依托信息化建設推進制度性成本綜合改革
——貴州省調研報告

中國財政科學研究院2018年“降成本”調研制度性成本組

內容提要：貴州省的“數字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略，為貴州省改善營商環(huán)境、降低企業(yè)制度性成本提供了條件。通過利用信息化手段，貴州省積極打造公平有序的市場環(huán)境和政府服務環(huán)境，不斷建立健全社會征信體系。同時，貴州省對標國際標準，建立營商環(huán)境外部評估機制，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。對于當前存在的政策成本、歷史問題、企業(yè)間制度性成本差異等問題，今后，應當進一步推進綜合性改革，劃清公共服務成本和制度性成本的邊界，促進信息公開，使制度性成本規(guī)范化、陽光化，壓縮不合理制度性成本空間，不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

2017年，貴州省以GDP實際增速10.2%領跑全國，這在很大程度上要歸功于貴州的“數字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略。在“十三五”規(guī)劃中，貴州省明確提出，要實施大數據戰(zhàn)略行動，拓展信息經濟新空間，推進大數據應用試點實驗，推進大數據建設平臺，發(fā)展大數據產業(yè)，培育大數據衍生業(yè)態(tài)，實施“互聯網+”行動計劃。

“數字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略推動了經濟的發(fā)展。經濟快速增長為貴州營商環(huán)境改善提供了機遇，也是營商環(huán)境不斷改善帶來的積極結果，二者的良性互動以及創(chuàng)新，是調研組在貴州調研過程中感受到的一大特色。圍繞數字戰(zhàn)略和創(chuàng)新發(fā)展的基本思路，貴州省在改善營商環(huán)境，降低企業(yè)制度性成本方面，也采取了一系列積極的舉措，所取得的成果和存在的問題，值得我們借鑒和進行深入思考。

一、貴州省降低制度性成本的舉措

（一）建立了創(chuàng)新性制度體系

近年來，貴州省積極構建實施了營商環(huán)境評價、項目服務、項目落地推進、外來投資法治服務等四個體系，讓投資者進得來、留得住，有效提升了投資吸引力，為實現新舊動能轉換奠定了基礎。貴州商務部門數據顯示，過去五年，貴州省引進省外、境外項目數年均增長40.9%，合同投資總額年均增長27.3%，合同到位資金年均增長20.3%。

2017年，貴州省出臺《內陸開放型經濟試驗區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境工作方案》，全面推行行政審批標準化，最大限度取消行政審批事項；公布各級政府部門權力清單和責任清單；升級完善市縣政務服務大廳功能，全面推進行政審批標準化，推行行政審批“多證合一、多圖聯審、多評合一、聯合驗收”改革。同時，營造便利的投資環(huán)境，2017年全面提升完善省市縣三級招商引資項目代辦服務中心功能，對招商引資項目從立項到開工、投產全過程中所涉及的行政審批事項，以及供電、供水、供氣、消防、排水、通訊、網絡等公共服務事項提供免費代辦服務。

2018年，貴州省政府印發(fā)《關于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經濟持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》，為民間投資創(chuàng)造良好營商環(huán)境，提振民間投資信心，激發(fā)民間有效投資活力。內容包括進一步放開民間投資市場準入，創(chuàng)新再造投資項目審批流程，加快社會信用體系建設，構建親清新型政商關系，穩(wěn)定市場預期和投資信心，建立民間投資投訴應訴和問題協調解決機制等。

一系列制度的出臺，為貴州省營商環(huán)境的改善奠定了基礎，也為企業(yè)制度性成本的降低提供了條件。在調研過程中，企業(yè)普遍反映貴州省營商環(huán)境有了一定程度的改善。

（二）貫徹放管服理念，推行商事制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管體制

貴州省推行商事制度改革主要包括以下方面：

放寬市場準入，擴大“證照分離”改革試點范圍。貴陽市政府在4個開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)開展“證照分離”改革試點，先期納入改革試點的行政許可事項44項。遵義市政府在遵義國家經濟技術開發(fā)區(qū)開展“證照分離”改革試點，先期納入改革試點的行政許可事項48項。

