《行政單位財務(wù)規(guī)則》的理解與適用（一）

●陳淵鑫

“財政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之四十

1998年1月6日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部頒布并實施 《行政單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第9號，以下簡稱《規(guī)則》）。十多年來，《規(guī)則》對規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財務(wù)管理發(fā)揮了重要作用。然而，隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類等各項財政改革的不斷深入推進(jìn)，行政單位財務(wù)管理的內(nèi)容和形式也在不斷發(fā)生變化，原《規(guī)則》已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢的需要，亟需加以修訂。為了深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政單位財務(wù)管理，提高資金使用效益，《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第628號）明確《規(guī)則》自2013年1月1日起廢止，責(zé)成財政部重新制定。2012年12月6日，財政部修訂并公布 《行政單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第71號），自2013年1月1日起施行。新《規(guī)則》分總則、單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、行政單位劃轉(zhuǎn)撤并的財務(wù)處理、財務(wù)報告和財務(wù)分析、財務(wù)監(jiān)督、附則，共計11章63條。為進(jìn)一步理解和把握行政單位財務(wù)管理制度，本文結(jié)合財政監(jiān)督實踐，對新《規(guī)則》的部分條文予以解讀。

一、《規(guī)則》的適用范圍

法律條文：

第二條 本規(guī)則適用于各級各類國家機(jī)關(guān)、政黨組織（以下統(tǒng)稱行政單位）的財務(wù)活動。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于《規(guī)則》適用范圍的規(guī)定。

本條明確《規(guī)則》適用于行政單位的財務(wù)管理活動。為此，本條主要涉及兩方面的問題，即行政單位的內(nèi)涵和財務(wù)管理活動的范圍。

（一）行政單位的內(nèi)涵

行政單位是指進(jìn)行國家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會公共秩序的單位。在我國，行政單位主要包括中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)，各級人民政府及其所屬工作機(jī)構(gòu)，中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)，各級審判機(jī)關(guān)，各級檢察機(jī)關(guān)，各民主黨派和工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)。

（二）行政單位財務(wù)管理的范圍

行政單位的財務(wù)活動，是指行政單位有關(guān)資金的籌集、分配和使用等活動，具體主要包括：行政單位的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、行政單位劃轉(zhuǎn)撤并的財務(wù)處理、財務(wù)報告和財務(wù)分析、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和財務(wù)人員配備等。

二、行政單位財務(wù)管理的基本原則

法律條文：

第三條 行政單位財務(wù)管理的基本原則是：量入為出，保障重點，兼顧一般，厲行節(jié)約，制止奢侈浪費(fèi)，降低行政成本，注重資金使用效益。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財務(wù)管理基本原則的規(guī)定。

（一）量入為出，保障重點，兼顧一般

量入為出是我國財政工作的一項基本原則，也是行政單位財務(wù)管理的一項基本原則。隨著財政管理制度改革的不斷深化，行政單位財務(wù)收支活動也逐步規(guī)范。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)對外投資或者舉辦經(jīng)濟(jì)實體。除法律、行政法規(guī)規(guī)定外，行政單位不得舉借債務(wù)，不得對外提供擔(dān)保。在這種情況下，行政單位開展業(yè)務(wù)工作的資金來源主要是財政預(yù)算撥款。由于財力的有限性，行政單位履行職能對財力的需要和財政供給之間的矛盾將是長期存在的。因此，行政單位應(yīng)按照收支統(tǒng)管的預(yù)算管理辦法，將所有收入納入預(yù)算，統(tǒng)籌安排支出，堅持量入為出、收支平衡，不得無預(yù)算開支。并按照各項工作的輕重緩急，區(qū)分主次先后，保障重點支出，兼顧一般支出，盡可能地壓縮非必需的開支。

