關(guān)于構(gòu)建新時(shí)代下“三位一體”大扶貧格局的研究

●龔毓燁

一、導(dǎo)論

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169項(xiàng)具體目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，其中，首位目標(biāo)便是“在全世界消除一切形式的貧困”。中國政府于2015年11月發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障；確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?？梢?，“消除貧困”已成為世界上各國政府和人民的共同期盼。

黨的十八大以來，全面建成小康社會(huì)成為我們黨治國理政的核心主線，作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)是“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是我們黨的“頭等大事”和“第一民生工程”。五年來，我們實(shí)現(xiàn)6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，將貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，書寫了我國扶貧歷史上“最好的成績(jī)”。

“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！蔽覀凕h的奮斗目標(biāo)就是讓人民群眾在共建共享中有更多的幸福感和獲得感雖然我國脫貧成就顯著，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨”。同時(shí)，由于我國的“扶貧開發(fā)是由政府主導(dǎo)，綜合各方資源進(jìn)行的以反貧困、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障為多重目標(biāo)的系統(tǒng)性工程?！盵1]涉及面廣、投入大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。因此，科學(xué)地分析新形勢(shì)下多元主體在貧困治理中的功能，研究如何構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局，對(duì)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、大扶貧格局理念的提出及內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來，政府作為脫貧公共產(chǎn)品的供給主體，依靠自身的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)對(duì)扶貧資源進(jìn)行自上而下的統(tǒng)一配置，成效顯著。但扶貧開發(fā)作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，若靠政府單一的力量來推動(dòng)，不僅不符合發(fā)展中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且還會(huì)在資源分配上出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象、在權(quán)責(zé)劃分上出現(xiàn)“扯皮”行為，達(dá)不到扶貧預(yù)期成效。作為習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的重要組成部分，大扶貧格局理念的提出順應(yīng)了新時(shí)期扶貧工作的新要求也是中國特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新理論成果。

大扶貧格局理念的萌芽期，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代中期，即“開發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅(jiān)階段”。這一階段我國的扶貧戰(zhàn)略由改革開放初期的救濟(jì)式扶貧向注重培養(yǎng)內(nèi)生脫貧能力的開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變，從中央到地方政府構(gòu)建起專門的農(nóng)村扶貧機(jī)構(gòu)（扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是我國首個(gè)以減貧為職責(zé)的政府專設(shè)機(jī)構(gòu)），并相繼實(shí)施了一系列有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)措施。同時(shí)，由于改革開放的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開，市場(chǎng)主體得以快速成長(zhǎng)，并創(chuàng)造了大量的資源和財(cái)富，滲透到扶貧開發(fā)過程，與政府一道匯聚成這一時(shí)期的扶貧合力。

大扶貧格局的形成和發(fā)展主要集中在21世紀(jì)初到黨的十八大這一階段。2001年，國務(wù)院頒布并實(shí)施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要（2001-2010）》），將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)由貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，明確扶貧要堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的綜合開發(fā)扶貧模式，同時(shí)指出城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)是扶貧的重要途徑，將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧作為三項(xiàng)重大扶貧措施在全國普遍推廣。由《綱要》可知，整村推進(jìn)式的農(nóng)村扶貧綜合開發(fā)模式是這一階段的主要措施，其優(yōu)點(diǎn)是以貧困村為單位的村集體可以在上級(jí)的指導(dǎo)下申請(qǐng)資金和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。政府將扶貧的主導(dǎo)權(quán)進(jìn)行適度下放，引入貧困村這一主體，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，使得貧困村農(nóng)戶在短期內(nèi)獲得大量的投資而提高自身生產(chǎn)積極性。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”，明確指出新農(nóng)村的建設(shè)并非單純地指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。在此思想指導(dǎo)下，廣大貧困地區(qū)形成了以扶貧開發(fā)為載體，吸收政府、市場(chǎng)和社會(huì)的力量共同促進(jìn)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共民生工程聯(lián)動(dòng)發(fā)展的局面。2011年，在我國對(duì)外開放程度進(jìn)一步加大、國內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快、各地區(qū)聯(lián)系日益密切以及扶貧模式亟待創(chuàng)新的新形勢(shì)下，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》指出，我們的扶貧開發(fā)要在《綱要（2001-2010）》的基礎(chǔ)上繼續(xù)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”“部門協(xié)作，合力推進(jìn)”“社會(huì)幫扶，共同致富”的工作原則，結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展新要求，創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)。在兩份綱領(lǐng)性扶貧文件的指導(dǎo)下，我國多部門、多行業(yè)、多主體共同參與扶貧的“大扶貧”格局日趨顯現(xiàn)。