推進涉企證照事項整合優(yōu)化，減少繁雜的審批許可備案事項，減少企業(yè)辦事環(huán)節(jié)和提交材料，大幅縮短企業(yè)從籌備開辦到進入市場的時間，實現“十八證合一”登記，實行“單一窗口”制度，逐步實現企業(yè)“一照一碼”走天下，積極探索企業(yè)準入“多證聯辦”登記制度改革，充分利用大數據優(yōu)勢資源，依托“云上貴州”系統(tǒng)平臺推動企業(yè)基礎信息與信用信息歸集互通、集成應用、共享互認，讓信息“跑腿”代替群眾辦事“跑路”。

通過簡化各類證照和審批手續(xù)，降低市場準入門檻，提高市場準入的便捷性，貴州省構建了企業(yè)和個體工商戶“進出”市場的高速公路，激發(fā)投資創(chuàng)業(yè)熱情，2017年市場主體發(fā)展創(chuàng)歷史新高，全省市場主體總量和注冊資本兩項指標同比分別增長13.38%、18.75%，新設企業(yè)同比增長31.04%，為貴州經濟發(fā)展注入了強勁的活力。

與此同時，貴州省積極推動監(jiān)管體制創(chuàng)新，構建市場監(jiān)管統(tǒng)籌協調機制，探索建立跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯動響應和協作機制，實現信息化監(jiān)管。信息化公示系統(tǒng)已經成為了解企業(yè)信用信息的重要渠道，成為社會監(jiān)督共治的重要平臺。市場主體大數據分析應用系統(tǒng)，依托各部門、各領域的涉企信息形成企業(yè)全景多維畫像，使監(jiān)管部門能夠在數量龐大的企業(yè)監(jiān)管對象中，精準快速地定位企業(yè)，全方位定性定量研判企業(yè)，及時動態(tài)有針對性地監(jiān)管企業(yè)，實現利用數據進行監(jiān)管。

（三）對標國際標準，建立營商環(huán)境外部評估機制，并納入政績考核

2017年，貴州省建立了與國際接軌的營商規(guī)則體系，對標世界銀行的全球營商環(huán)境指標體系，每年委托第三方對各地營商環(huán)境進行綜合評價，并將“營商環(huán)境評價指數”納入《市（州）和縣域經濟發(fā)展綜合測評辦法》評估體系中，對各地營商環(huán)境評估結果實施預警，旨在打造良好的政策環(huán)境、政務服務環(huán)境、經營環(huán)境和法治環(huán)境。

根據2017年的評價結果，貴州省整體營商環(huán)境排名相當于全球190個經濟體的第94位，處于世界中等水平（2017年中國的排名是78位）。貴州根據各地區(qū)營商環(huán)境評估結果，將改善營商環(huán)境納入各地政府督導范圍，定期對有關工作進行專項督導，并廣泛開展民主評議，強化評估結果運用，將第三方評估和民主評議結果作為領導班子和領導干部考核的重要參考。

對標世界銀行的全球營商環(huán)境指標體系的第三方綜合評價，客觀上促進了貴州省改善營商環(huán)境工作的開展，也將優(yōu)化營商環(huán)境的工作提升到新的高度，有利于各項措施的推行。

（四）充分利用信息化手段，打造公平有序的市場環(huán)境和政府服務環(huán)境

在打造公平有序的市場環(huán)境的過程中，貴州省充分利用信息化手段，推進工商登記便利化、智慧化改革，推出了企業(yè)登記全程電子化、電子營業(yè)執(zhí)照等做法，建成了涵蓋所有工商事務并適用所有企業(yè)類型的網上登記系統(tǒng)，實現各類型企業(yè)的設立、變更、注銷、備案等各個業(yè)務環(huán)節(jié)均可通過互聯網辦理，并將貴州省工商局網上辦事大廳遷入貴州省網上辦事大廳，指導貴陽市開展企業(yè)登記全程電子化改革試點，探索以電子營業(yè)執(zhí)照為支撐的網上申請、網上受理、網上審核、網上公示等全程電子化改革。

