深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

摘 要 土地權(quán)利問題是農(nóng)村土地的關(guān)鍵問題。當前河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在立法缺位、管理政出多門、權(quán)屬爭議較大等弊病。蘇南華西村模式、武漢團結(jié)村模式和佛山南海模式對河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有借鑒意義。在新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，深化河南農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實路徑是讓農(nóng)村土地實現(xiàn)資本化，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地 產(chǎn)權(quán) 改革路徑

基金項目：本文系河南省政府決策研究招標課題“深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究”（課題編號：2017B244）研究成果。

作者簡介：陳艷風(fēng)，洛陽師范學(xué)院法學(xué)與社會學(xué)院講師。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.140

農(nóng)村最基礎(chǔ)的制度安排無疑是土地制度，土地權(quán)利問題是農(nóng)村土地的核心和關(guān)鍵問題。河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)水地資源相對緊缺。在城鄉(xiāng)二元體制之下，土地適度規(guī)模經(jīng)營難以推進，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較難改變，這是河南省“三農(nóng)”問題的根源。河南目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不利于農(nóng)村集體土地的市場化流轉(zhuǎn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)村集體土地利用效率的提高。本文結(jié)合河南省省情，借鑒其他省市農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的先進經(jīng)驗和做法，在此基礎(chǔ)上探析深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體路徑。

一、河南農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及存在的問題

（一）土地產(chǎn)權(quán)立法模糊或缺位

我國目前尚未有專門法律、法規(guī)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和處置進行明確、統(tǒng)一的規(guī)范。河南農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在主體不明確、產(chǎn)權(quán)歸屬混亂等弊病。

1.產(chǎn)權(quán)主體不明晰。按照我國現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。除了由法律明確規(guī)定屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地歸農(nóng)民集體所有。在集體土地經(jīng)營管理方面，《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！比欢聦嵣希幽鲜∞r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)究竟屬于哪一級具體主體卻并不明確。在實踐中，河南省很多地區(qū)農(nóng)村，村民和村干部對農(nóng)村土地集體所有的認知比較模糊，把土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定視為土地歸自己所有，可隨意處置。農(nóng)村土地所有權(quán)歸“集體”所有，“集體”的定義是什么，“集體”是不是一個法律主體，地方政府是否有權(quán)代表“集體”行使對農(nóng)村土地的處分權(quán)，這些問題無論是理論上還是實踐上，還有待進一步明確。

2.產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不夠充分。產(chǎn)權(quán)制度是既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則相結(jié)合而成的能對產(chǎn)權(quán)關(guān)系實現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護的制度性安排。產(chǎn)權(quán)制度的核心功能之一在于降低交易成本，提高資源配置效率?？茖W(xué)、合理的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具備歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格等特點。產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。保護嚴格、權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求。流轉(zhuǎn)順暢則是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度健全的重要標志之一。作為集體土地所有者成員的農(nóng)戶，不僅沒有農(nóng)村土地所有權(quán)，也不享有完整的承包經(jīng)營和使用權(quán)。在現(xiàn)行的銀行貸款中，農(nóng)村宅基地、集體土地使用證、承包地、土地承包合同等都不能作為抵押或質(zhì)押對象。

3.土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。土地產(chǎn)權(quán)是權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實現(xiàn)其利用土地的目的，依法行使其權(quán)利時對土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。根據(jù)物權(quán)法的一般理論，土地產(chǎn)權(quán)是存在于土地之中的排他性完全權(quán)利，是有關(guān)土地財產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，是一個權(quán)利束。根據(jù)筆者的實證調(diào)查，很多農(nóng)戶不愿意在土地上長期投資，進行投機、掠奪式經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置失序。

（二）農(nóng)村集體土地管理混亂

1.多頭登記。不動產(chǎn)登記是相關(guān)機構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項載入不動產(chǎn)登記簿的行為。我國推行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的初衷即在于解決“多頭登記”問題。在河南省現(xiàn)實的土地產(chǎn)權(quán)登記管理中，由于各部門政策協(xié)調(diào)的不一致和不及時，導(dǎo)致對土地分類的標準不統(tǒng)一，土地登記職責(zé)分散，登記的各種土地信息有所出入，土地登記信息較為混亂。尚未建立互通共享的信息平臺來推動農(nóng)村土地不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