（二）厲行節(jié)約，制止奢侈浪費(fèi)，降低行政成本，注重資金使用

行政單位是國家機(jī)器的重要組成部分，從公共財政的理論講，行政單位的支出是典型的、純粹的公共需要，同時，行政單位支出并不直接作用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。這就決定了行政單位的支出應(yīng)盡可能節(jié)約使用，更不能奢侈浪費(fèi)。目前一些行政單位仍然還存在著比較嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，影響了黨和政府的形象。因此，行政單位財務(wù)管理必須堅持厲行節(jié)約、制止奢侈浪費(fèi)原則，采取有效措施，切實降低行政成本。與此同時，行政單位還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)績效管理，努力提高資金的使用效益。

三、行政單位財務(wù)管理的主要任務(wù)

法律條文：

第四條 行政單位財務(wù)管理的主要任務(wù)是：

（一）科學(xué)、合理編制預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確、及時編制決算，真實反映單位財務(wù)狀況；

（二）建立健全財務(wù)管理制度，實施預(yù)算績效管理，加強(qiáng)對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督；

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)管理，合理配置、有效利用、規(guī)范處置資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失；

（四）定期編制財務(wù)報告，進(jìn)行財務(wù)活動分析；

（五）對行政單位所屬并歸口行政財務(wù)管理的單位的財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督；

（六）加強(qiáng)對非獨(dú)立核算的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門的財務(wù)管理，實行內(nèi)部核算辦法。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財務(wù)管理主要任務(wù)的規(guī)定。

（一）科學(xué)、合理編制預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確、及時編制決算，真實反映單位財務(wù)狀況

科學(xué)、合理編制預(yù)算是行政單位履行職能、完成工作任務(wù)的重要保證，是行政單位財務(wù)管理工作的重點。行政單位在編制年度預(yù)算時，既要考慮履行職能的實際需要，又要充分考慮國家財力可能，正確處理量力而行與盡力而為的關(guān)系，保證重點、兼顧一般，嚴(yán)格按照各項制度規(guī)定編制預(yù)算，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化水平。預(yù)算執(zhí)行關(guān)系黨和國家方針政策的貫徹落實，關(guān)系財政職能的充分發(fā)揮，關(guān)系財政資金的使用效益。目前預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題是部分行政單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模較大，一些單位還存在以撥代支、年終突擊花錢等問題。針對上述問題，新《規(guī)則》把嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行作為行政單位財務(wù)管理的一項任務(wù)加以規(guī)定，以促進(jìn)行政單位重視預(yù)算執(zhí)行工作，采取有效措施，提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性。行政單位的決算是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，是行政單位財務(wù)管理工作的重要組成部分。長期以來，行政單位財務(wù)管理中一定程度上存在重預(yù)算輕決算的現(xiàn)象，導(dǎo)致了決算內(nèi)容不真實、不完整等問題。此次修訂《規(guī)則》增加了決算的相關(guān)內(nèi)容，這是加強(qiáng)行政單位決算管理的實際需要，有利于增強(qiáng)行政單位預(yù)算、決算管理的完整性。

（二）建立健全財務(wù)管理制度，實施預(yù)算績效管理，加強(qiáng)對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督

財務(wù)管理制度是行政單位財務(wù)管理的基本依據(jù)和行為規(guī)范，建立健全財務(wù)管理制度是行政單位財務(wù)管理的重要任務(wù)之一。行政單位財務(wù)管理制度主要包括預(yù)決算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、開支標(biāo)準(zhǔn)制度、資產(chǎn)管理制度、財務(wù)監(jiān)督制度等。通過建立健全財務(wù)管理制度，財務(wù)管理工作就可以做到有法可依，有章可循，實現(xiàn)財務(wù)管理的規(guī)范化。實施預(yù)算績效管理，是適應(yīng)預(yù)算管理需要加強(qiáng)行政單位財務(wù)管理的一項新任務(wù)。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。加強(qiáng)預(yù)算績效管理的根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。新《預(yù)算法》《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等都對預(yù)算績效管理提出了具體要求。為此，各級行政單位必須高度重視預(yù)算績效管理工作，把實施預(yù)算績效管理作為財務(wù)管理的一項重要任務(wù)認(rèn)真貫徹好、落實好。