貴州省全面推進了“互聯網+政務服務”，優(yōu)化服務流程，推進行政審批標準化，推行省市縣三級縱向聯動審批和跨行政區(qū)域并聯審批，推行行政審批部門“多證合一、多圖聯審、多評合一、聯合驗收”改革。各級政務服務中心設置并聯審批綜合窗口，實行“一個窗口”受理、“一站式”審批、“一個窗口”取件。深化“集中審批、專職審批、窗口審批、標準審批”，做到“同一事項、不同地方、同一標準、同一結果”，并積極探索“零窗口”“零紙質”“零人員審查”的“智慧審批”。推進電子證照文庫應用，凡是能通過網絡共享復用的材料，不得要求企業(yè)和群眾重復提交，凡是能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供，逐步實現跨部門、跨地區(qū)、跨層級數據互認共享。力推網上辦理，將貴州省網上辦事大廳、移動客戶端、自助終端等多種形式相結合，全面推進“就近申請、遠程辦理、異地打證”等做法。

（五）依托信息技術，全面建立健全社會征信體系

2017年11月，貴州省成為全國首批獲得社會信用體系與大數據融合發(fā)展試點省批復的兩個省份之一，通過實施大數據戰(zhàn)略，信用監(jiān)管制度基本成型。在全面社會征信體系的信息化建設過程中，貴州省逐步建設和完善了以下信用體系：

建成全國首批通過驗收的統(tǒng)一企業(yè)信用信息公示平臺，具備信息查詢、信息填報、信息公告、企業(yè)經營異常名錄公示、嚴重違法企業(yè)名單公示、抽查檢查結果公示、雙告知、失信聯合懲戒、嚴重違法企業(yè)名單管理、簡易注銷、司法協助公示等功能的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（貴州），實現傳送、歸集、匯總全省98%的公共管理部門的信用信息，截至2018年3月，省級平臺共歸集信用信息8324.47萬條，向全國信用信息共享平臺交換信息1058萬條；建立完善“信用中國貴州”網站，截至2018年3月，網站累計訪問量達270萬人次，日訪問量8750人次；10個市州級以及50%以上的縣級信用中國（貴州．地方）網站完成建設（已上線運行41個，正在調試上線3個）；建成全國第一朵“信用云”——貴州省信用云工程項目，是社會信用體系建設與大數據融合發(fā)展的基礎性工程。

建立健全信用聯合獎懲機制，落實信用聯合獎懲備忘錄，協調建立信用信息共享機制。通過將歸集的“紅黑名單”應用于不同場景，推動守信聯合激勵和失信懲戒措施落地，強化聯合獎懲效果。目前，貴州省已陸續(xù)貫徹落實國家各部委簽署的聯合獎懲備忘錄，分別涉及失信被執(zhí)行人、交通運輸、電子商務、安全生產、食品安全等領域，積極歸集聯合獎懲典型案例。完善紅黑名單公布和管理，建立完善“黑名單”修復機制，定期發(fā)布紅黑名單。截至2018年3月，已將130005戶存在經營異常情形的企業(yè)列入企業(yè)經營異常名錄管理。建立貴陽市失信被執(zhí)行人聯合懲戒云平臺。2017年9月貴陽市失信被執(zhí)行人聯合懲戒云平臺上線運行，形成跨地區(qū)、跨部門、跨領域聯合激勵與懲戒機制。

統(tǒng)一社會信用代碼制度建設。貴州省在全國率先完成法人和其他組織以及個體工商戶統(tǒng)一社會信用代碼存量技術賦碼轉換工作，現已歸集統(tǒng)一社會信用代碼數據212.8萬條，法人和其他組織以及個體工商戶統(tǒng)一社會信用代碼存量主體賦碼率均達到100%，在“信用中國貴州網站”集中公示統(tǒng)一信用代碼及相關信息，向社會提供查詢服務。

建立中小企業(yè)信用信息數據庫及數據采集共享平臺。完善信息公示制度，以企業(yè)法人國家信息資源庫為基礎建設市場主體信用信息公示系統(tǒng)，將企業(yè)登記備案、監(jiān)管、年度報告、資質資格等信息通過市場主體信用信息系統(tǒng)予以公示。

