如何借鑒美國(guó)援外戰(zhàn)略

林大建 王蘊(yùn) 盛雯雯 梁志兵

如

何將對(duì)國(guó)家核心利益的考量落實(shí)到合作項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、布局和推進(jìn)方式的選擇中，是推進(jìn)“一帶一路”倡議必須解決的重要問題。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家以對(duì)外援助作為支撐對(duì)外戰(zhàn)略實(shí)施的重要工具，有效促進(jìn)了內(nèi)外統(tǒng)籌發(fā)展和國(guó)際影響力提高。分析美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，可為完善中國(guó)“一帶一路”倡議實(shí)施機(jī)制提供有益參考。

二戰(zhàn)后美國(guó)通過“馬歇爾計(jì)劃”推動(dòng)自由貿(mào)易和擴(kuò)大出口

二戰(zhàn)后，美國(guó)面臨化解相對(duì)過剩產(chǎn)能的問題，而歐洲各國(guó)普遍面臨嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，依靠自身力量很難在短期恢復(fù)發(fā)展。一些發(fā)展中國(guó)家，如拉美國(guó)家紛紛實(shí)行保護(hù)性高關(guān)稅和國(guó)有化等經(jīng)濟(jì)保護(hù)政策。戰(zhàn)后各國(guó)的經(jīng)濟(jì)衰敗成為阻礙美國(guó)推動(dòng)多邊自由貿(mào)易、擴(kuò)大商品出口的最大障礙。在此背景下，1947年，杜魯門政府的國(guó)務(wù)卿馬歇爾提出了支持歐洲復(fù)興計(jì)劃，即“馬歇爾計(jì)劃”。

1948-1952年，美國(guó)為“馬歇爾計(jì)劃”撥款約145億美元。通過在電力、鋼鐵、煉油等重要工業(yè)部門實(shí)施跨國(guó)援建，推動(dòng)援助國(guó)與受援國(guó)以及受援國(guó)之間的合作，并削減關(guān)稅壁壘、取消大部分貿(mào)易限制。美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助奉行捆綁式援助，附加各種政治、經(jīng)濟(jì)乃至軍事領(lǐng)域的條件?！榜R歇爾計(jì)劃”時(shí)期，對(duì)外援助的附加條件主要是受援方必須用受援款項(xiàng)購(gòu)買美國(guó)商品和服務(wù)。

1949年，杜魯門將援助范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至亞非拉的發(fā)展中國(guó)家，提出了“第四點(diǎn)計(jì)劃”?！暗谒狞c(diǎn)計(jì)劃”在對(duì)外援助中引入了技術(shù)援助思路，明確向受援國(guó)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的技術(shù)和資金援助，包括派遣技術(shù)專家指導(dǎo)并參與多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。該計(jì)劃作為“馬歇爾計(jì)劃”的擴(kuò)展版共同形成了美國(guó)完整的全球經(jīng)濟(jì)援助網(wǎng)絡(luò)。

從經(jīng)濟(jì)收益的角度看，在“馬歇爾計(jì)劃”支持下，1951年底，西歐大部分國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逐步恢復(fù)常態(tài)，美國(guó)通過貿(mào)易從西歐獲得數(shù)倍于援助資金的收益。從政治和戰(zhàn)略收益的角度看，“馬歇爾計(jì)劃”重塑了一個(gè)穩(wěn)定的歐洲，有效保證了美國(guó)安全和國(guó)際影響力的提升。

冷戰(zhàn)背景下美國(guó)通過對(duì)外援助實(shí)現(xiàn)國(guó)家核心利益

冷戰(zhàn)時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托為代表的一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，如果對(duì)外政策過分強(qiáng)調(diào)軍事和其他“消極”手段，會(huì)使美國(guó)失去欠發(fā)達(dá)國(guó)家的信任，迫使它們轉(zhuǎn)而選擇共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。如能打破發(fā)展中國(guó)家“起飛”的瓶頸，使其走向西方資本主義工業(yè)化道路，將有助于美國(guó)建立民主國(guó)家的世界共同體。羅斯托提出的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段論”成為美國(guó)20世紀(jì)60年代對(duì)外援助政策的理論基礎(chǔ)和話語體系。按照該理論，美國(guó)必須增加對(duì)第三世界國(guó)家的開發(fā)援助，引導(dǎo)它們仿效西方工業(yè)化道路走向“起飛”并維持“自促增長(zhǎng)”，最終成為合乎西方標(biāo)準(zhǔn)的民主國(guó)家。