加強(qiáng)對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督，是指行政單位根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度，對本單位及下級預(yù)算單位的財務(wù)活動進(jìn)行的控制、審核和檢查。對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督貫穿于預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的全過程。通過對行政單位財務(wù)活動的控制和監(jiān)督，確保行政單位嚴(yán)格執(zhí)行收支預(yù)算，防范財務(wù)風(fēng)險；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效率；督促行政單位嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)制度，推進(jìn)依法理財?shù)?。行政單位?yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)財務(wù)控制和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并加以解決，確保財務(wù)管理工作順利開展。

（三）加強(qiáng)資產(chǎn)管理，合理配置、有效利用、規(guī)范處置資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失

資產(chǎn)是行政單位開展業(yè)務(wù)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)資產(chǎn)管理是行政單位財務(wù)管理的重要內(nèi)容。行政單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理，保證資產(chǎn)安全、完整，防止資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)使用效率。行政單位應(yīng)當(dāng)從資產(chǎn)配置、使用和處置等環(huán)節(jié)強(qiáng)化資產(chǎn)管理的要求。一是要防止重錢輕物的現(xiàn)象，既要加強(qiáng)貨幣資金管理，又要加強(qiáng)實物資產(chǎn)的管理，把管資金和管資產(chǎn)放在同等重要地位，實現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合。二是要科學(xué)合理地配置資產(chǎn)。既要滿足單位業(yè)務(wù)工作的合理需要，又要防止重復(fù)配置和超標(biāo)準(zhǔn)配置，避免奢侈浪費(fèi)。三是要有效利用資產(chǎn)。加強(qiáng)資產(chǎn)的日常管理工作，防止資產(chǎn)損失浪費(fèi)，最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)的使用效益。四是要嚴(yán)格按照規(guī)定處置資產(chǎn)。加強(qiáng)資產(chǎn)報廢、報損、出售、轉(zhuǎn)讓等的管理，資產(chǎn)處置收入要按照規(guī)定及時上繳國庫。

（四）定期編制財務(wù)報告，進(jìn)行財務(wù)活動分析

行政單位財務(wù)報告是主管部門、財政部門和社會各方面了解行政單位財務(wù)狀況的主要信息來源，也是行政單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、進(jìn)行管理決策的重要依據(jù)。因此，行政單位必須認(rèn)真做好財務(wù)管理的各項基礎(chǔ)工作，真實、準(zhǔn)確地反映單位財務(wù)狀況，并對單位財務(wù)活動進(jìn)行科學(xué)地整理、歸納和概括，按規(guī)定的時間和要求編報財務(wù)報告。

財務(wù)分析是行政單位財務(wù)管理的一項重要任務(wù)。加強(qiáng)財務(wù)分析，有利于保證行政單位認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)方針、政策和財務(wù)制度，維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律；有利于保證行政單位業(yè)務(wù)工作和財務(wù)收支計劃順利完成；有利于促進(jìn)行政單位挖掘內(nèi)部潛力，節(jié)約開支，提高資金使用效益；有利于及時、準(zhǔn)確地反映行政單位財務(wù)活動狀況，掌握財務(wù)活動的特點和規(guī)律，為財務(wù)決策提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。因此，行政單位要充分運(yùn)用有關(guān)資料，對一定時期內(nèi)單位財務(wù)活動進(jìn)行比較、分析和研究，客觀地進(jìn)行總結(jié)和評價，以指導(dǎo)單位的財務(wù)管理工作，提高財務(wù)管理水平。

（五）對行政單位所屬并歸口行政財務(wù)管理的單位的財務(wù)活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督

行政單位所屬并歸口行政財務(wù)管理的單位,是指在行政關(guān)系上隸屬于行政單位、財務(wù)關(guān)系上歸口行政單位財務(wù)管理的、實行獨(dú)立核算的單位。由于這些單位與行政單位財務(wù)關(guān)系密切，為了加強(qiáng)對這些單位的財務(wù)管理，需要通過行政單位財務(wù)了解、掌握這些單位的財務(wù)收支狀況，向這些單位傳達(dá)、貫徹國家有關(guān)方針、政策，對其執(zhí)行國家法律、法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)并督促這些單位健全內(nèi)部管理辦法，使其財務(wù)活動健康、有序地進(jìn)行。