大扶貧格局理念在黨的十八大后進(jìn)入了深化期。2013年底，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)），明確指出要構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，整合配置全國范圍內(nèi)的扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。2015年6月，習(xí)近平同志在貴州召開部分省(區(qū))市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)指出：“要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局，健全東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)積極性?！盵2]。同年10月，在減貧與發(fā)展高層論壇上習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)：“我們堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系?！盵3]打破政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的隔閡，消除傳統(tǒng)觀念上政府主導(dǎo)扶貧的觀念，堅(jiān)持引入非政府力量參與精準(zhǔn)脫貧，是夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成效的正確選擇，也是我國實(shí)現(xiàn)整體性脫貧的必然要求。黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)：“要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量”“堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”。至此，大扶貧格局思想成為一項(xiàng)國家層面的扶貧戰(zhàn)略，成為黨和國家扶貧開發(fā)工作的主要?jiǎng)?chuàng)新性思路之一，也成為了全世界減貧事業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

綜合而言，堅(jiān)持和發(fā)展大扶貧格局的必要性主要有兩點(diǎn)：一是中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益深化，黨的十一屆三中全會(huì)后，我國的市場(chǎng)力量不斷發(fā)展壯大，社會(huì)財(cái)富總量逐漸增加，政府、市場(chǎng)及社會(huì)三者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中形成良性互動(dòng)，為全社會(huì)參與扶貧提供了可能性。二是我國扶貧開發(fā)工作面臨新任務(wù)，“十三五”時(shí)期，我國的扶貧目標(biāo)已由解決基本的溫飽問題向鞏固溫飽成果、培養(yǎng)內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)發(fā)展可持續(xù)性方向轉(zhuǎn)變，從結(jié)構(gòu)和群體上看，現(xiàn)有的貧困地區(qū)和群眾大都自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱、貧困程度深、內(nèi)生發(fā)展能力不足，借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)加快實(shí)施“三位一體”的大扶貧格局，符合脫貧發(fā)展新態(tài)勢(shì)。

三、多元主體在扶貧中的角色定位

（一）政府的宏觀調(diào)控作用

從政府的角度看，政府以其強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導(dǎo)地位，在扶貧資源規(guī)模、扶貧干預(yù)穩(wěn)定性及扶貧動(dòng)員宣傳方面有巨大的資源投入能力。發(fā)揮貧困治理中政府的核心作用是世界各國減貧治理的重要經(jīng)驗(yàn)。政府這一主體可以保障市場(chǎng)規(guī)律穩(wěn)定運(yùn)行，加強(qiáng)黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是加強(qiáng)和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。脫貧攻堅(jiān)具有統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的“牛鼻子”作用，涉及到巨大的資源項(xiàng)目投入，若缺乏政府的合法性認(rèn)可和引導(dǎo)，再好的項(xiàng)目也無法實(shí)施。作為“看得見的手”，政府在反貧困中具有倡導(dǎo)、立法執(zhí)法、宣傳示范、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)和激勵(lì)的功能，可以鏈接社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人等各方資源并直接參與到扶貧資源的分配及政策的執(zhí)行過程，最大限度地發(fā)揮著行政體系及執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和資源動(dòng)員能力，從而增強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)宏觀調(diào)控的前瞻性、針對(duì)性和協(xié)同性。