1961年，肯尼迪政府通過新的《對(duì)外援助法案》，確立了美國(guó)對(duì)外援助的方向、目標(biāo)和基本原則，成為此后對(duì)外援助政策的基本法律依據(jù)。同年，美國(guó)正式成立國(guó)際開發(fā)署，全面承擔(dān)分散在經(jīng)濟(jì)合作署、開發(fā)貸款基金組織、進(jìn)出口銀行中的各項(xiàng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助職能?！秾?duì)外援助法案》的頒布和國(guó)際開發(fā)署的成立，初步奠定了美國(guó)外援政策的法律框架和組織基礎(chǔ)，也標(biāo)志著對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助制度化路徑的基本形成?；诖?，美國(guó)逐步形成了“大規(guī)模外部投資-國(guó)內(nèi)資本積累-提高勞動(dòng)生產(chǎn)率-改善生活水平-遏制極權(quán)主義”的完整的開發(fā)援助鏈條。

構(gòu)建對(duì)外援助與商業(yè)投資的互補(bǔ)關(guān)系及強(qiáng)化美國(guó)金融主導(dǎo)地位

1.構(gòu)建對(duì)外援助與商業(yè)投資的互補(bǔ)關(guān)系。20世紀(jì)80年代后，美國(guó)對(duì)外援助規(guī)模有所收縮，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助的收益性，鼓勵(lì)私人部門參與。例如，里根政府奉行“貿(mào)易而非援助”政策，提出市場(chǎng)化、私有化改革是對(duì)外援助的前提。從里根政府開始，美國(guó)逐漸意識(shí)到對(duì)外援助與商業(yè)投資之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：對(duì)外援助的投資往往與私人商業(yè)投資存在交集；對(duì)外援助的回報(bào)要求更低，會(huì)擠出私人投資。為保護(hù)私人投資并提高官方援助效率，里根政府主張限制外援?dāng)?shù)量并避免和民間資金競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格限定對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助的領(lǐng)域。美國(guó)努力促使私人投資與對(duì)外援助形成互補(bǔ)而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退的年份，政府鼓勵(lì)私人投資，削減經(jīng)濟(jì)援助；在經(jīng)濟(jì)條件允許、迫切需要援助來提高美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)利益的年份，增加經(jīng)濟(jì)援助。

2.借援助緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，強(qiáng)化美國(guó)對(duì)國(guó)際金融體系的主導(dǎo)作用。20世紀(jì)80年代以來，國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)重要性增強(qiáng)。美國(guó)在緩解國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)中多次采取了經(jīng)濟(jì)援助的手段，最典型的是20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機(jī)和1997年?yáng)|南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在危機(jī)救助中，美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助均扮演了國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系穩(wěn)定器的角色，并強(qiáng)化了在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和金融體系中的主導(dǎo)地位。

比如，美國(guó)1989年出臺(tái)了“布雷迪計(jì)劃”，對(duì)拉美國(guó)家的債務(wù)延期、重組和減免做出一系列雙邊安排。再如，美國(guó)和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)爆發(fā)危機(jī)的亞洲各國(guó)提出一系列苛刻的改革措施作為資金援助的前提條件，核心內(nèi)容是徹底改革金融體系和公司制度，實(shí)行更加美國(guó)式的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。這些從側(cè)面反映了美國(guó)利用對(duì)外援助和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融秩序的戰(zhàn)略企圖。

以開發(fā)援助作為美國(guó)調(diào)整對(duì)外戰(zhàn)略布局的重要措施

2011年美國(guó)提出具有開發(fā)援助性質(zhì)的“新絲綢之路”計(jì)劃，通過由其主導(dǎo)的交通、能源等領(lǐng)域合作，融合阿富汗與周邊中亞、南亞國(guó)家，促進(jìn)阿富汗經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，繼續(xù)保持和發(fā)揮美國(guó)在中亞及南亞地區(qū)的影響力。