發(fā)揮政府信用建設示范作用，推進政務公開，將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

基于信息化建設打造信用體系，在貴州省取得了明顯成效，也成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要方面。

（六）積極擴大宣傳，加強知識產權保護

近年來，貴州省在知識產權保護方面也進行了積極推動，擴大宣傳，不斷建立健全知識產權保護預警防范機制，加強新業(yè)態(tài)新領域創(chuàng)新成果的知識產權保護。建立健全知識產權侵權懲罰性賠償制度，建立收集假冒產品來源地信息工作機制。完善知識產權審判工作機制，積極發(fā)揮知識產權法庭作用，推進知識產權民事、刑事、行政案件審判“三審合一”，加強知識產權行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，加大知識產權司法保護力度。提高知識產權侵權成本，降低維權成本。加強知識產權行政執(zhí)法信息公開。2017年實現侵犯知識產權行政處罰案件信息公開，震懾違法者，同時促進執(zhí)法者規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（七）持續(xù)深化電力體制改革，推進直購電交易，降低企業(yè)用電成本

2015年，貴州省成為全國電力體制改革綜合試點，建立起了電力交易機制和電力交易市場。自2015年以來，貴州省逐步擴大電力市場化交易規(guī)模，將年用電規(guī)模以上的一般工商業(yè)用戶納入市場主體，支持鼓勵不足年用電規(guī)模的工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶通過售電公司代理參與交易。同時，加快電力行業(yè)轉型升級步伐，實行嚴格的用電企業(yè)和發(fā)電企業(yè)準入門檻，以市場需求倒逼電力企業(yè)加快轉型，并探索建立符合貴州實際的煤電聯動、水火互濟運行新機制，穩(wěn)定煤炭、電力生產供應，降低能源供應成本。截至2017年底，全省注冊市場主體1329家，全省累計完成交易電量1009億千瓦時，幫助電力用戶減少電費支出108億元。近三年來，通過直購電交易，有效釋放了供給側結構性改革紅利，為全省工業(yè)經濟快速健康發(fā)展提供了有力支撐。

二、對貴州調研情況的幾點思考

（一）經驗與啟示

1.信息化導向是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內容和基礎性條件

貴州省在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，積極采用了信息化建設導向，無論是商事制度改革、信用制度建設，還是完善監(jiān)管機制、優(yōu)化服務流程，都依托了信息化技術，通過打造信息化平臺和大數據應用，對整體流程和各個環(huán)節(jié)進行標準化、規(guī)范化管理，在信息交流、信息服務、信息公開等方面建立起了較為完善的體系，實現了營商環(huán)境改善，信息化成為完善市場秩序的重要支撐力量。

貴州省在營商環(huán)境信息化建設過程中具有以下幾個特點：一是信息化體系覆蓋面較寬，從市場建設到政府建設，從信用建設到知識產權保護，從企業(yè)服務到企業(yè)獎懲，方方面面的管理都與信息化相關聯；二是信息化內容具有先行先試的創(chuàng)新性，貴州省在“數字貴州”發(fā)展戰(zhàn)略的引領下，較為全面、深入地推進了營商環(huán)境信息化建設；三是信息化工程注重解決“信息孤島”問題，綜合性較強，從源頭上改變了信息利用的方式，提高了管理效率和透明度；四是信息化建設工作規(guī)劃較好，起點較高，推進速度快，實際應用到位；五是信息化推進工作具有一定示范意義，具體做法具有一定推廣價值。

貴州的經驗表明，對于營商環(huán)境建設而言，信息化不僅是一個有效的途徑，更是重要的基礎性條件和未來的發(fā)展方向，特別是全方位、立體化、多級次的信息化建設，有利于各級地方政府、部門在完善制度和有效監(jiān)管過程中厘清職能，公平、公正發(fā)揮作用。