就具體的組織形式來說，有學(xué)者認(rèn)為，政府貧困治理包括縱向?qū)用婵茖又平M織的運(yùn)行過程和橫向職能分工。就前者而言，較高層級(jí)組織一般著眼于各類扶貧政策的制定、貧困狀況的持續(xù)跟蹤、扶貧效果的監(jiān)測(cè)和貧困治理績(jī)效評(píng)估等方面的職能；較低層級(jí)的組織則聚焦于貧困人口信息管理、扶貧項(xiàng)目的落實(shí)和公共資源的合理配置等。[4]也就是說，各級(jí)政府在推動(dòng)扶貧工作中具有“總開關(guān)”的作用。由政府主導(dǎo)的專項(xiàng)扶貧，即是通過國家財(cái)政安排專項(xiàng)資金支持、由地方各級(jí)政府和相關(guān)部門組織實(shí)施的扶貧活動(dòng)，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、工作到村、扶貧到戶的要求，組織實(shí)施易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、扶貧試點(diǎn)、革命老區(qū)建設(shè)等重要工程。

扶貧屬于公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)的公共物品提供學(xué)說認(rèn)為，只有政府才是公共物品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，市場(chǎng)則是私人物品的生產(chǎn)者和提供者，但實(shí)際運(yùn)作中，只依靠政府提供公共物品會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)和效率低下等問題。[5]尤其是“在現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型時(shí)期，國內(nèi)公共服務(wù)在相當(dāng)程度上是作為促進(jìn)社會(huì)公平正義和保障民生的重要手段而存在，公共服務(wù)供給的時(shí)效性在很大程度上也是增進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)國家穩(wěn)定的重要內(nèi)容?！盵6]因此，思考公共部門和私人部門之間的合作形式和分析公私部門對(duì)公共物品供給的所有權(quán)問題，促進(jìn)扶貧政策與資源的整合以及政府扶貧工作機(jī)制與管理職責(zé)的優(yōu)化成為政府這一公共部門在扶貧過程中新的研究方向。

（二）市場(chǎng)對(duì)扶貧資源有效配置

從市場(chǎng)的角度看，市場(chǎng)通過“看不見的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和指揮，可以更優(yōu)化地配置扶貧資源和提升資源使用效率，彌補(bǔ)當(dāng)前政府在扶貧過程中可能出現(xiàn)的低效率和局部扶貧的缺陷。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，在一些公共物品領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于多元需求的回應(yīng)和對(duì)于各種資源的調(diào)動(dòng)能力比政府更有優(yōu)勢(shì)[7]，可引導(dǎo)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，使發(fā)展成果惠及貧困人口脫貧受益。

單就市場(chǎng)主體而言，根據(jù)其組織形式和所有制形式差異可以劃分為多種類型。參與扶貧的市場(chǎng)主體主要有各類商業(yè)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。作為市場(chǎng)主體之一的國有企業(yè)，是使用一定數(shù)量的國有資金進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，并以盈利為目的的基本經(jīng)濟(jì)單位，在推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益，促進(jìn)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面成效顯著，是保障扶貧事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。而民營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其經(jīng)濟(jì)組織形式已經(jīng)高度市場(chǎng)化，民營經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，有利于形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，在創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富的同時(shí)達(dá)到對(duì)扶貧資源的優(yōu)化配置。在社會(huì)貧困治理的框架體系下，企業(yè)與政府協(xié)同參與扶貧有利于發(fā)揮政府和企業(yè)的整體優(yōu)勢(shì)，營造政府、企業(yè)以及貧困人口共贏的局面，為轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化貧困治理結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造條件。[8]例如，貴州興偉集團(tuán)定點(diǎn)幫扶普定縣、恒大集團(tuán)對(duì)口幫扶貴州大方縣、萬達(dá)集團(tuán)對(duì)口幫扶貴州丹寨縣等例子，說明依靠市場(chǎng)主體的力量可以極大促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧致富。

