人民代表大會制度的創(chuàng)新發(fā)展

沈春耀

【摘要】人民代表大會制度作為保證中國人民當家作主的根本政治制度，在當代中國政治發(fā)展中發(fā)揮了巨大功效、取得了巨大成功。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，人民代表大會制度理論和實踐實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，展現(xiàn)出新的生機活力，有力地推動了我國社會主義民主法治建設。

【關(guān)鍵詞】新時代 法治建設 人民代表大會制度 【中圖分類號】D622 【文獻標識碼】A

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的歷史地位，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供了科學理論指導和行動指南。在人民代表大會制度和相關(guān)法治建設方面，習近平總書記提出了一系列新論斷新舉措新要求，具有鮮明的時代特色。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，人民代表大會制度理論和實踐實現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展，展現(xiàn)出新的生機活力，有力地推動了我國社會主義民主法治建設。

根本政治制度的新定位

人民代表大會制度已經(jīng)走過60多年的光輝歷程。人民代表大會制度作為保證中國人民當家作主的根本政治制度，在當代中國政治發(fā)展中發(fā)揮了巨大功效、取得了巨大成功。在新的奮斗征程上，必須充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。習近平總書記在黨的十九大報告中關(guān)于人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排的重要論述，進一步闡明了人民代表大會制度的性質(zhì)、地位、特征和作用，拓展了人民代表大會制度的深刻內(nèi)涵，提升了人民代表大會制度的核心理念。

我國社會主義民主政治的突出特點和優(yōu)勢，就是能夠把黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，在根本政治制度安排上，集中表現(xiàn)和體現(xiàn)為實行人民代表大會制度。一是黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國，都構(gòu)成人民代表大會制度的內(nèi)在屬性，都屬于根本政治制度的題中應有之義。二是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，是實行人民代表大會制度的本質(zhì)要求。把黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國割裂開來、對立起來或者相互替代，都不符合人民代表大會制度的宗旨和原則，應力戒“要么這樣，要么那樣”。三是人民代表大會制度為堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，提供根本制度保障；堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，為推動人民代表大會制度與時俱進、完善發(fā)展，確立根本政治方向和政治遵循。

人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。習近平總書記指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！边@就從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的時代新高度，賦予堅持和完善人民代表大會制度、推動人民代表大會制度與時俱進的新使命，開辟了制度發(fā)展新境界。

人民代表大會制度在國家政治制度中具有根本性質(zhì)，在國家政權(quán)組織體系中具有根本地位。這就決定了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須發(fā)揮好人民代表大會制度的重要支撐作用。一是通過人民代表大會制度，推動國家制度和法治體系更加成熟、更加定型，推動中國特色社會主義法治體系加快形成，奠定和發(fā)展國家實現(xiàn)良法善治、保證長治久安的制度基礎。二是在這一根本政治制度體系下，使執(zhí)行和實施更加有效、更加透明、更加公平。三是實現(xiàn)制度功效最大化、最優(yōu)化，即不斷提高國家和社會治理績效，實現(xiàn)國家發(fā)展、社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的目標，創(chuàng)造幸福美好的未來。

推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯(lián)系、相互貫通的重要政治思想和理論原則，包含著一整套構(gòu)建科學、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的重要政治制度和行為規(guī)范。習近平總書記指出，“新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度”，“新的形勢和任務對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平”。

這些重要思想對人民代表大會制度提出了時代新要求、確定了時代新風貌。一是相對于一直以來所講的“堅持和完善”，新的要求更為積極，注重與時俱進，首次提出“創(chuàng)新”等要求。二是更為全面、系統(tǒng)、深刻，包括人大立法、監(jiān)督、決定、任免、選舉、代表、對外交往、新聞輿論、理論研究等各方面工作，并首次從理論和實踐兩個層面對人民代表大會制度提出創(chuàng)新要求。三是確定了“總結(jié)、繼承、完善、提高”的八字原則，體現(xiàn)了堅持和發(fā)展、繼承和創(chuàng)新、一以貫之和與時俱進相統(tǒng)一。

人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。正確認識、把握和加強監(jiān)督職能。在我們的政治體制中，人大就是要對“一府兩院”起監(jiān)督作用，在制度設置上起一種制衡作用。人大要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，依法用好執(zhí)法檢查、聽取審議報告、專題詢問、跟蹤監(jiān)督、質(zhì)詢等多種監(jiān)督方式方法，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督。把監(jiān)督“一府兩院”工作同支持它們依法履行職責結(jié)合起來。監(jiān)督和支持是結(jié)合在一起的，都在黨的領(lǐng)導下進行，目的是形成推動工作的合力，形成正能量。

拓寬人民監(jiān)督權(quán)力的渠道。公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。

依法治國的新布局

“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！苯鉀Q黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，不斷開辟更加廣闊的發(fā)展前景，必須全面依法治國。依法治國同人民代表大會制度、人大工作具有密切關(guān)系。

建設法治中國的重要綱領(lǐng)性文獻。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的指導思想、總體部署、重要舉措和任務要求，開啟了依法治國新征程。中央全會專題研究法治并作出決定，這在我們黨的歷史上還是第一次，具有重大創(chuàng)新意義。這充分體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國的高度自覺和遠見卓識，充分反映了全黨全國各族人民的共同愿望。黨中央“四個全面”戰(zhàn)略布局將全面依法治國進一步提升到新高度，依法治國的地位更加突出、作用更加重大。

中國特色社會主義法治道路。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：“全面推進依法治國，必須走對路。如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。全會決定有一條貫穿全篇的紅線，這就是堅持和拓展中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路是一個管總的東西?！眻猿种袊厣鐣髁x法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，這是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別。

走中國特色社會主義法治道路，總抓手是建設中國特色社會主義法治體系，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