2.重視綜合信用體系建設是優(yōu)化營商環(huán)境的核心內容之一

良好的營商環(huán)境需要完善的信用體系來支撐，在全社會信用體系建設方面，貴州省的做法也具有明顯的特色：首先，是構建了包括政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信等在內的信用體系，特別是發(fā)揮政府信用建設示范作用，推進政務公開，支持信用服務市場發(fā)展。其次，將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為的懲戒力度。第三，建立中小企業(yè)信用信息數據庫及數據采集共享平臺，統(tǒng)一社會信用代碼制度建設，利用技術手段建立和健全市場主體信用信息公示系統(tǒng)，完善信息公示制度。第四，建成全國第一朵“信用云”——貴州省信用云工程建設項目，實現了社會信用體系建設與大數據融合發(fā)展，積極促進公共信用信息與商業(yè)信用信息共享融合。同時，做大數據，做大應用，做大機制，做實考核，持續(xù)推進“社會信用體系與大數據融合發(fā)展”試點省建設工作。第五，加強信用文化和制度建設，加快信用立法研究，利用“誠信貴州”微信公眾平臺等渠道加強信用宣傳教育。第六，創(chuàng)新誠信應用，開展“誠信森林”建設工作，在部分地區(qū)將個人信用信息查詢功能嵌入“誠信卡”，為個人信用信息應用提供服務，建立行政審批、招標投標、政府采購、財政性資金使用等行政管理和公共服務各領域的信用記錄和信用產品使用辦法，推廣應用信用記錄和信用產品。

夯實全社會的信用基礎，是建立起健康的政府與市場關系，推進市場化、規(guī)范化的重要條件。貴州省的做法，在短期內有利于建立良好的市場環(huán)境，吸引投資，從長遠看則有利于打造良好的營商環(huán)境，真正形成公平、公開、有序的市場秩序和競爭環(huán)境，持續(xù)推動經濟積極、健康發(fā)展。

3.對標國際標準建立營商環(huán)境外部評估機制是優(yōu)化營商環(huán)境的推動力

在改善營商環(huán)境方面，貴州省定位于打造法治化、國際化、便利化的一流營商環(huán)境，為高質量、可持續(xù)發(fā)展提供內生動力。2017年，貴州省對標世界銀行的全球營商環(huán)境指標體系，對全省營商環(huán)境建設情況進行“全面體檢”，建立與國際接軌的營商規(guī)則體系，全面增強聚集要素的吸引力，營造比較優(yōu)勢，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力。倒逼各地政府部門以問題為導向，從評價指標中自查短板，自我糾錯，對營商環(huán)境存在的問題逐條研究、逐項解決，形成全局性、持續(xù)性抓營商環(huán)境的氛圍。

在中國處于轉型經濟的特殊時期，對標國際標準建立營商環(huán)境外部評估機制，有針對性地進行糾錯和改善，對于優(yōu)化營商環(huán)境具有直接的引導作用，貴州的做法具有積極的意義。當前，在政府與市場的關系尚未完全理順的情況下，要優(yōu)化營商環(huán)境，就需要從各個方面入手，多管齊下，充分發(fā)揮政府、市場等各方面的積極性，擴大信息交流，推進信息公開，逐步實現職責分明，規(guī)則清晰，行為規(guī)范。

總體上，在建設和優(yōu)化營商環(huán)境方面，貴州省的上述做法具有一些值得借鑒的地方。這些做法在一定程度上改善了營商環(huán)境，提高了市場開放度。從此次調研的情況看，貴州省在一些方面表現出較高的市場開放度，政府也在一些領域逐步退出。例如，有些鋼鐵企業(yè)反映，由于市場開放程度高，全省有40多家廠商參與競爭，經營難度加大；還有些企業(yè)反映感受到政府優(yōu)惠政策力度在逐年減?。粡钠髽I(yè)對行業(yè)協會的反映看，企業(yè)更多地是根據需要自主自愿加入行業(yè)協會。

（二）存在的問題

1.改革成本：行政審批局做不到實質性審查

根據國62號文，行政審批局應當做到事前審批，事中、事后監(jiān)管，體現“寬進嚴管”的管理方式，但從我們調研的情況看，目前，各級行政審批局只能做到審批，大部分做不到監(jiān)管，審批在一定程度上成為前置的“形式性審批”，審批與后續(xù)的服務、管理之間的關系尚未理順。而且，由于前置審批的形式化，具體辦事單位還需要在行政審批局和原來的主管單位之間進行多次對接，反而增加了成本。

