福建省高校負(fù)債問題梳理及應(yīng)對策略研究

唐青峰

（福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院, 福建福州, 350002）

一、引言

隨著高等教育改革的逐步推進(jìn), 教育部門提出了建設(shè)“雙一流大學(xué)”的建設(shè)目標(biāo)，標(biāo)志著我國大學(xué)的目標(biāo)從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。為了解決發(fā)展中存在的資金瓶頸問題，高等學(xué)校通過借債的方式籌措資金，在一定程度上緩解了學(xué)校資金緊張局面的同時(shí)，也引發(fā)了一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。為此，各級政府部門強(qiáng)力介入，嚴(yán)控甚至叫停高校舉債，并劃撥專項(xiàng)化債資金。但目前許多高等院校仍面臨債務(wù)存量規(guī)模大、還本付息壓力重的艱難局面，如果不能加以有效處理，可能誘發(fā)一系列財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終影響高校健康持續(xù)發(fā)展。

二、福建省高校負(fù)債情況

（一）樣本及分類說明

根據(jù)原《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定，高校負(fù)債是指高校所承擔(dān)的能以貨幣計(jì)量,需要以資產(chǎn)或勞務(wù)償還的債務(wù)。主要包括借入款、應(yīng)付及暫存款、應(yīng)繳款項(xiàng)和代管款項(xiàng)等。本文各個(gè)院校負(fù)債數(shù)據(jù)主要指銀行借款等融資性債務(wù)，不包括由于日常運(yùn)行產(chǎn)生的應(yīng)付或代管類負(fù)債。

本文院?？倲?shù)89所，囊括了全省所有高校。根據(jù)省教育廳公布的《2017-2018學(xué)年福建省各級各類學(xué)?；厩闆r表》及其網(wǎng)站其他公告分類標(biāo)準(zhǔn)，其中公辦高校60所，民辦29所；本科院校37所，?？?2所。

（二）負(fù)債情況分析

從負(fù)債規(guī)?？矗＝ㄊ「咝＝昕傌?fù)債均達(dá)到60個(gè)億以上，公辦高校的負(fù)債額三年均高于民辦院校，且顯逐年下降趨勢。從負(fù)債學(xué)校數(shù)量看，全省每年都有一半以上的學(xué)校處于負(fù)債狀態(tài)，同時(shí)數(shù)量也在逐年遞減（見圖1）。當(dāng)然，這個(gè)統(tǒng)計(jì)還不包括各個(gè)學(xué)校存在的隱性負(fù)債，典型形式是工程未付款。具體而言，全省高校負(fù)債有如下特征：

圖1 福建省高?？傮w負(fù)債情況

1. 公辦高校的存量債務(wù)依然較大

近年來公辦院校的債務(wù)規(guī)模雖有所下降，但存量仍然較大，截至2017年年底，仍有33.94億元未清償債務(wù)，其中12所省重點(diǎn)建設(shè)高校債務(wù)總額仍然高達(dá)15.10億元。

2.不同層次的院校負(fù)債額差距明顯

下表1按不同分類標(biāo)準(zhǔn)對全省高校負(fù)債情況進(jìn)行分析，可以看到，省屬院校平均年負(fù)債額為11393.46萬元，比市屬院校的4357.94萬元高出一倍以上；本科院校的校均負(fù)債額也比?？圃盒８叱鼋?000萬元。如果按公辦院校和民辦院校區(qū)分，則兩者的差距相對較小。

表1 全省高校2015-2017年負(fù)債分類表單位：萬元

3.民辦院校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高

一是民辦院校平均負(fù)債高于公辦院校。如表1所示，民辦院校平均負(fù)債為8200多萬元，而公辦院校僅6800多萬元。如果再進(jìn)一步細(xì)分，可以得到下表2結(jié)果。從下表可以看出，民辦本科的校均負(fù)債水平是最高的，獨(dú)立學(xué)院排在第二位，第三則是公辦本科院校，最低的是公辦?？?，校均近2000多萬元。

表2 全省高校2015-2017年負(fù)債細(xì)化分類表單位：萬元

二是民辦高校償債壓力較大。表3列示了近3年來公辦和民辦院校的債務(wù)收入比和債務(wù)支出比情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，公辦院校整體負(fù)債收入比或負(fù)債支出比基本維持在20%以內(nèi)，而且顯逐年下降的趨勢。與此不同的是，29所民辦院校2015年的比例均達(dá)80%以上，2016年和2017年甚至超過100%，負(fù)債水平竟然超過學(xué)校的總收入或總支出，處于高負(fù)債運(yùn)行狀態(tài)。