（六）加強(qiáng)對非獨(dú)立核算的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門的財務(wù)管理，實行內(nèi)部核算辦法

機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門是指由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的，為機(jī)關(guān)工作和職工生活提供服務(wù)的單位。1993年，中央編辦《國務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實施意見》（中編辦〔1993〕33 號），提出了按照“小管理、大服務(wù)”的思路對國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。1998年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見》（國辦發(fā)〔1998〕147號），提出了機(jī)關(guān)后勤服務(wù)改革要堅持管理科學(xué)化、服務(wù)社會化的方向，進(jìn)一步規(guī)范了機(jī)關(guān)后勤行政管理職能，建立和完善了機(jī)關(guān)與后勤服務(wù)單位的結(jié)算制度，明確了機(jī)關(guān)后勤服務(wù)商品化、市場化和逐步實現(xiàn)自負(fù)盈虧的改革目標(biāo)。在機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)改革中，一部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門從機(jī)關(guān)行政序列中劃出，改為事業(yè)單位或企業(yè)，并實行獨(dú)立核算。這部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門應(yīng)分別執(zhí)行相應(yīng)的事業(yè)單位財務(wù)制度或企業(yè)財務(wù)制度。此外，還有一部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門未實行獨(dú)立核算，其服務(wù)工作仍然帶有很強(qiáng)的供給制、福利性、“小而全”、封閉式等特點，普遍缺乏核算意識，人、財、物未能得到充分利用，支出規(guī)模過大，在一定程度上加大了行政單位的支出負(fù)擔(dān)。因此，必須對這部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門實行內(nèi)部核算辦法，以強(qiáng)化其核算意識，提高資金使用效益，降低經(jīng)費(fèi)開支水平。

四、行政單位財務(wù)管理模式和財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置

法律條文：

第五條 行政單位的財務(wù)活動在單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下，由單位財務(wù)部門統(tǒng)一管理。

行政單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職財務(wù)會計人員，實行獨(dú)立核算。人員編制少、財務(wù)工作量小等不具備獨(dú)立核算條件的單位，可以實行單據(jù)報賬制度。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位財務(wù)管理模式和財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定。

（一）行政單位財務(wù)管理模式

行政單位財務(wù)部門的職能是對本單位財務(wù)活動進(jìn)行統(tǒng)一管理。原《規(guī)則》于1998年頒布后，各級行政單位按照《規(guī)則》規(guī)定對本單位財務(wù)管理職能進(jìn)行規(guī)范，基本實現(xiàn)了財務(wù)活動由財務(wù)部門統(tǒng)一管理，但仍有一些行政單位還沒有做到。單位財務(wù)管理中存在資金管理分散、賬外設(shè)賬，造成部分資金在單位財務(wù)之外循環(huán)，脫離財務(wù)監(jiān)督，從而導(dǎo)致財務(wù)管理混亂和資金使用效益不高等問題,影響了行政單位正常工作的開展。因此，新《規(guī)則》仍然把行政單位的財務(wù)活動必須由單位財務(wù)部門統(tǒng)一管理作為行政單位財務(wù)管理的一項重要內(nèi)容予以規(guī)定，主要目的是督促相關(guān)單位盡快理順財務(wù)管理職能，切實解決財務(wù)管理由單位內(nèi)部其他職能部門分散管理的問題，以充分發(fā)揮單位財務(wù)管理職能，統(tǒng)一、規(guī)范內(nèi)部財務(wù)制度，確保各項資金合理、有效使用。