具體來說，市場(chǎng)主體在扶貧中主要承擔(dān)行業(yè)扶貧的責(zé)任。作為市場(chǎng)微觀主體的各行業(yè)部門，履行行業(yè)管理職能，實(shí)施支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項(xiàng)目承擔(dān)著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力的任務(wù)。包括明確部門職責(zé)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開展科技扶貧、完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)管理、完善社會(huì)保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。其中，金融扶貧雖然起步晚、服務(wù)種類少但以其靈活、經(jīng)濟(jì)、高效的特點(diǎn)為扶貧開發(fā)提供了強(qiáng)力支撐。金融扶貧的重點(diǎn)由“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，說明普惠金融理念正在逐漸推廣開來。[9]貧困戶可以通過成立合作社來管理使用優(yōu)惠貸款，采用“農(nóng)戶貸款、帶資入股、就業(yè)分紅”的模式，解決了合作社在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營中的融資問題；金融機(jī)構(gòu)則將自身優(yōu)勢(shì)與扶貧政策、財(cái)政資金相結(jié)合，以向優(yōu)秀的龍頭企業(yè)發(fā)放貸款的形式來促進(jìn)貧困戶增收，在帶動(dòng)貧困戶擺脫貧困的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)盈利，達(dá)到雙贏效果。

由此可見，引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與貧困治理的公共行為是促進(jìn)社會(huì)治理中公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給、社會(huì)政治民主建設(shè)、市場(chǎng)主體慈善精神的弘揚(yáng)、企業(yè)家社會(huì)責(zé)任感的培養(yǎng)以及構(gòu)建和諧社會(huì)的正確選擇。

（三）社會(huì)組織為扶貧匯聚合力

從社會(huì)的角度看，社會(huì)組織作為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，以靈活高效、精細(xì)專業(yè)、易參與的優(yōu)勢(shì)投入特殊貧困地區(qū)和群體的扶貧開發(fā)與社會(huì)救助，能最大限度凝聚社會(huì)分散的力量。正如馮·哈耶克所指出：“第三部門常常能夠，而且也應(yīng)該能夠以更為有效的方式為我們提供大多數(shù)我們?cè)诋?dāng)下仍然以為必須由政府提供的服務(wù)?！盵10]后工業(yè)化所造就的新的社會(huì)形態(tài)，使我們?cè)谪毨е卫淼囊饬x上呈現(xiàn)出多元主體并存治理的格局，國務(wù)院辦公廳于2014年11月頒布《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，明確指出要培育多元社會(huì)扶貧主體、廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量、全面推進(jìn)社會(huì)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新，從而建設(shè)充滿活力的社會(huì)組織參與扶貧的局面。

根據(jù)社會(huì)組織在扶貧中已有的功能和成效來看，社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)的優(yōu)勢(shì)有：一是堅(jiān)決維護(hù)黨和政府的權(quán)威，積極響應(yīng)黨和政府的號(hào)召；二是能夠靈活準(zhǔn)確地對(duì)接政府和市場(chǎng)，及時(shí)彌補(bǔ)二者救助范圍、方式的不足；三是具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以依靠自身的資源和技術(shù)促進(jìn)貧困地區(qū)樹立特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施；四是具有公益服務(wù)優(yōu)勢(shì)，在心理疏導(dǎo)、精神關(guān)愛、技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等方面具有非盈利性，能夠幫助貧困地區(qū)貧困群眾轉(zhuǎn)變思想觀念、樹立致富信心、培育內(nèi)生能力；五是具有資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，通過大范圍的宣傳和組織，能夠多渠道、高效率地吸納社會(huì)資源；六是在貧困退出機(jī)制實(shí)施過程中，社會(huì)組織是貧困治理績(jī)效考核評(píng)估的重要參與者。