表3 2015-2017年全省高校負(fù)債占收入或支出比例

再看表4中全省高校本息支出占總支出比重情況，民辦院?；臼枪k院校的兩倍左右，到2017年甚至高達(dá)18.45%，這種居高不下的償付比例，說明民辦院校面臨較大的資金壓力，可能會擠占學(xué)校正常的教學(xué)和科研活動支出。

表4 全省高校本息支出占總支出比重

4.普遍存在借新還舊行為

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來，全省89所高校中有12所存在借新債還舊債的情況(見表5）。這種情況遍布各類型院校，既包括省屬和市屬院校，也存在本科或?qū)？圃盒Ｖ?，既有公辦院校也有民辦院校。不同程度的借新還舊行為，從側(cè)面反映了部分高校面臨較大的償債壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)。

表5 借新還舊學(xué)校分布情況

（三）結(jié)論

我省公辦院校的整體債務(wù)水平低于民辦院校，從償債壓力與風(fēng)險(xiǎn)角度看，民辦院校要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于辦公院校，特別是民辦本科院校，高負(fù)債運(yùn)作使得高校資金鏈非常脆弱，很容易發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)，一旦現(xiàn)金流斷鏈，不僅影響學(xué)校的日常運(yùn)作，還會迫使高校通過借新債還舊債或續(xù)貸來解燃眉之急，從而形成惡性循環(huán)。

三、成因分析

（一）財(cái)政撥款不足，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有限

財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入是高校主要的收入來源。近年來，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增加。根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部發(fā)布的2017年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2017年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為34207.75億元，占GDP比例為4.14%，其中普通高等學(xué)校生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出增幅為5.44%。這是自2012年首次超過4%以來連續(xù)六年保持在4%以上。但是，相對其他國家我們還是處于較低水平，大部分高校仍面臨經(jīng)費(fèi)緊張的問題。從表6全省收支結(jié)余情況可以看到，公辦院校雖然逐年提高，但校均絕對值仍然較低；而民辦院校更是連續(xù)兩年赤字。在生均撥款方面，我省公辦本科高校雖然達(dá)到了1.2萬元，但還是低于浙江、江蘇和廣東等沿海省份，比如，根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2016年福建省高職院校生均撥款為12383元，而浙江省和廣東省均超過14000元，江蘇省則達(dá)到16131元，差距明顯。在我國，高校財(cái)政撥款包括生均撥款和專項(xiàng)撥款，其中專項(xiàng)撥款是高校建設(shè)的專用資金，學(xué)校不能夠隨意變更資金用途，更不能償還債務(wù)。更重要的是，民辦院校目前還無法享受到與公辦高校一樣的財(cái)政撥款政策待遇，財(cái)政撥款收入占比較低，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于學(xué)雜費(fèi)收入，隨著人員成本的大幅增長，以及擴(kuò)招后改善辦學(xué)條件、建設(shè)新校區(qū)，很多高校都只能依靠舉債解決資金問題。

表6 全省高校2015-2017年收支結(jié)余情況單位：萬元

（二）政府限制公辦院校貸款

2009年12月，福建省教育廳、財(cái)政廳、發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于化解八所省屬高校銀行貸款債務(wù)的若干意見》的通知（閩教發(fā)〔2009〕141號），要求到2015年8所高校債務(wù)負(fù)擔(dān)均控制在學(xué)校預(yù)算內(nèi)外收入（不含專項(xiàng)收入）10%以內(nèi)，并從嚴(yán)審批新上項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新債發(fā)生；2011年4月，福建省財(cái)政廳、教育廳《關(guān)于開展省屬有關(guān)高校減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（閩財(cái)教〔2011〕34號）要求，嚴(yán)格控制新增貸款，降低債務(wù)規(guī)模；同年8月，福建省財(cái)政廳、教育廳再次發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)省屬有關(guān)高?；瘋芾砉ぷ鞯耐ㄖ罚ㄩ}財(cái)教〔2011〕91號），要求從緊從嚴(yán)控制新增貸款，防止出現(xiàn)“邊化邊借、邊增加債務(wù)”的問題。截止目前，各個(gè)公辦高?；瘋ぷ饕呀?jīng)告一段落，公辦高校的貸款也受到嚴(yán)格監(jiān)控，因此，公辦高校債務(wù)規(guī)模逐年下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍屬于可控的較低水平。