2.現行政策成本：政府資金不到位和政策性降費帶來的成本

在調研過程中，發(fā)現了政策執(zhí)行成本成為企業(yè)成本負擔的情況。

一類是政策性資金不到位的成本。貴州高速公路集團在政府取消政府還貸二級公路收費后，由于地方資本金不能及時到位，只能用短期貸款彌補資金缺口，增加了債務負擔。截至2017年末，貴州省高速公路項目地方資本金累計未到位24.89億元，按35%的比例測算影響銀行貸款配套發(fā)放資金46.22億元，集團公司通過短貸彌補資金缺口，增加債務71.11億元。

另一類是政策性降費帶來的成本。貴州高速公路集團通行費政策性減免大幅度降低了通行費收入水平，一是高速公路執(zhí)行減免“綠通車”和重大節(jié)假日小型客車免通行費的政策，二是貴州省對通行高速公路、對客運車輛等實行折扣優(yōu)惠政策，“十二五”期間，兩項政策共計減免65.45億元，這些政策執(zhí)行成本也成為企業(yè)重要的制度性成本。

3.歷史問題成本：去產能、歷史性遺留問題帶來的成本

從調研的情況看，與全國其他地區(qū)一樣，貴州省在處理企業(yè)遺留問題方面也面臨較大挑戰(zhàn)，制度性成本較高。這些成本包括：一是去產能礦井的債務處理成本；二是“三供一業(yè)”分離、改造、移交過程中發(fā)生的成本；三是離退休人員非統(tǒng)籌部分費用發(fā)生的成本；四是廠辦大集體改革涉及的成本；五是剝離其他國有企業(yè)辦社會職能工作發(fā)生的成本等。對于這些成本，由于工作難度高、工作量大、涉及面廣、情況復雜，既涉及到企業(yè)、職工的既得利益，以及相關各方的利益考量（如“三供一業(yè)”移交過程中，電力公司作為接受移交一方，未來承擔的成本有不確定性，不愿意接受移交或積極性不高），面臨較大的困難，未來成本的不確定性較大。

4.制度性成本差異：因企業(yè)所有制性質或企業(yè)經營狀況而不同

從調研的情況看，貴州省與全國其他地方類似，企業(yè)所有制性質和企業(yè)經營狀況等因素直接影響企業(yè)對制度性成本的感受。從企業(yè)所有制性質影響看，國有企業(yè)制度性成本較低，享受稅收優(yōu)惠政策多，中介機構、行業(yè)協會收費少，制度性成本對經營無影響或者影響很小，而民營企業(yè)感受就很不一樣。以用電成本為例，貴州作為供電大省，納入直供電協議的國有企業(yè)用電成本為每度0.3-0.36元，而民企就達到每度0.4元以上。又如，從裝備制造業(yè)協會的數據看，裝備制造業(yè)企業(yè)融資難，融資成本高，軍工企業(yè)利率普遍上浮10%-30%，而民企即使上浮100%也往往融不到資金。從企業(yè)經營狀況的影響看，在地區(qū)內具有較大影響的企業(yè)，特別是納稅較多的企業(yè)受到政府的關照也較多，制度性成本較低或者感受不到制度性成本，其他企業(yè)則承受著較大的制度性成本的壓力。

三、對于制度性成本幾個問題的思考

（一）如何理解制度性成本？制度性成本有沒有合理的成分？

從企業(yè)制度性成本的形成看，只要與執(zhí)行、遵守政府或市場制度有關的成本，都屬于制度性成本。現行的制度性成本可以分為幾類：一是市場制度層面的成本，如與市場準入、市場退出、市場信用有關的成本，包括注冊登記成本、退出成本等；二是政府行政制度層面的成本，如與執(zhí)行政府政策有關的成本，包括高速公路減免收費的成本、公交公司政策性虧損的成本等；三是法律保障層面的成本，如市場機制的法律維護成本，包括經濟類訴訟成本、司法執(zhí)行成本等。

