“紅頭文件”不合法，叫停也要追責(zé)

草乙

最高法2月7日公布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（《行訴解釋》）明確，“民告官”時，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對依據(jù)的“紅頭文件”進行審查。法院經(jīng)審查認為不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，可以在裁判生效之日起3個月內(nèi)，向制定機關(guān)提出修改或者廢止的司法建議。

2015年5月1日起實施的新行政訴訟法，重大突破之一就是規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度。根據(jù)規(guī)定，公民、法人或者其他組織在提起訴訟時可以一并請求對相關(guān)規(guī)范性文件進行審查，法院經(jīng)審查認為不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。這一制度設(shè)計有助于從根源上遏制違法行政行為，促進行政機關(guān)提高依法行政水平。但在司法實踐中，也暴露出審查程度、審理范圍和處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

此次公布的《行訴解釋》進一步明確了規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序，包括如何審查規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)不合法后如何處理等，這必要有助于指導(dǎo)各級法院的審查工作。不過，還應(yīng)看到，司法建議屬于建議性質(zhì)，它不具有法律效力，也不存在強制執(zhí)行問題。因此，不能排除一些政府部門在接到法院建議后依然我行我素。更重要的是，只叫停不合法的“紅頭文件”，而不涉及對于制定機關(guān)和有關(guān)人員的責(zé)任追究，難以令其敬畏權(quán)力倫理和法治邊界。

復(fù)婚不準(zhǔn)操辦酒、食堂飯菜肉太少被通報、政法委建議法院做有罪判決……近年來，一些地方頻頻曝出的奇葩“紅頭文件”令人咋舌。應(yīng)該說，我國行政法對“紅頭文件”出臺已經(jīng)有了明確的要求和約束。但是一些部門出于地方利益、部門利益甚至個人利益考慮，回避相關(guān)程序發(fā)布紅頭文件。尤其在涉及行政審批、許可、收費等領(lǐng)域，少數(shù)“紅頭文件”作出不適當(dāng)規(guī)定，甚至突破了法律規(guī)定。

“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。規(guī)范性文件是作出具體行政行為的依據(jù)，少數(shù)不合法的“紅頭文件”，既損害了法律權(quán)威和法治公信，也嚴(yán)重影響了政府部門的形象。正如最高人民法院黨組副書記、副院長江必新指出，“如果對確有錯誤的規(guī)范性文件不通過審判監(jiān)督程序予以糾正，會造成比單一的被訴行政行為更為負面的效果”。為此，有關(guān)部門應(yīng)建立響應(yīng)機制，在接到司法建議后第一時間啟動糾錯問責(zé)程序，確保法院的司法建議落到實處，避免“叫而不?！薄?/p>

前些年，廣東、甘肅等地先后出臺規(guī)定，要求對違法、不當(dāng)規(guī)范性文件造成公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者社會公共利益損害的，要嚴(yán)格追究制定機關(guān)和有關(guān)人員的行政過錯責(zé)任。這種做法首先值得肯定，但在具體操作中，不合法的“紅頭文件”究竟造成哪些損害往往很難認定。事實上，不管有沒有實質(zhì)性損害，制定機關(guān)都應(yīng)被追究責(zé)任，要為自己的違規(guī)失職行為埋單。如果因規(guī)范文件違法損害群眾利益的，則要“罪加一等”，從重問責(zé)，并賠償相關(guān)損失。只有這樣，才能強化有關(guān)部門和人員的權(quán)力邊界意識，真正做到運用法治思維和法治方式制定決策，完善規(guī)范性文件的合法性審查，從源頭遏制奇葩“紅頭文件”。