（三）資金壓力主要來自基建項(xiàng)目

很多高校都正經(jīng)歷著擴(kuò)大招生、高校合并、新校區(qū)建設(shè)的教育改革過程，在高校擴(kuò)建或新區(qū)建設(shè)過程中，大部分高校都是通過銀行貸款的方式來滿足巨額建設(shè)資金的需求。上述提及的多所省重點(diǎn)建設(shè)高校，入駐當(dāng)?shù)卮髮W(xué)城后的基建投資是其背負(fù)沉重債務(wù)的直接原因。從表7可以看到，我省高校債務(wù)資金有80%以上是用于基建項(xiàng)目開支。從公辦高校角度，高校的基建項(xiàng)目主要服務(wù)于高校的發(fā)展，力求滿足辦公、教學(xué)、生活等多層次需要，同時(shí)也必須兼顧改善師生生活條件的要求，基建項(xiàng)目具有非營利性，大量舉債投入?yún)s沒有盈利或回報(bào)，最后只能靠財(cái)政資金化債。與此不同的是，有些民辦院校則依靠教育政策紅利，利用擴(kuò)建或新建校區(qū)名義圈地，并且以貸養(yǎng)貸，隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和招生指標(biāo)規(guī)模的變化，許多學(xué)校容易陷入債務(wù)危機(jī)之中。

表7 用于基建項(xiàng)目支出占總負(fù)債比重

（四）民辦院校貸款限制較少

作為利用非國家財(cái)政資金舉辦的教育機(jī)構(gòu),民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依賴于舉辦者投入和學(xué)費(fèi)收入，幾乎全部為自籌資金。而民辦高校要生 存和發(fā)展，僅靠舉辦者投入和學(xué)費(fèi)收入或少量的捐贈是不夠的，特別是辦學(xué)初期資金投入巨大，融資是必然選擇。從資金供給方看，銀行對企業(yè)存在不同程度的惜貸，而高校和企業(yè)相比，不僅屬于適格民事主體，還有可靠穩(wěn)定的財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入作為收入來源，銀行認(rèn)為高校不會破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底幻覺，加上項(xiàng)目融資規(guī)模大，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績，為此，銀行更傾向于選擇學(xué)校作為貸款的對象。另一方面，近年來，銀行受國家信貸政策的影響，即使對公辦院校的貸款項(xiàng)目很感興趣，但是迫于當(dāng)前省里的信貸政策不敢輕易放貸。故而退其次，選擇民辦高校積極放貸。從某個(gè)方面來說，民辦院校的校園資產(chǎn)、土地、收費(fèi)權(quán)等都是優(yōu)質(zhì)抵押物，整體風(fēng)險(xiǎn)要比企業(yè)更低，加上一些民辦院校幾乎實(shí)現(xiàn)市場化辦學(xué)，不管是政府監(jiān)管力度還是與銀行的貸款談判方面，貸款限制條件較少。

四、有關(guān)我省高校債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

習(xí)近平在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。未來幾年，還會有部分高校為改善教學(xué)環(huán)境、提升教學(xué)質(zhì)量等需求而新建校區(qū)、購置設(shè)備，進(jìn)而產(chǎn)生貸款需求。與此相對應(yīng)的是，大學(xué)生數(shù)量將呈現(xiàn)遞減趨勢，造成高校特別是民辦院校收入減少，償債能力遞減，若不及時(shí)加強(qiáng)貸款管理，高校將面臨無法償還的困境。所以，有關(guān)高校和政府部門要切實(shí)采取有效措施，消化存量債務(wù)，避免出現(xiàn)高校債務(wù)反彈，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）分類管理，限額負(fù)債

在我省高校未來發(fā)展的過程中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分民辦與公辦院校，分類管理，適度負(fù)債。一是政府有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督管理，認(rèn)真做好債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作，切實(shí)把負(fù)債底數(shù)摸清，動態(tài)掌握高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況；二是應(yīng)盡快出臺相關(guān)辦法，對不同類型院校堅(jiān)持分類施策，要求各高校明確化債計(jì)劃和限期，明確各類債務(wù)分年化解規(guī)模、償債資金安排、逐步降低債務(wù)率等風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的目標(biāo)；三是強(qiáng)化貸款立項(xiàng)審批約束力度，有效抑制不具備還款能力的項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)管控好融資的金融“閘門”，督促金融機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，對沒有穩(wěn)定還款來源或明顯缺乏償債能力的貸款項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得提供融資。