（二）行政單位財務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

一般而言，行政單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職財會人員，進(jìn)行獨(dú)立核算。這樣有利于行政單位嚴(yán)格執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，保障財務(wù)活動納入規(guī)范管理的軌道；有利于提高財務(wù)、會計信息的質(zhì)量和財務(wù)管理水平；有利于維護(hù)行政單位的合法權(quán)益，增強(qiáng)行政單位加強(qiáng)財務(wù)管理的責(zé)任心，充分發(fā)揮資金的使用效益，為行政單位順利完成工作任務(wù)提供高效服務(wù)?？紤]到一些單位人員編制少、財務(wù)工作量小等情況，這些單位可不單獨(dú)設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)但應(yīng)配備專職財會人員，實行單據(jù)報賬制度。這類行政單位必須接受歸口單位財務(wù)部門的監(jiān)督、指導(dǎo)和管理，以提高工作效率，避免人浮于事。

五、行政單位預(yù)算的組成

法律條文：

第六條 行政單位預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算組成的規(guī)定。

行政單位預(yù)算反映預(yù)算年度內(nèi)行政單位的資金收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金來源和去向，是行政單位財務(wù)工作的基本保障。行政單位預(yù)算包括行政單位全部收入預(yù)算和全部支出預(yù)算，即單位獲得的各項收入和發(fā)生的各項支出，都應(yīng)全部納入單位預(yù)算，實行收支統(tǒng)一管理，形成能夠全面反映單位財務(wù)收支活動的預(yù)算體系。按照編制綜合預(yù)算的要求，行政單位預(yù)算不僅僅反映主體業(yè)務(wù)發(fā)展的收入與支出，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展以及基本建設(shè)、社會保障、住房改革等所有的收入與支出。行政單位收入預(yù)算包括財政撥款收入和其他收入等內(nèi)容，支出預(yù)算包括基本支出和項目支出等內(nèi)容。行政單位收入預(yù)算與支出預(yù)算互相依存，不可或缺，共同構(gòu)成行政單位預(yù)算整體。

六、行政單位預(yù)算管理級次

法律條文：

第七條 按照預(yù)算管理權(quán)限，行政單位預(yù)算管理分為下列級次：

（一）向同級財政部門申報預(yù)算的行政單位，為一級預(yù)算單位；

（二）向上一級預(yù)算單位申報預(yù)算并有下級預(yù)算單位的行政單位，為二級預(yù)算單位；

（三）向上一級預(yù)算單位申報預(yù)算，且沒有下級預(yù)算單位的行政單位，為基層預(yù)算單位。

一級預(yù)算單位有下級預(yù)算單位的，為主管預(yù)算單位。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算管理級次的規(guī)定。

關(guān)于預(yù)算級次的劃分，簡而言之，就是向財政部門申報預(yù)算，并有下級預(yù)算單位的，既是一級預(yù)算單位，又是主管預(yù)算單位；不直接向財政部門申報預(yù)算，但又有下級預(yù)算單位的為二級預(yù)算單位；沒有下級預(yù)算單位，又不直接向財政部門申報預(yù)算的，為基層預(yù)算單位。這里需要注意的是，主管預(yù)算單位與一級預(yù)算單位不是等同的，主管預(yù)算單位一定是一級預(yù)算單位，但是一級預(yù)算單位不一定就是主管預(yù)算單位。例如，某中央部門直接向財政部申報預(yù)算，應(yīng)屬于一級預(yù)算單位，如果該部門有下一級預(yù)算單位，則同時是主管預(yù)算單位，如果沒有下一級預(yù)算單位，就不能稱為主管預(yù)算單位。從實際情況來看，部（委）或省廳（局）一級的行政單位，一般既是一級預(yù)算單位，又是主管預(yù)算單位。

七、行政單位預(yù)算管理的要求

法律條文：

第九條 財政部門對行政單位實行收支統(tǒng)一管理，定額、定項撥款，超支不補(bǔ)，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算管理要求的規(guī)定。