總的來說，社會(huì)扶貧的主旨即在于激發(fā)和引導(dǎo)社會(huì)組織或社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)事業(yè)。例如，通過加強(qiáng)定點(diǎn)扶貧、推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作、發(fā)揮軍隊(duì)和武警部門的作用、動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧等方式，從不同角度擴(kuò)大扶貧資源，從不同領(lǐng)域匯聚扶貧合力，從而提高扶貧工作成效。

（四）貧困群體的主體作用

政府、市場(chǎng)、社會(huì)在扶貧開發(fā)過程中屬于外力、客體，即所謂“外源式扶貧”。而貧困群體自身在扶貧過程中則扮演主體性的角色，是扶貧開發(fā)的主要參與者和利益相關(guān)者，扶貧政策的制定和實(shí)施都必須尊重貧困群體的主體地位。一方面，精準(zhǔn)扶貧的首要一環(huán)就是精準(zhǔn)識(shí)別被扶對(duì)象，只有解決好“扶持誰”的問題，才能與“誰來扶”“怎么扶”和“如何退”構(gòu)成一個(gè)辯證統(tǒng)一閉環(huán)系統(tǒng)；另一方面，貧困群體影響扶貧資源的分配和使用、扶貧項(xiàng)目的確定以及扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。大扶貧格局的構(gòu)建，必須以復(fù)歸貧困群體的主體地位為基本前提，將“內(nèi)源式扶貧”與“外源式扶貧”有機(jī)結(jié)合。

四、構(gòu)建大扶貧格局的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府在實(shí)際扶貧中的功能定位困境

1.有限能力的功能困境。主要有三方面表現(xiàn)：一是政府扶貧渠道單一，政府承擔(dān)了單一的資源供給者角色，資金的整體規(guī)模比較大，在短期的資源調(diào)動(dòng)能力尚可，但囿于我國基數(shù)龐大和分散的貧困人口，單邊扶貧提供資源的能力相當(dāng)有限。[11]（P158）而且政府對(duì)市場(chǎng)、企業(yè)等社會(huì)各界的多元資源進(jìn)入扶貧領(lǐng)域的整合力度不夠，進(jìn)一步加深政府扶貧渠道和功能的單一化；二是政府扶貧專業(yè)化程度不夠，扶貧過程中片面強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)維度，參與扶貧的政府工作人員更是缺乏有關(guān)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)知識(shí)，在項(xiàng)目決策過程中忽視了經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致扶貧資源無故浪費(fèi)。三是政府對(duì)貧困人口的識(shí)別不精準(zhǔn)，使得大扶貧格局的主體缺位。伴隨貧困治理體系的現(xiàn)代化，扶貧開發(fā)的性質(zhì)也不僅是單一的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、文化等多領(lǐng)域的系統(tǒng)化工程，這為政府功能轉(zhuǎn)型和能力提升出了道新的難題。

2.多元角色效用困境。主要有三方面表現(xiàn)：一是扶貧部門職權(quán)相對(duì)集中，導(dǎo)致整合、協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)資源的力度較低。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府主導(dǎo)扶貧是合理的、必要的，但我們也要避免出現(xiàn)政府職權(quán)集中和過度行政化的弊端，因?yàn)椤斑@樣的過度集權(quán)化往往會(huì)導(dǎo)致扶貧工作效率降低，資源分配難以順暢，同時(shí)妨礙了社會(huì)力量參與扶貧的主動(dòng)性和積極性，難以評(píng)估社會(huì)力量在扶貧中的成效?！盵12]（P18）政府對(duì)扶貧資源存在一定的壟斷現(xiàn)象，缺乏與有潛力參與扶貧的非公企業(yè)和社會(huì)組織的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，疏于相關(guān)政策、規(guī)劃與資金撥付使用間的銜接，導(dǎo)致各類扶貧資金、扶貧項(xiàng)目、扶貧對(duì)象、扶貧隊(duì)伍比較分散，拉低了資源整合利用率。不少企業(yè)尚處于觀望狀態(tài)，各類社會(huì)力量也缺乏政府有效的整合和指導(dǎo)。

