中國城市治理現(xiàn)代化六大要素

黃燕芬 楊宜勇

城

市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是社會主義現(xiàn)代化建設的高地。所謂城市治理現(xiàn)代化就是要用現(xiàn)代化的理念、制度和技術(shù)進一步揚城市之長，避城市之短。凡事有利必有弊，城市發(fā)展亦然。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟社會發(fā)展，城市建設成為現(xiàn)代化建設的重要引擎。

城市是中國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認識城市在中國經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善中的重要作用。城市是中國各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方，全面建成小康社會、加快實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須抓好城市這個“火車頭”，把握發(fā)展規(guī)律，推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮這一擴大內(nèi)需的最大潛力，有效化解各種“城市病”。

因此，在新時代加強和完善城市治理工作刻不容緩。中國必須轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。

新時代是中國城市治理的新階段，面臨著鳳凰涅槃、浴火重生。消除污染、緩解擁堵、控制房價、精準脫貧、體面就業(yè)、舒緩壓力刻不容緩。中共十九大以后，各級政府要緊緊圍繞滿足人民對美好生活的需要，對城市治理做出新的制度安排、不斷實現(xiàn)城市治理政策創(chuàng)新和加強城市治理新技術(shù)應用，進一步優(yōu)化城市治理中人財物的合理配置，著力破解不平衡不充分的矛盾，創(chuàng)建更加整潔、安全、干凈、有序、公正的城市環(huán)境，全面提升現(xiàn)代城市的多彩魅力。

現(xiàn)代城市治理必須是依法治理

依法治理城市是全面依法治國的客觀要求?，F(xiàn)在亟須深入推進法治城市建設，加快構(gòu)建適應新時代的城市法治框架體系。一要廢除明顯過時和落后的城市治理法律；二要及時修改不適用的城市治理法律條文；三要盡快出臺目前短缺的城市治理法律。要通過加強法治文化培育和社會信用體系建設，推動政府依法行政、企業(yè)合法經(jīng)營、市民守法自律，營造城市社會尊法、信法、守法、用法的法治良序。要切記：對于管理者而言，法無授權(quán)不可為；對于被管理者而言，法無禁止皆可為。切實做到有法可依、有法必依、令行禁止。

城市依法治理的最高境界是減少沖突、加強合作，讓市民的工作、學習和生活更加美好。2015年11月9日，中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十八次會議，審議通過了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。在會上，他特別強調(diào)：“推進執(zhí)法體制改革改進城市管理工作，要主動適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要，以城市管理現(xiàn)代化為指向，堅持以人為本、源頭治理、權(quán)責一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，理順管理體制，提高執(zhí)法水平，完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托?！?h3>現(xiàn)代城市治理必須是科學治理

規(guī)律就是鐵律，就是科學。遵守規(guī)律比努力向目標靠近更加重要。城市治理必須充分尊重客觀規(guī)律，不能任意踐踏客觀規(guī)律。城市治理是一個自然社會歷史過程，有其自身特有的規(guī)律。城市治理和經(jīng)濟發(fā)展兩者相輔相成、相互促進。新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設用地的一個動態(tài)過程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應。推進新型城鎮(zhèn)化必須認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導思想，切實做好城市工作。城市發(fā)展規(guī)律決定城市治理規(guī)律，現(xiàn)代城市必須邊發(fā)展邊治理，既不能光治理不發(fā)展，也不能只發(fā)展不治理。一旦等發(fā)展亂了，城市治理起來難度就很大，因為一方面要糾正過去城市發(fā)展的錯誤，往往積重難返；另一方面要養(yǎng)成城市治理的良好習慣，但是這絕非一日之功。

城市治理既是民生工程，也是民主實踐。做好現(xiàn)代城市治理工作，要順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是做好城市治理工作的出發(fā)點和落腳點。大家的事情大家一起商量著辦，商量定了的事情就要堅決執(zhí)行好。同時，要堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境，在統(tǒng)籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性。

現(xiàn)代城市治理必須是多元治理

世界上沒有免費的午餐，城市治理離不開共建共治共享。關(guān)于現(xiàn)代城市治理，習近平同志講必須統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。城市發(fā)展要善于調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進城市發(fā)展正能量。要堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

做好城市治理工作，同樣必須加強和改善黨的領(lǐng)導。各級黨委要充分認識城市工作的重要地位和作用，主要領(lǐng)導要親自抓，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、黨政齊抓共管的城市工作格局。要推進城市管理機構(gòu)改革，創(chuàng)新城市工作體制機制。要加快培養(yǎng)一批懂城市、會管理的干部，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去規(guī)劃、建設、管理城市。要全面貫徹依法治國方針，依法規(guī)劃、建設、治理城市，促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要健全依法決策的體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為城市重大決策的法定程序。要深入推進城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。與此同時，要完善社會參與體系，按照“政府引導、市場運作、社會參與”的思路，不斷完善政府、社會、市民廣泛、深度參與的社會參與體系，營造有利于城市治理的良好社會氛圍。

現(xiàn)代城市治理必須是系統(tǒng)治理

城市是一個復雜巨系統(tǒng)，城市治理是一個艱巨的系統(tǒng)工程。城市治理要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市建設、運行和發(fā)展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進各方面工作。首先，要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規(guī)劃。規(guī)劃編制要接地氣、匯民智，可邀請被規(guī)劃企事業(yè)單位、建設方、管理方參與其中，還應該邀請市民共同參與。要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強規(guī)劃科學性、指導性。只有匯民智，才能得民心。其次，要加強城市設計，提倡城市修補，加強控制性詳細規(guī)劃的公開性和強制性。要加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”，杜絕千篇一律、千城一面。第三，城市發(fā)展和治理要注重連續(xù)性。城市規(guī)劃經(jīng)過批準后要嚴格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象，堅持一張藍圖繪到底。第四，城市發(fā)展不能無限地攤大餅，一定要抓住城市管理和服務這個重點，不斷完善城市管理和服務，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。最后，城市安全是城市治理必須堅守的底線，要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域。