（一）收支統(tǒng)一管理

收支統(tǒng)一管理是指行政單位應(yīng)當(dāng)將全部收入和全部支出統(tǒng)入預(yù)算，逐級報請財政部門核定；財政部門根據(jù)國家有關(guān)政策和財力可能，結(jié)合行政單位工作目標(biāo)和計劃、行政單位資產(chǎn)狀況等，核定行政單位年度預(yù)算收支規(guī)模；行政單位按照財政部門或上級預(yù)算單位核批的預(yù)算，統(tǒng)一組織實施。

（二）定額、定項撥款

定額、定項撥款是指財政部門確定行政單位財政預(yù)算撥款的具體方法。定額撥款是指財政部門根據(jù)行政單位的性質(zhì)和特點，結(jié)合財力狀況，按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)確定一個總的撥款數(shù)額，如對納入基本支出定員定額試點范圍的行政單位實行財政定額撥款。定項撥款是指財政部門對行政單位為完成其特定的行政工作任務(wù)，在基本支出預(yù)算之外專門安排的經(jīng)費(fèi)撥款，如對行政單位安排的專項業(yè)務(wù)費(fèi)、專項修繕費(fèi)、專項會議費(fèi)和專項設(shè)備購置費(fèi)等，具體項目因各行政單位情況不同而有所區(qū)別。目前，行政單位基本上采取基本支出按定額、項目支出按定項的撥款方式。

（三）超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用

超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用是指行政單位預(yù)算經(jīng)法定程序核定以后，除特殊因素外，超預(yù)算發(fā)生的支出，主管預(yù)算單位或財政部門不再追加預(yù)算；如形成結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，應(yīng)按照同級財政部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

八、行政單位預(yù)算編制考慮的因素

法律條文：

第十條 行政單位編制預(yù)算，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：

（一）年度工作計劃和相應(yīng)支出需求；

（二）以前年度預(yù)算執(zhí)行情況；

（三）以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況；

（四）資產(chǎn)占有和使用情況；

（五）其他因素。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算編制考慮因素的規(guī)定。

行政單位預(yù)算編制是一項細(xì)致、復(fù)雜、政策性很強(qiáng)的工作。為了科學(xué)、合理地編制預(yù)算，保證預(yù)算編制的質(zhì)量，必須綜合考慮各相關(guān)因素，運(yùn)用各種方法，使行政單位預(yù)算切合實際，切實發(fā)揮預(yù)算在行政單位財務(wù)管理中應(yīng)有的重要作用。

（一）年度工作計劃和相應(yīng)支出需求

部門預(yù)算收支的預(yù)測必須以國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和履行部門職能的需求為依據(jù)，具體到某年度，應(yīng)以當(dāng)年的工作計劃為依據(jù)。對計劃開展的每一項工作的收支都應(yīng)認(rèn)真測算，力求各項收支數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確，不得隨意虛增項目或虛列支出。

（二）以前年度預(yù)算執(zhí)行情況

以前年度尤其是上年度預(yù)算執(zhí)行情況是編制本年度預(yù)算的重要依據(jù)。單位預(yù)算編制的各項財務(wù)收支計劃指標(biāo)，在相當(dāng)程度上是參考上年度預(yù)算執(zhí)行數(shù)，并根據(jù)本年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃的要求，結(jié)合財力的可能來確定的。因此，準(zhǔn)確全面分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況，是編制本年度預(yù)算的一項重要的準(zhǔn)備工作。

（三）以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況

以前年度財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金是行政單位當(dāng)年預(yù)算資金來源的一部分。按照《中央部門財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，中央行政單位在編制部門預(yù)算時，應(yīng)將本單位財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金安排使用情況和申請當(dāng)年財政撥款安排支出情況統(tǒng)籌考慮，提出單位預(yù)算申請。除特殊原因外，對當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金比上年增加較多，或常年累計結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模較大的單位，在編制部門預(yù)算時，上級預(yù)算單位和財政部門將適當(dāng)壓縮單位財政撥款總額。