2.多部門管理。由于不同的職能部門各有分工，承擔(dān)不同的土地行政管理事務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)登記的多部門管理。土地行政事務(wù)涉及的領(lǐng)域多且復(fù)雜，多部門管理本身并沒有錯。問題是，當這么多部門同時負責(zé)土地行政管理事務(wù)的時候，它們的權(quán)限如何劃分，的確值得反思。

3.土地檔案管理水平不高。土地檔案是有關(guān)國土資源管理部門在土地資源開發(fā)、管理、利用的過程中形成的，具有一定保存和利用價值的圖表、文字、聲像材料等信息。這些信息記錄了土地開發(fā)利用的全過程。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，土地流轉(zhuǎn)越來越頻繁，土地檔案管理對國家、百姓利益起著越來越大的作用。在一些地方，還沒有把土地檔案管理工作提升到一定的高度，沒能意識到在信息化時代土地檔案管理的巨大價值，錯誤地認為對其投入過多的人力、精力和財力是得不償失，在思想觀念方面嚴重低估了土地檔案管理工作的重要性。

（三）土地權(quán)屬爭議較大

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，受市場經(jīng)濟和商品經(jīng)濟的影響，農(nóng)村土地急速增值，隨之而來的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)糾紛的快速增長。從河南省的實際情況來看，農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)為承包土地面積確權(quán)不準確、位置不明、四至不清等方面。由于土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證書變更的不及時，經(jīng)常出現(xiàn)實際經(jīng)營土地與證書不符的情況，不僅流轉(zhuǎn)存在安全隱患，也導(dǎo)致土地權(quán)屬矛盾多發(fā)。

二、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的實踐樣本

當前一些地方在構(gòu)建新型農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度方面進行了積極的嘗試，其中蘇南華西村模式、武漢團結(jié)村模式和佛山南海模式最具代表性，提供了較為現(xiàn)成和直接的探索經(jīng)驗。

（一） 蘇南華西村模式

蘇南華西村模式。蘇南（江蘇省南部地區(qū)的簡稱），地處中國東南沿海長江三角洲中心。蘇南地區(qū)一直以來實行的都是集體所有制。隨著近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接在農(nóng)村資源組織方面發(fā)揮著越來越重要的作用。具體做法是，由政府直接出面負責(zé)組織土地、資本、勞動力等資源興辦特色企業(yè)，政府指派企業(yè)負責(zé)人，有效地將社會閑散資本聚集起來，實現(xiàn)蘇南地區(qū)政府積極引導(dǎo)、集體產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)模效應(yīng)好、市場化程度高的蘇南模式?！疤K南模式的核心理念是共同富裕，農(nóng)村財富分配由集體統(tǒng)一進行，在財富盈余的情況下你每個農(nóng)戶都會按照比例繼續(xù)在集體發(fā)展基金中投入一部分資金作共同發(fā)展之用，以實現(xiàn)共同富裕的目標?！?/p>

（二）武漢團結(jié)村模式

武漢團結(jié)村因地制宜優(yōu)化使用農(nóng)地資源，建立了規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成立團結(jié)村集團股份制公司。股份制公司的運作模式使農(nóng)村資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民變股東。團結(jié)集團內(nèi)部，團結(jié)村以集體財產(chǎn)入股，在數(shù)量上占據(jù)絕對優(yōu)勢，村集體可就團結(jié)集團經(jīng)營活動中的重大問題行使表決權(quán)，村民個人也可以集體商討的形式參與集團的重要經(jīng)濟活動。作為法人團體，團結(jié)集團是一種董事和成員截然分開的社會組織，集體資產(chǎn)的經(jīng)營使用由專業(yè)管理團隊負責(zé)。這是典型的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的運作模式，可以突破所有者自身經(jīng)營能力的限制，委托專業(yè)的經(jīng)營團隊，實現(xiàn)更為客觀的經(jīng)濟收益。