在法治下推進改革和在改革中完善法治。著力處理好改革和法治的關(guān)系。習近平總書記指出，“改革和法治相輔相成、相伴而生”，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義”。黨的十八屆三中全會和四中全會分別就全面深化改革和全面依法治國作出戰(zhàn)略部署，構(gòu)成了相得益彰的姊妹篇，體現(xiàn)了“破”和“立”的辯證統(tǒng)一。

全國人大及其常委會堅持立法決策和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，通過制定新法律、修改相關(guān)法律、作出授權(quán)決定等方式，積極發(fā)揮立法引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，在確保重大改革于法有據(jù)、有序進行方面做了大量工作。

人大制度和人大工作的新發(fā)展

完善中國特色社會主義法律體系。法律是治國之重器，良法是善治之前提。五年來，全國人大及其常委會加強重點領(lǐng)域立法，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動和保障作用，立法工作呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點，取得一批新的重要成果。截至2017年11月，新制定法律23件，修改法律124件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定決議42件，作出9個法律解釋。

充分發(fā)揮人大在立法中的主導作用，加強立法工作組織協(xié)調(diào)。主導作用不僅體現(xiàn)在人大依法審議通過法律案，還包括制定立法規(guī)劃計劃，加強組織協(xié)調(diào)，推動解決立法難點問題，也包括由人大有關(guān)委員會牽頭起草法律草案等。2016年，出臺 《關(guān)于建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案制度的實施意見》。

以良法促進發(fā)展、保障善治。提高立法質(zhì)量，很重要的一點就是遵循和把握立法規(guī)律。全國人大常委會自覺增強科學立法觀念，努力使制定出來的法律法規(guī)能夠反映和體現(xiàn)規(guī)律的要求。積極推進民主立法、科學立法、依法立法。一是實行立法精細化，增強法律的可執(zhí)行性和可操作性。二是進行法律出臺前評估。邀請專家學者、基層代表、相關(guān)領(lǐng)域人士等對法律的出臺時機、實施后的社會效果等進行綜合評估。三是完善公布法律草案征求意見機制，法律草案一審和二審、三審后原則上都向社會公布征求意見。四是建立基層立法聯(lián)系點制度，通過聯(lián)系點直接聽取基層干部群眾的意見，發(fā)揮其接地氣的“直通車”作用。

加強憲法實施和監(jiān)督。全國人大常委會始終恪守憲法原則，履行憲法監(jiān)督職責，大力弘揚憲法精神，堅決維護憲法權(quán)威，保證憲法全面有效實施。

第一，大力弘揚憲法精神。2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上發(fā)表重要講話。以立法形式設立國家憲法日，將12月4日確定為國家憲法日。2014年12月，在第一個國家憲法日來臨之際，習近平總書記作出重要指示。2016年12月，習近平總書記對“五四憲法”資料陳列館作出重要指示。

第二，建立憲法宣誓制度，全國人大常委會通過了關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定，各級人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。

第三，實施憲法規(guī)定的特赦制度，全國人大常委會通過了關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定，對參加過中國人民抗日戰(zhàn)爭、中國人民解放戰(zhàn)爭等4類部分服刑罪犯實行特赦，這是改革開放以來第一次實行特赦。

第四，根據(jù)憲法第67條第16項的規(guī)定，全國人大常委會制定國家勛章和國家榮譽稱號法，為推動建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度奠定了重要法治基礎。根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，制定國歌法，健全國家象征和標志法律制度，弘揚愛國主義精神。

第五，健全規(guī)范性文件備案審查制度。經(jīng)過各方面多年努力，我國各類法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件都已納入備案審查范圍；經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)有違反憲法法律的，依法依規(guī)予以撤銷和糾正，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。

我們講依憲治國、依憲執(zhí)政，同西方所謂“憲政”有著本質(zhì)區(qū)別，不能把二者混為一談。總體上說，在當代中國，“憲政”這個概念是不適用的。我們是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政并長期執(zhí)政，不能用所謂“憲政”架空中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導；不能渲染西方法治理念和法治模式，進而否定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。

除此之外，全國人大常委會堅持從政治上把握，在大局下行動，大事要事敢于擔當、善于作為，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志；加強對法律實施情況的監(jiān)督檢查，改進完善專題詢問工作；注重加強聯(lián)系指導地方人大工作，重點抓了兩件大事，一是賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)，二是加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設；健全全國人大討論決定重大事項制度，切實加強黨的領(lǐng)導，支持和保證全國人大及其常委會依法行使職權(quán)，形成加強改進工作、推動事業(yè)發(fā)展的合力。

堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度和人大工作，有力地推動了人大制度和人大工作與時俱進、完善發(fā)展。習近平總書記多次就做好人大工作發(fā)表重要講話，提出明確要求，黨中央連續(xù)發(fā)出有關(guān)人大工作的重要文件。

習近平總書記連續(xù)三年主持中央政治局常委會會議，聽取包括全國人大常委會黨組在內(nèi)的五大黨組匯報。會議強調(diào)：堅持黨的領(lǐng)導，首先是要堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。中央政治局常委會聽取全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報工作，是保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導的制度性安排，意義十分重大，對全黨也具有十分重要的示范意義。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》就此作出明確規(guī)定，使之成為制度性安排。

全國人大常委會始終堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，旗幟鮮明講政治，自覺增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。牢牢把握人大工作正確政治方向，保證黨的路線方針政策和黨中央決策部署在人大工作中得到全面貫徹落實。嚴格執(zhí)行請示報告制度，對人大工作中的重大問題，全國人大常委會黨組都及時向黨中央請示報告并依法按程序做好相關(guān)工作。

【參考文獻】

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責編/肖晗題 美編/宋揚