規(guī)劃也是城市的規(guī)矩。沒有規(guī)矩不成方圓。加強城市治理，必須要不斷提升規(guī)劃水平，增強城市規(guī)劃的科學性和權(quán)威性，促進“多規(guī)合一”，全面開展城市設計，完善新時期建筑方針，科學謀劃城市“成長坐標”。要提升建設水平，加強城市地下和地上基礎(chǔ)設施建設，建設海綿城市，加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，推進城市綠色發(fā)展，提高建筑標準和工程質(zhì)量，高度重視做好建筑節(jié)能工作。要提升管理水平，著力打造智慧城市，以實施居住證制度為抓手推動城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化，加強城市公共管理，全面提升市民素質(zhì)。推進改革創(chuàng)新，為城市發(fā)展提供有力的體制機制保障。

現(xiàn)代城市治理必須是綠色治理

人們常常將自己周圍的環(huán)境當作一種免費的商品，任意地糟蹋而不知加以珍惜。這遲早是要遭受自然的報復的。首先，要把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，要增強城市內(nèi)部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。要深化城鎮(zhèn)住房制度改革，繼續(xù)完善住房保障體系，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造，加快老舊小區(qū)改造。第三，要強化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)。城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。第四，要大力開展生態(tài)修復，讓城市再現(xiàn)綠水青山。要控制城市開發(fā)強度，劃定水體保護線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，防止“攤大餅”式擴張，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式。第五，要堅持集約發(fā)展，樹立“精明增長”、“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設施，要按照綠色循環(huán)低碳的理念進行規(guī)劃建設。

榜樣的力量是無窮的。綠色治理既要向書本學習，更要向?qū)嵺`學習。北京通州行政副中心是國家生態(tài)園林城市的樣板工程，值得別的城市在實施綠色治理時學習和借鑒。行政副中心貫徹“城在綠中”的要求，突出建設集中連片的大尺度森林景觀、互聯(lián)互通的綠色生態(tài)廊道和南北貫通的大規(guī)模濕地群，構(gòu)建了科學合理的綠色生態(tài)空間結(jié)構(gòu)布局。通州新區(qū)園林綠化總體布局為“一區(qū)、一城、三環(huán)、三網(wǎng)、四片、五鎮(zhèn)、多園”。特別注重建設環(huán)城生態(tài)景觀帶，在規(guī)劃城區(qū)和行政辦公區(qū)周邊建設寬度100米以上的森林景觀帶，實施增彩延綠。建設永順公園、減河公園等6處高品質(zhì)的生態(tài)休閑綠地林地。在規(guī)劃城區(qū)外圍永樂店、馬駒橋、西集等地營造大片森林濕地，與平原百萬畝造林林地連接，形成3處萬畝以上的森林濕地。

現(xiàn)代城市治理必須是可持續(xù)治理

竭澤而漁，非不得魚，明年無魚；焚林而收，非不獲獸，明年無獸。城市治理也不是一朝一夕的事情，必須從長計議。城市發(fā)展需要依靠改革、科技、文化三輪驅(qū)動，增強城市持續(xù)發(fā)展能力。要推進規(guī)劃、建設、管理、戶籍等方面的改革，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。要深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權(quán)力清單、責任主體。推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。要加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。要推進城市科技、文化等諸多領(lǐng)域改革，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力，釋放城市發(fā)展新動能。要加強城市管理數(shù)字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，發(fā)展民生服務智慧應用。要保護弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產(chǎn)。要結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內(nèi)凝聚人心。

謀一時者不足以謀一世。城市治理是千年大計，必須善謀善治。雄安是未來城市發(fā)展的樣板，值得其他城市在完善治理體系時不斷學習和借鑒。以現(xiàn)代城市交通治理為例，雄安新區(qū)未來將實現(xiàn)以智能公共交通為主、無人駕駛私家車個性化出行為輔的出行方式，以此構(gòu)成未來雄安新區(qū)的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和空間分配模式，放棄以小汽車為主的交通出行方式。雄安新區(qū)還要建設21世紀地下管廊式的基礎(chǔ)設施，把城市交通、水電氣、城市災害防護系統(tǒng)等都放到地下，包括高鐵路線、車站，大部分市內(nèi)交通也放到地下，把地面讓與綠化和行人。

結(jié)束語

總而言之，現(xiàn)代城市治理既是一門科學，又是一門藝術(shù)。所謂科學者，需要與時俱進，不斷創(chuàng)新，比如建設智慧城市，合作共治，運用大數(shù)據(jù)進行管理等等，使得城市避免陷入環(huán)境惡化陷阱、交通擁堵陷阱和房價高企陷阱。所謂藝術(shù)者，需要精益求精，永不懈怠，比如山水城市、藍天白云、文化名城等等，以避免出現(xiàn)城市鄰里間冷漠陷阱、新舊市民的隔膜陷阱以及官民間的不信任陷阱。馬克思指出：“尊嚴是最能使人高尚，使他的活動和他的一切努力具有更加崇高品質(zhì)的東西?！保ā恶R克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第458頁）新的時代給城市治理現(xiàn)代化提供了廣闊的舞臺，中國在城市治理中必須堅持以人民為中心，在城市社會多元主體的共同努力下，把城市治理體系和治理能力提升到一個嶄新的境界。

（作者分別為中國人民大學公共管理學院教授，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所所長、研究員）