從這些制度性成本的具體情況看，可以劃分為兩大類：一類是保障企業(yè)正常經營的、在合理預期內的、體現市場公平、市場秩序的制度性成本，另一類是影響甚至破壞市場公平、透明、超出企業(yè)合理預期的、具有“設租”“尋租”或“懶政”“不作為”性質的制度性成本。前者主要是指維持市場機制正常發(fā)揮作用的成本，這類成本的存在是必要的，也是企業(yè)在經營過程中應當承擔的，但是需要明確的是，維持市場機制正常發(fā)揮作用的成本應當有清晰的界定、穩(wěn)定的內容和公開監(jiān)督的環(huán)境，對于任何市場主體，在承擔這些成本時，都應當能夠形成合理預期。這些成本包括：市場層面的成本、司法層面的成本和有明確、合理規(guī)定的行政層面的成本等。除此之外的制度性成本，應當屬于第二類成本，是影響市場機制發(fā)揮作用的不合理的成本，是應當納入降成本范圍內的成本。

（二）降低制度性成本的實質是什么？

降低制度性成本的實質是降低影響市場機制發(fā)揮作用的不合理的成本。這類成本會影響甚至破壞市場公平、透明、秩序，對于企業(yè)而言是超出合理預期的，是額外的成本，因此，從廣義的角度講，企業(yè)承擔的所有不公平、不合理的額外成本都屬于這一范疇。對于制度性成本是否應當納入降成本范圍，首先需要有明確的界定，即合理劃定政府的職能邊界，匡定制度性成本的合理范圍，梳理出具有“設租”“尋租”或“懶政”“不作為”性質的不合理的制度性成本，作為降成本的重點內容。

需要說明的是，在當前市場機制尚不完善、市場作用發(fā)揮不足的情況下，政府職能延伸的成本也屬于制度性成本的范疇，例如一些項目前期的可研、設計、環(huán)評、安評等方面的專業(yè)性評價所涉及的成本，以及一些中介服務所涉及的成本等，對于這一類成本，不能一刀切，而是應當合理區(qū)分，該歸市場的要市場化，政府有必要介入的要有明確的制度規(guī)范，消除“灰色地帶”，凈化不合理制度性成本產生的土壤，使其逐步陽光化、規(guī)范化。

（三）降低制度性成本是一個漸進過程，需要持續(xù)推進

制度性成本的形成具有路徑依賴色彩，受多種因素影響，在目前已經形成一定的權力格局和利益格局的情況下，改革勢必會影響到權力的分配，以及一些既得利益者的利益，在一定范圍內引發(fā)矛盾。過去，政府較多地介入了市場機制的調控領域，當前的退出就需要有目標、分步驟、科學規(guī)劃，漸漸退出，因此，當前存在的部分制度性成本難以降低的問題也需要一個適當的過程才能完成。另外，對于當前市場機制尚不完善、市場作用發(fā)揮不足的實際情況，政府也需要有一個培養(yǎng)、完善市場機制的過程，這個過程中的制度性成本應當合理對待。我們相信，只要持續(xù)不斷地推進制度性成本的陽光化、規(guī)范化，不合理的制度性成本會越來越少。

四、進一步降低制度性成本的政策建議

（一）降低制度性成本是一項綜合性改革，應當目標明確、統(tǒng)籌設計、逐步推進

降低制度性成本的實質是降低影響市場機制發(fā)揮作用的不合理的成本。在我國的經濟轉軌和產業(yè)升級轉型過程中，市場和政府的作用邊界一直難以明確劃分，因此，市場缺位、政府缺位、政府越位等多種現象并存，各類制度也存在相互矛盾、銜接不上以及缺漏等情況，造成企業(yè)在執(zhí)行和遵守制度過程中承擔了不合理的成本，加重了經營負擔。但客觀地講，近年來國家層面推進的降成本政策，有效改善了不合理的現狀，是一個不斷探索和優(yōu)化的過程。從政策效果看，當前企業(yè)降低制度性成本還處于“量變”過程。