“新絲綢之路”本質(zhì)上是美國(guó)對(duì)阿富汗實(shí)施的變通性援助計(jì)劃。美國(guó)重點(diǎn)推進(jìn)了區(qū)域能源市場(chǎng)、貿(mào)易和交通、海關(guān)現(xiàn)代化及商務(wù)和人員交流等重點(diǎn)領(lǐng)域的援助合作。包括聯(lián)合世界銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)向中亞-南亞輸電線項(xiàng)目和塔吉克斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道項(xiàng)目提供貸款；支持阿富汗及哈薩克斯坦加入WTO以及推動(dòng)阿富汗的對(duì)外貿(mào)易和發(fā)展；支持提升阿富汗及其鄰國(guó)的海關(guān)現(xiàn)代化水平等。

在美國(guó)整體收益框架中，阿富汗的價(jià)值或意義更多體現(xiàn)在政治收益或戰(zhàn)略收益上。美國(guó)并未采取直接的政治手段或方式來施加影響，而是以促進(jìn)對(duì)象國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的方式，間接提高美國(guó)政治影響力。

啟示與借鑒

美國(guó)的對(duì)外援助政策具有鮮明的戰(zhàn)略性特征，在政策制定和實(shí)施中始終堅(jiān)持以政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和安全利益為中心，滲透著特定的目標(biāo)和戰(zhàn)略考量。這對(duì)中國(guó)通過完善對(duì)外援助機(jī)制來促進(jìn)“一帶一路”倡議更好體現(xiàn)國(guó)家核心利益，具有重要的借鑒意義。當(dāng)然，中國(guó)“一帶一路”倡議與美國(guó)的“馬歇爾計(jì)劃”等對(duì)外援助機(jī)制有著本質(zhì)區(qū)別?！耙粠б宦贰背h無冷戰(zhàn)背景和意識(shí)形態(tài)色彩，是開放的、包容的，強(qiáng)調(diào)“共商、共建、共享”原則。

1.中國(guó)應(yīng)更重視發(fā)揮對(duì)外援助支撐對(duì)外戰(zhàn)略實(shí)施的重要作用。美國(guó)主要通過輸送軍事利益來建立軍事同盟關(guān)系，進(jìn)而獲得國(guó)際支持。美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助主要是對(duì)盟友的援助，有清晰的界限，是以“大棒+胡蘿卜”的形式推行對(duì)外戰(zhàn)略。而與之相比，中國(guó)確立全球領(lǐng)導(dǎo)性地位所處的國(guó)際環(huán)境已有很大不同，更多是以輸送經(jīng)濟(jì)利益來?yè)Q取國(guó)際支持，并實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助是輸送經(jīng)濟(jì)利益以換取國(guó)際支持的一個(gè)重要渠道，也必然是中國(guó)實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略提升國(guó)際影響力的重要渠道。另一方面，由于沒有結(jié)盟關(guān)系，中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助對(duì)象的選擇必須牢牢守住實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)這一立足點(diǎn)。這客觀上決定了中國(guó)應(yīng)更重視發(fā)揮對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助支撐對(duì)外戰(zhàn)略實(shí)施的重要作用。

2.圍繞國(guó)家核心利益并依據(jù)對(duì)外戰(zhàn)略確定對(duì)外援助的目標(biāo)和方式。美國(guó)的對(duì)外援助政策始終堅(jiān)持服務(wù)于國(guó)家核心利益和對(duì)外戰(zhàn)略的需要。雖然國(guó)家利益的具體內(nèi)容有變化，但保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)際霸權(quán)地位以及盡可能獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益始終是美國(guó)追求的核心利益。美國(guó)對(duì)外援助政策圍繞國(guó)家核心利益，根據(jù)不同時(shí)期戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化，調(diào)整援助方式、援助布局以及援助機(jī)制，有效支撐了美國(guó)全球經(jīng)濟(jì)政治霸權(quán)地位的不斷提升?！耙粠б宦贰背h作為提升中國(guó)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)影響力的核心戰(zhàn)略，其目標(biāo)是謀求國(guó)家綜合性收益最大化。作為直接體現(xiàn)國(guó)家利益訴求的重要手段，對(duì)外援助必須具有全局觀，要服務(wù)和服從于國(guó)家整體收益最大化的目標(biāo)要求，將國(guó)家綜合收益考慮納入到具體援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施中。