（四）資產(chǎn)占用和使用情況

資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合,是預(yù)算編制科學(xué)化精細(xì)化的客觀要求。行政單位資產(chǎn)是以前年度預(yù)算資金使用的結(jié)果和沉淀，也是行政單位履行職能的物質(zhì)保障。因此，行政單位占有和使用資產(chǎn)的情況，包括數(shù)量、質(zhì)量、分布及使用情況等，應(yīng)該是行政單位和財政部門在編制和審核預(yù)算時的重要考慮因素。在編制新增資產(chǎn)預(yù)算或核定與資產(chǎn)占用有關(guān)的支出預(yù)算時，既要執(zhí)行資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)，又要綜合考慮存量資產(chǎn)情況，通過推進(jìn)實物費(fèi)用定額將實物資產(chǎn)管理與支出管理結(jié)合起來，在保障工作合理需要的前提下，嚴(yán)格控制新增資產(chǎn)配置預(yù)算，以存量控制增量，以結(jié)余管理增量調(diào)節(jié)存量，實現(xiàn)預(yù)算分配的公平合理。

（五）其他因素

在分析整理上述各項主要因素的基礎(chǔ)上，還要注意收集掌握影響預(yù)算期收支的其他有關(guān)因素。主要包括：一是預(yù)算期內(nèi)各類人員編制數(shù)、實有數(shù)的變動情況；二是預(yù)算期內(nèi)市場物價和收支標(biāo)準(zhǔn)變動情況；三是預(yù)算期內(nèi)可能新出臺的政策對收支的影響情況等。

九、行政單位預(yù)算編報和審批程序

法律條文：

第十一條 行政單位預(yù)算依照下列程序編報和審批：

（一）行政單位測算、提出預(yù)算建議數(shù)，逐級匯總后報送同級財政部門；

（二）財政部門審核行政單位提出的預(yù)算建議數(shù)，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)；

（三）行政單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)正式編制年度預(yù)算，逐級匯總后報送同級財政部門；

（四）經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，財政部門批復(fù)行政單位預(yù)算。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算編報和審批程序的規(guī)定。

行政單位預(yù)算編報和審批程序概括地講，就是“兩上兩下”的預(yù)算編制程序：

“一上”：行政單位提出預(yù)算建議數(shù)。根據(jù)上年預(yù)算執(zhí)行情況及本預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃以及預(yù)算編制的規(guī)定，分析各項增減因素對單位收支的影響，提出單位本年度全部收入、支出預(yù)算建議數(shù)，并按照財政部門規(guī)定的報表格式和要求，編制單位年度收支預(yù)算，經(jīng)一級預(yù)算單位審核匯總后報同級財政部門。

“一下”：財政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。財政部門在收到經(jīng)一級預(yù)算單位報送的預(yù)算建議數(shù)后，要及時進(jìn)行審核。其重點審核行政單位預(yù)算建議數(shù)編報是否合理，收入是否已按照有關(guān)規(guī)定全部列入預(yù)算，支出是否按照有關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)編列等。然后，結(jié)合本預(yù)算年度財力狀況，經(jīng)綜合平衡后下達(dá)預(yù)期控制數(shù)。

“二上”：單位編報正式預(yù)算。行政單位根據(jù)狀況，經(jīng)綜合平衡后下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合本單位預(yù)算年度的收支情況，本著“量入為出，不留缺口”的原則，分輕重緩急，對相關(guān)收支項目進(jìn)行調(diào)整，編制正式的單位預(yù)算，并按照規(guī)定時間將正式預(yù)算逐級上報審核匯總，由一級預(yù)算單位報財政部門審核。其中：基本支出預(yù)算在支出經(jīng)濟(jì)分類科目之間可以由行政單位根據(jù)自身情況在現(xiàn)行財務(wù)制度規(guī)定內(nèi)自主編制，但人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之間不得進(jìn)行調(diào)整；項目支出預(yù)算必須按照財政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制，并對支出項目進(jìn)行分解細(xì)化，落實到項目具體承擔(dān)單位。