要實現降低制度性成本“從量變到質變”的飛躍，就需要推進綜合性改革，進行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌設計，具體包括：清晰界定政府和市場發(fā)揮作用的范圍，該歸市場的歸市場，該歸政府的歸政府；清晰界定政府間關系，包括各級政府之間的關系和各個政府部門之間的關系，各司其職，職責分明；建立明確、清晰、規(guī)范的制度體系，對待企業(yè)一視同仁，為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境；有步驟、有規(guī)劃地推進制度性成本改革，先易后難，局部展開，逐步深入。

具體地，對于市場制度層面的制度性成本，政府應當盡可能少地直接介入，而是要通過制定規(guī)則來規(guī)范市場主體的行為；對于政府行政制度層面的制度性成本，政府應當制定好行為規(guī)范，通過“正面清單”確定范圍，并嚴格在公共服務范圍內執(zhí)行；對于法律保障層面的制度性成本，政府必須建好法律框架和判例標準，引導市場主體在合法的范圍內經營，并形成合理的預期，維護政府公信力和市場的秩序，守好制度性成本的最后防線。

（二）政府應當找準定位，劃清公共服務成本和制度性成本的邊界

政府是制度的制定者，在此過程中，政府應找準定位，劃清公共服務成本和制度性成本的邊界，應當由政府承擔的公共服務成本，不應當成為企業(yè)的制度性成本，即使應當由企業(yè)承擔一部分，也應當逐步降低到合理水平，例如政策性虧損等制度性成本，應當給予企業(yè)合理的預期。同樣，應當由企業(yè)承擔的制度性成本，就不應當由政府承擔，例如企業(yè)注冊、工商登記等成本，無論金額大小，不屬于公共服務范圍，應當由企業(yè)承擔。

政府是降低制度性成本政策的制定者和執(zhí)行者。對于應當納入降成本范圍內的制度性成本，政府應當劃清公共服務成本和制度性成本的邊界，通過制度設計，降低制度性成本。例如，司法判例標準的確定是政府的職責范圍，這一過程中發(fā)生的成本應當由政府承擔。同時，政府應當做好制度設計的整體規(guī)劃，而不是孤立地發(fā)布政策，解決個別問題。對于應當交由市場解決的問題，政府應當建立好規(guī)則，完全交給市場解決，政府不再介入，如行業(yè)會費等成本的管理等。

（三）充分發(fā)揮信息化平臺的作用，促進信息公開，使制度性成本規(guī)范化、陽光化

降低制度性成本的一個有效途徑是建立信息化平臺，促進信息公開，讓制度在公開透明的環(huán)境中運行。貴州的經驗表明，當信息系統(tǒng)建立起來以后，社會對于制度的關注度不斷提升，有效地發(fā)揮了監(jiān)督作用，客觀上為制度運行提出了陽光化、規(guī)范化的要求，在一定程度上壓縮了不合理制度性成本的空間。

在建立信息化平臺的過程中，應當避免出現“信息孤島”，實現各類信息的互聯互通，把涉及制度性成本的各個環(huán)節(jié)、各個方面、各項具體內容都嵌入信息化系統(tǒng)，使信息網絡成為各項制度相互銜接、相互對照的有效工具，成為正常處理企業(yè)各類申請事項、實現監(jiān)管的有效技術手段，通過實現互聯互通促進制度性成本規(guī)范化、陽光化。

（四）對標國際高標準，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，壓縮不合理制度性成本空間

當前，國際上通行的測度營商環(huán)境的標準之一是世界銀行的全球營商環(huán)境指標體系，這一體系每年發(fā)布的評價結果成為全球范圍內判斷營商環(huán)境質量的重要參考標準，在全球范圍內具有廣泛的影響力。貴州的經驗表明，對標國際高標準，逐項查找存在的問題并加以改進，有助于明確目標，迅速縮小差距。特別是對于一些長期存在的、具有中國特色的不合理事項，對標國際高標準，能夠有效減少自由裁量空間，有針對性地加以改進，從而優(yōu)化營商環(huán)境，減少不合理制度性成本。