另一方面，高校應(yīng)樹立正確的政績觀，認(rèn)真貫徹新教育發(fā)展理念，對學(xué)校基建項(xiàng)目需進(jìn)行反復(fù)論證，做到資源共享，避免重復(fù)建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算收支管理，秉持“量入而出”的預(yù)算原則，堅(jiān)持誰舉債誰負(fù)責(zé)，以免過度舉債、無序舉債。

（二）充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

1.動態(tài)調(diào)節(jié)高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。目前我省大部分高校的生均成本已顯著高于生均撥款，政府應(yīng)根據(jù)各高校的實(shí)際投入情況適時(shí)增加生均撥款金額，制定相應(yīng)的長效管理機(jī)制，并通過相關(guān)專項(xiàng)資金給予引導(dǎo)支持，強(qiáng)化政策和績效導(dǎo)向。在經(jīng)費(fèi)撥款方面，適當(dāng)照顧民辦院校，建立專業(yè)分類分檔支持體系，通過提高生均撥款、公用經(jīng)費(fèi)撥款額度，加大民辦高校財(cái)政投入。近兩年來，省財(cái)政每年安排民辦高校發(fā)展專項(xiàng)資金 3000萬元，未來應(yīng)進(jìn)一步加大撥款力度，確保民辦高校充分享受教育制度紅利。生均撥款暫時(shí)難以提高的，各級政府可以根據(jù)自身財(cái)政狀況通過貼息、減息等方式對高校建設(shè)債務(wù)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助，減輕高校負(fù)債辦學(xué)貸款利息負(fù)擔(dān)。[1]

2.持續(xù)推進(jìn)化債工作。根據(jù)財(cái)政部化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)意見精神，高校是化債工作的責(zé)任主體，高校應(yīng)統(tǒng)籌資源，以土地置換、安排事業(yè)收入等方式積極償還貸款，地方財(cái)政要加大支持力度，幫助高?；鈧鶆?wù)?！陡＝ㄊ≈虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出,要加大財(cái)政補(bǔ)助力度，完善高校債務(wù)化解和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。目前我省高校集中化債階段已經(jīng)結(jié)束，但高校債務(wù)危機(jī)并未徹底根除，未來的工作應(yīng)該建立長效機(jī)制，防范和化解高校債務(wù)反彈。比如，陜西省政府規(guī)定，未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，各高校不得自行舉債，銀行也不得向高校審批和發(fā)放新增貸款；山東省則要求債務(wù)到期后必須償清，禁止續(xù)貸，違規(guī)盲目舉債將追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并規(guī)定了60%的債務(wù)率紅線。這些都我省可以參考借鑒，同時(shí)針對我省個(gè)別高校新校區(qū)建設(shè)較晚，受化債政策及嚴(yán)控新債要求的約束，財(cái)務(wù)壓力較大的情況，有關(guān)部門可以進(jìn)一步深入調(diào)研，制定針對性的解決方案。

3.鼓勵(lì)高校積極爭取社會捐贈。我省雙一流建設(shè)實(shí)施意見中明確提出研究建立高校捐贈收入財(cái)政配比獎(jiǎng)勵(lì)制度，有關(guān)部門應(yīng)盡快啟動捐贈收入財(cái)政配比獎(jiǎng)勵(lì)制度，并將制度擴(kuò)大惠及其他類型高校。

（三）拓展籌資渠道，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)

2017年9月，甘肅省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校債務(wù)管理工作的通知》，通知要求各高校要通過各種方式多渠道籌集資金償還債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。誠如上述，我省部分高校債務(wù)余額較高，特別是未來還有重大基建投入的學(xué)校，僅僅依賴盈余資金是不可能完全清償債務(wù)和完成基建項(xiàng)目的。政府應(yīng)該允許高校在合理的范圍內(nèi)擴(kuò)大籌資渠道，籌集資金，相應(yīng)的降低借款風(fēng)險(xiǎn)。[2]比如，對于一些基建項(xiàng)目，可以引入社會資本，采用PPP等方式減輕高校資金負(fù)擔(dān)；對于高校大型設(shè)備的采購需求，可以采用融資租賃方式，高校按期支付租金，合同期滿后，設(shè)備所有權(quán)歸高校所有；對于新校區(qū)建設(shè)，可以借鑒省外或本省福州大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)，允許新建新校區(qū)的高校按照相關(guān)規(guī)定通過資產(chǎn)置換變更老校區(qū)部分土地使用權(quán)和用途，獲取的資金用于新校園建設(shè)。