qū)是新時(shí)期海峽兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的突破口，自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)的設(shè)定不僅要考慮區(qū)內(nèi)的適用，還要考慮到區(qū)外，特別是臺(tái)灣地區(qū)的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)問題。

從福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)各個(gè)片區(qū)比較，方友熙老師的論文總結(jié)了福建各片區(qū)的劣勢，福州馬尾片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏核心競爭力、關(guān)聯(lián)度不高；平潭片區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐力不足，特別是人才基礎(chǔ)薄弱，福州、平潭、廈門片區(qū)在物流、金融服務(wù)方面定位存在同質(zhì)化傾向。iv福建自貿(mào)區(qū)出臺(tái)了多項(xiàng)措便為企業(yè)提供便利，釋放了改革紅利，但是也應(yīng)看到目前大部分政策在三個(gè)片區(qū)間相互割裂，缺乏統(tǒng)籌的現(xiàn)狀為避免同質(zhì)化競爭造成資源浪費(fèi)，三個(gè)片區(qū)的立法權(quán)限有待進(jìn)一步明晰，必須在區(qū)內(nèi)做好統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)，片區(qū)發(fā)展不平衡，自貿(mào)區(qū)立法要保障各片區(qū)創(chuàng)新自由和優(yōu)勢發(fā)揮，只能是框架性立法。

以上幾點(diǎn)決定了區(qū)內(nèi)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮集中規(guī)制作用，有必要將零散的政策統(tǒng)合，提高其效力和自貿(mào)區(qū)整體實(shí)力。

（二）逐級(jí)釋放管理職能：地方政府—片區(qū)管委會(huì)—市場主體

更高的自主權(quán)來自于立法權(quán)的授予，在國家立法未頒布以前，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)尚未獲得更高的立法權(quán)能與管理權(quán)限，地方性立法應(yīng)充分考慮到這一過渡階段的特殊性和法律的滯后性，賦予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)更大的自由和權(quán)力。

以新加坡自貿(mào)區(qū)高度市場化的管理體制為例，最大的特點(diǎn)是由具有政府職能的市場化公司運(yùn)營，市場主體作為自貿(mào)區(qū)管理者，能夠有效擺脫原有體制中行政僵化和經(jīng)濟(jì)低效的束縛，充分釋放自貿(mào)區(qū)市場經(jīng)濟(jì)活力，保證區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理措施切實(shí)符合市場主體需求，并可更加及時(shí)有效的解決區(qū)內(nèi)各類實(shí)際問題。v

福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)尚在起步階段，由市場主體負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)管理仍有很大的探索空間，但是基本方向還是循著政企分開的基本思路，向減少政府干預(yù)的模式靠攏，可先賦予地方管委會(huì)更高的職能，簡化政府的行政職能，再進(jìn)一步深化管委會(huì)和企業(yè)合作。

福建自貿(mào)區(qū)承載著更多政治任務(wù)，不僅是推動(dòng)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)的重要引擎，作為海上絲綢之路的起點(diǎn)和對(duì)接臺(tái)灣是福建自貿(mào)區(qū)的最大特色，要不斷拓寬與海上絲綢之路沿線國家（地區(qū)）的交流合作。為實(shí)現(xiàn)福建自貿(mào)區(qū)發(fā)揮功能定位的目標(biāo)，在復(fù)制借鑒成功范式的基礎(chǔ)上節(jié)約立法資源，更要做好本土經(jīng)驗(yàn)提煉。福建本土的優(yōu)勢資源就是民營企業(yè)、閩商和閩籍華人，要依靠社會(huì)力量發(fā)揮好“五緣”優(yōu)勢，充分聽取市場主體的意見和建議，做到立法透明、公開，提高立法的質(zhì)量。特別是要發(fā)揮好社會(huì)組織、企業(yè)參與監(jiān)督立法的積極性，例如可復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)成立的“社會(huì)參與委員會(huì)”，使一些行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、基金會(huì)等參與進(jìn)來，成為政企間溝通的橋梁。

同時(shí)，法治環(huán)境是自貿(mào)區(qū)最重要的軟實(shí)力，政府要立足服務(wù)，構(gòu)建清親政商關(guān)系和開放公正的營商環(huán)境，提高區(qū)域法治環(huán)境吸引力，必須堅(jiān)持立法先行，創(chuàng)造優(yōu)勢制度資源，在“十九大”開啟的全新發(fā)展階段大背景下，福建自貿(mào)區(qū)以更高的站位，打造全方位對(duì)外開放新格局，先試先贏，以自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)推動(dòng)福州新區(qū)、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、廈門特區(qū)的建設(shè)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)好國際對(duì)接，推動(dòng)周邊國家和地區(qū)互聯(lián)互通、合作共贏。

注釋：

i蘇力，制度是如何形成的（修訂版）[M]， 北京： 北京大學(xué)出版社，2007： 5-6

ii李猛，中國自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造[J]，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（3）45

iii記者張維訪沈四寶，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)有國家層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[N]，法制日?qǐng)?bào)，2013年10月23日。2013年國際經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)會(huì)長沈四寶教授：“打個(gè)比方來說，自貿(mào)區(qū)像是淡水，國內(nèi)其他地區(qū)像是海水：淡水中的魚可以在自貿(mào)區(qū)中自由游動(dòng)，但如果游到了海水中，可能沒有辦法存活?！?/p>

iv 方友熙，論“一帶一路”下的福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[J]，福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版，2015.6

v李猛，中國自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造[J]上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào) 2017（3）45

【參考文獻(xiàn)】

[1]《中國（福建）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例》解讀，王利平，王曉燕主編[C]，福建人民出版社，2016.

[2]李猛，中國自貿(mào)區(qū)法律制度的構(gòu)造[J]，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017.3.

[3]李猛，中國自貿(mào)區(qū)國家立法問題研究[J]，2017.1.

[4]謝進(jìn)，以福建自貿(mào)區(qū)建設(shè)推進(jìn)法治型兩岸關(guān)系[J]，新西部2015.21.

[5]王利平，地方制度創(chuàng)新的困境與路徑——以福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為例[J]，福建省委黨校學(xué)報(bào)，2016.10.

[6]鄭柳云，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)研究[D]，上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.