（三）佛山南海模式

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性水平的提高，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實。南海市是較早探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地區(qū)，區(qū)別于華西村模式和武漢團結(jié)村模式對城市帶的依賴，廣東佛山南海區(qū)的南海模式實行的是土地股份制集中。為解決土地的使用和管理上的矛盾，南海模式的土地股份制改革的做法是，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)折算成股份，行政村把股份集中起來組織股份合作組織。這種股份組織的特點是以原生產(chǎn)隊的土地資產(chǎn)折價入股，合作組織有權(quán)對土地進行經(jīng)營管理，農(nóng)民有權(quán)分享土地增值收益。

三、深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具體路徑

（一）完善相關(guān)法律做好改革的頂層設(shè)計

產(chǎn)權(quán)改革，制度先行。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須要有相關(guān)法律的規(guī)制和引導(dǎo)，必須從法律層面作出明確的規(guī)定。具體而言，要從國家層面修改和完善《土地管理法》等法律，從河南省的層面完善地方法規(guī)和配套政策。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，推進制度創(chuàng)新，把深化河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革納入法治化軌道。

1.推動國家層面修改、完善有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的法律法規(guī)。一是修改《土地管理法》。應(yīng)從法律制度的源頭上完善農(nóng)地征收和補償機制，改革農(nóng)村土地利益分配制度，盡量實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進程中公共利益和農(nóng)民個人利益的理性的平衡。應(yīng)允許各地區(qū)根據(jù)土地類型、土地年產(chǎn)值、農(nóng)用地等級、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等確定補償標準。這無疑是減少農(nóng)地征收矛盾、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、繼續(xù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的必要之策。二是推動國家修改《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》。土地承包經(jīng)營權(quán)是公民對集體所有的土地的承包權(quán)，權(quán)利具體內(nèi)容由合同約定?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》應(yīng)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的法律效力，適當延長經(jīng)營期限；應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押對象，為農(nóng)民資金融通提供便利和法律支持。三是盡快制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記辦法》。應(yīng)明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)有明確的法律依據(jù)和效力。應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的入戶權(quán)屬調(diào)查、測量地塊成圖、公示審核、建立登記簿、完善承包經(jīng)營權(quán)證書、建立農(nóng)村土地承包管理信息體統(tǒng)、資料歸檔等制度，遵循保持穩(wěn)定、依法依規(guī)、因地制宜、民主協(xié)商、注重實效、地方負責(zé)等原則。

2.加強河南地方立法及配套政策的完善。一是盡快出臺農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)和有序流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)。擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，必須要有明確的法律依據(jù)。二是盡快完善農(nóng)民市民化的地方性配套政策。河南應(yīng)盡快出臺相對較為寬松的戶口轉(zhuǎn)移政策，在人口管理方面全面推行居住證制度。應(yīng)緊緊圍繞農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)產(chǎn)品競爭力增強的總體目標，以實施“綠色證書工程”、“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”和“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”為手段，促進城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。三是盡快完善河南省農(nóng)村社保規(guī)范?，F(xiàn)階段，我省農(nóng)民最迫切需要的社會保險是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。應(yīng)盡快出臺和完善農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村社會優(yōu)撫等配套政策，徹底解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

（二）充實河南農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

1.明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。土地所有權(quán)可以作兩方面理解：首先是法律意義上的土地所有權(quán)，即土地所有權(quán)者把土地當作自己財產(chǎn)。其次是經(jīng)濟意義上的土地所有權(quán)，即土地所有者憑借對土地的壟斷而獲得相應(yīng)地租。兩方面都不可或缺，否則會導(dǎo)致權(quán)利的不完整。土地所有權(quán)是土地所有者依法對土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。完整、充實的土地所有權(quán)權(quán)能使集體土地真正“活”起來。

2.推動集體土地產(chǎn)權(quán)化、資本化。一是依照《土地管理法》和河南省地方性政策或法規(guī)的要求，確定集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，讓集體土地所有權(quán)成為一種資產(chǎn)權(quán)。經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、核屬審核、注冊登記、頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書等法定程序，確認集體土地權(quán)屬。集體土地產(chǎn)權(quán)化必須遵循尊重歷史、面對現(xiàn)實、有利于生產(chǎn)生活、有利于社會穩(wěn)定、法律與政策并用、分階段分地域、權(quán)利設(shè)定法定等原則。二是推進非農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)業(yè)化。當前最為緊迫的是，在準確把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律政策的前提下，探索既符合客觀規(guī)律又符合形勢需要的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展模式，以適應(yīng)市場化、資本化和物權(quán)化現(xiàn)實需求。三是推進農(nóng)村房屋物權(quán)化。農(nóng)村宅基地是一種農(nóng)村特有的土地權(quán)屬，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶或個人利用集體土地修建的用于居住使用的房屋的權(quán)利。應(yīng)明確規(guī)定實行農(nóng)村房屋的物權(quán)化，可以用宅基地使用權(quán)辦理抵押、貸款。