3.對(duì)外援助應(yīng)與商業(yè)性開發(fā)合作功能互補(bǔ)。美國(guó)對(duì)外援助作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益重要工具的定位一直比較清晰，對(duì)外援助主要解決無法通過市場(chǎng)化方式開展以及直接體現(xiàn)國(guó)家意志的對(duì)外合作問題。此外，對(duì)外援助還應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)私人投資和為私人投資“鋪路架橋”的作用。在此前提下，美國(guó)優(yōu)化外援和私人投資的組合方式以保障對(duì)外戰(zhàn)略的實(shí)施。近十幾年來美國(guó)外援資金更多用于軟環(huán)境建設(shè)，通過人才培訓(xùn)、技術(shù)援助、制度建設(shè)和政策咨詢等方式影響受援國(guó)國(guó)家治理理念和治理框架，將影響滲透到受援國(guó)。這既能為私人投資的跟進(jìn)提供良好的投資環(huán)境，還能創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)更多投資機(jī)會(huì)，進(jìn)一步促成對(duì)外援助與商業(yè)性合作相輔相成的關(guān)系。當(dāng)前中國(guó)對(duì)外援助尚未形成與商業(yè)性合作功能互補(bǔ)、相互促進(jìn)的關(guān)系，其根源在于對(duì)外援的作用認(rèn)識(shí)不到位、定位不清晰。中國(guó)對(duì)外援助應(yīng)該回歸到體現(xiàn)國(guó)家意志和導(dǎo)向、為商業(yè)性合作鋪路搭橋等定位，為“一帶一路”倡議的實(shí)施提供全局性和基礎(chǔ)性支撐。

4.構(gòu)建對(duì)外援助的基本法律框架。2014年12月，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布《對(duì)外援助管理辦法（試行）》，但仍未改變對(duì)外援助上位法長(zhǎng)期缺位的局面。中國(guó)立法機(jī)構(gòu)可參考美國(guó)《對(duì)外援助法案》，建立適合中國(guó)國(guó)情的對(duì)外援助領(lǐng)域基本法，明確對(duì)外援助的定義、宗旨、原則、目的、方式等核心問題。同時(shí)也應(yīng)根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)際形勢(shì)變化和國(guó)家發(fā)展需要，適應(yīng)性調(diào)整對(duì)外援助基本法。此外，面對(duì)一些特殊情況下時(shí)效性強(qiáng)的援外事務(wù)，可在遵守對(duì)外援助基本法的前提下，通過制定靈活性更強(qiáng)的行政法規(guī)、管理辦法等規(guī)范性文件來指導(dǎo)對(duì)外援助工作。

5.設(shè)立專門性的對(duì)外援助管理機(jī)構(gòu)以發(fā)揮整合效應(yīng)。在援助規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，如何更有效地管理和執(zhí)行對(duì)外援助是當(dāng)前中國(guó)對(duì)外援助工作面臨的一大難題。美國(guó)也曾經(jīng)歷過對(duì)外援助機(jī)構(gòu)分散無序化的階段。1961年，美國(guó)成立國(guó)際開發(fā)署，全面整合了分散的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助職能，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)際開發(fā)與援助活動(dòng)。目前中國(guó)對(duì)外援助管理的組織架構(gòu)無法適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的對(duì)外援助的管理需求，導(dǎo)致對(duì)外援助難以發(fā)揮對(duì)對(duì)外戰(zhàn)略的重要支撐作用。中國(guó)應(yīng)該在整合有關(guān)機(jī)構(gòu)職能基礎(chǔ)上擴(kuò)充形成專職執(zhí)行中國(guó)國(guó)際開發(fā)合作的半官方機(jī)構(gòu)——國(guó)際開發(fā)合作署，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、統(tǒng)籌援外資金、協(xié)調(diào)各方力量、引導(dǎo)服務(wù)企業(yè)、推進(jìn)國(guó)際開發(fā)合作中發(fā)揮中樞作用。

（作者單位為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所）