“二下”：財政部門正式批復(fù)預(yù)算。財政部門對一級預(yù)算單位報送的“二上”預(yù)算進(jìn)行審核，并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后,在規(guī)定期限內(nèi)批復(fù)下達(dá)到一級預(yù)算單位。有下級預(yù)算單位的，應(yīng)當(dāng)在財政部門批復(fù)預(yù)算之日起規(guī)定的時間內(nèi)批復(fù)所屬單位的預(yù)算。行政單位預(yù)算批復(fù)后，即成為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。

十、行政單位預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整

法律條文：

第十二條 行政單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，按照收支平衡的原則，合理安排各項資金，不得超預(yù)算安排支出。

預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的，行政單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報送審批。

法律條文重點內(nèi)容的解讀：

本條是關(guān)于行政單位預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的規(guī)定。

（一）行政單位預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是指按照各級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，將各項預(yù)算收入及時組織繳入國庫或財政專戶，將各項預(yù)算支出及時分解、下達(dá)并撥付到最終收款人的一系列活動。行政單位的預(yù)算執(zhí)行主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1、分解年度預(yù)算，落實管理責(zé)任。行政單位要根據(jù)財政主管部門核定的預(yù)算將收支預(yù)算指標(biāo)分解下達(dá)到單位內(nèi)部各有關(guān)部門，同時提出預(yù)算執(zhí)行計劃和管理的目標(biāo)、要求以及責(zé)任，確保完成單位預(yù)算。

2、加強(qiáng)執(zhí)行管理，注重使用效益。行政單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，不得隨意突破。各項支出要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財務(wù)規(guī)章制度和財經(jīng)紀(jì)律，不得擅自擴(kuò)大開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，也不得隨意改變資金用途和支出規(guī)模。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，建立健全預(yù)算支出責(zé)任制度，重視預(yù)算執(zhí)行分析，提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和預(yù)算執(zhí)行率。要充分挖掘內(nèi)部潛力，實現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效益。同時，要積極開展財務(wù)分析和監(jiān)督，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，避免和防止損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

3、及時檢查分析，保證預(yù)算完成。在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全定期檢查、分析、考核制度，主要包括：各項收支預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度是否與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作計劃情況相協(xié)調(diào)，是否按計劃執(zhí)行；各項費(fèi)用、支出是否按預(yù)算和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有無鋪張浪費(fèi)和濫支亂用現(xiàn)象；各項收入的組織工作是否符合國家政策規(guī)定，有無應(yīng)收不收或多收、亂收和錯收的現(xiàn)象；各項應(yīng)繳款項是否及時足額上繳等。在檢查、分析、考核的基礎(chǔ)上，及時總結(jié)預(yù)算執(zhí)行過程中的經(jīng)驗，改進(jìn)存在的問題，保證年度預(yù)算順利完成。

（二）行政單位預(yù)算的調(diào)整

為維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，行政單位預(yù)算經(jīng)財政部門批復(fù)后，不予調(diào)整。但是，在執(zhí)行過程中，因特殊情況需要，可以按照合規(guī)的程序報批后，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的主要事項有單位預(yù)算追加或者追減和單位內(nèi)部預(yù)算調(diào)整等。

1、預(yù)算的追加或追減。行政單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于國家政策、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃等有較大變動，或出現(xiàn)重大自然災(zāi)害等情況，如國家統(tǒng)一提高職工的工資標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)增加、撤銷或合并機(jī)構(gòu)等，預(yù)算無法執(zhí)行或?qū)挝皇罩ьA(yù)算影響較大時，行政單位可以按照規(guī)定的程序，向財政部門提出辦理年度預(yù)算追加或追減的申請。

2、單位內(nèi)部預(yù)算的調(diào)整。主要包括行政單位細(xì)化年初預(yù)算和動用機(jī)動經(jīng)費(fèi)。年初列單位本級代編,執(zhí)行中需細(xì)化的項目支出預(yù)算，行政單位應(yīng)按照調(diào)整預(yù)算程序辦理。行政單位動用單位（系統(tǒng)）機(jī)動經(jīng)費(fèi)時，也要提出機(jī)動經(jīng)費(fèi)使用方案，報財政部門備案或?qū)徟??！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）