（三）推進農(nóng)村土地確權(quán)

1.完善農(nóng)村集體土地地籍信息系統(tǒng)。一是要參照《城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)標準》（TD/T1015-2007）等技術(shù)標準，積極推進農(nóng)村集體土地登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)，進一步完善地籍信息系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進全省土地登記信息動態(tài)監(jiān)管查詢系統(tǒng)建設(shè)，提升土地監(jiān)管能力和社會化服務(wù)水平，有效發(fā)揮集體土地登記成果資料服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用。二是建立專門的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記部門。要嚴格按照有關(guān)法律和政策規(guī)定，全面核查、整理和完善現(xiàn)有土地登記資料。防止多頭登記、登記缺漏等情況的發(fā)生。三是加強土地權(quán)屬爭議調(diào)處。各地要從機構(gòu)建設(shè)、隊伍建設(shè)、規(guī)范程序、經(jīng)費保障等各個方面，采取有力措施，建立健全農(nóng)村土地權(quán)屬爭議調(diào)處機制，妥善、依法處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬爭議。

2.進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。一是應(yīng)盡快在《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律中完善河南省農(nóng)民土地權(quán)利的內(nèi)容尤其是處分權(quán)的內(nèi)容。我國《土地管理法》《物權(quán)法》應(yīng)適當放松對農(nóng)村集體土地租賃的限制，降低集體土地使用權(quán)的租賃和流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險。對于集體土地企業(yè)使用權(quán)的對外出租，法律應(yīng)盡量減少限制條件，允許出租與集體經(jīng)濟組織開辦的或以入股、聯(lián)營形式與他人共同舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。二是進一步完善和明確河南省農(nóng)村集體成員資格之認定。集體成員資格一般是根據(jù)特定地域、家庭家屬關(guān)系、歷史事實或集體章程之規(guī)定而獲得，其判斷往往以集體具有的“自然共同體特征” 為出發(fā)點，須具備較為固定的生產(chǎn)生活條件，且需結(jié)合登記的集體組織戶口等因素來綜合判斷。再次，必須在河南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐中，明確集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)性差異。這些差異主要表現(xiàn)在如下三個方面。其一，集體具有唯一性特征。集體是集體土地所有權(quán)唯一主體，而集體經(jīng)濟組織是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的一種重要形式，但并非唯一形式，還有農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織等組織形式。其次，集體具有高度穩(wěn)定性。集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，具有相對穩(wěn)定的財產(chǎn)和成員，是一個完整、獨立而穩(wěn)定的概念。集體經(jīng)濟組織可以農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社或集體資產(chǎn)管理委員會等多種形式存在，具有很大的靈活性。再次，集體具有恒常性。按照我國《物權(quán)法》的規(guī)定，集體是集體土地所有權(quán)的唯一法定主體，而集體經(jīng)濟組織只是集體行使土地所有權(quán)的代表，其對集體土地的經(jīng)營管理并不是基于所有權(quán)的權(quán)能。

3.加強進城農(nóng)民閑置土地有效利用。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中指出城鎮(zhèn)化是有效解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。讓有一定經(jīng)濟實力、對農(nóng)業(yè)感興趣的人來規(guī)?；?jīng)營農(nóng)地，“三農(nóng)”問題自然就解決了。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出了2020年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標。推動1億農(nóng)民在城市落戶是一個宏偉的計劃，也是中國城鎮(zhèn)化進程的一個標志性事件。隨著中國城鎮(zhèn)化的提速，如何讓農(nóng)民進城安心工作，這不僅僅是農(nóng)民工的愿望，也是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必要條件。

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