二是基層政府對(duì)扶貧開發(fā)未樹立起積極的責(zé)任感。扶貧開發(fā)是一項(xiàng)持續(xù)周期長(zhǎng)、見效慢的事業(yè)，部分基層政府為了在短期內(nèi)獲得突出政績(jī)，更多地將精力放在見效快、易出GDP成績(jī)的領(lǐng)域，而對(duì)群眾迫切要求的脫貧需求則采取應(yīng)付式態(tài)度，隨便建設(shè)幾項(xiàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來欺騙群眾和瞞報(bào)上級(jí)，更有擅自挪用扶貧專項(xiàng)資金行為，缺乏對(duì)貧困群眾最基本的責(zé)任感，直接導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)扶貧持懷疑態(tài)度。

三是扶貧監(jiān)督考核體系有待完善。政府具有扶貧的具體執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重角色，但監(jiān)管往往處于失效狀態(tài)，這便為扶貧過程中貪污腐敗的出現(xiàn)制造了條件。根據(jù)最高檢的數(shù)據(jù)顯示，過去3年間，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪35240人，僅2016年全國檢察機(jī)關(guān)就查辦惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪1.1萬余人，其中扶貧開發(fā)領(lǐng)域1892人，同比上升102.8%。[13]由于缺乏客觀有效的監(jiān)管，導(dǎo)致政府在各類社會(huì)資源管理上出現(xiàn)漏洞，“精英俘獲”“扶親不扶疏”及挪用專項(xiàng)扶貧資金等扶貧行為異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而對(duì)績(jī)效考核評(píng)估來說，由于我國貧困地區(qū)廣、人口多，各地政府采取的扶貧措施以及相應(yīng)的評(píng)估制度各有不同，未建立起統(tǒng)一科學(xué)的績(jī)效考核評(píng)估體系，“造成評(píng)估指標(biāo)不明晰、扶貧下一階段目標(biāo)不明確的狀況，扶貧項(xiàng)目實(shí)施的可持續(xù)性不強(qiáng)，扶貧考核機(jī)制成了表面化的‘紙上談兵’?！盵12]（P19）另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督考核體系，導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)組織各類主體參與扶貧的積極性難以被調(diào)動(dòng)，“無法充當(dāng)穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織”。有學(xué)者指出，越是缺乏實(shí)際適用的監(jiān)督考核評(píng)估體系，越會(huì)出現(xiàn)較高返貧率，只有加強(qiáng)政府對(duì)扶貧監(jiān)督考核體系的頂層設(shè)計(jì)和執(zhí)行力度，才能促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（二）貧困群體配合程度低

貧困群體是制定各項(xiàng)扶貧政策和行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是多元扶貧主體中最重要的主體，貧困群體對(duì)待扶貧開發(fā)的態(tài)度如何，直接決定扶貧成效的高低。但在扶貧資源的外部性、扶貧政策主導(dǎo)權(quán)的外部性、扶貧措施與貧困農(nóng)戶發(fā)展需求等因素影響下，扶貧對(duì)象往往容易成為扶貧脫貧多元治理“場(chǎng)域”中的“客體”。而且現(xiàn)階段的貧困地區(qū)和群體都是最難啃的“硬骨頭”，在對(duì)待扶貧的思想態(tài)度、主動(dòng)性和能力上存在天然短板，“據(jù)基層干部反映，部分貧困群眾屬于‘扶不上墻的’類型，脫貧意識(shí)和能動(dòng)性發(fā)揮較差、越幫越懶，出現(xiàn)扶貧干部急、貧困戶不急的現(xiàn)象?！盵14]更有一味的“等靠要”者，不僅不配合政府的脫貧行動(dòng)，反而為扶貧工作制造障礙，由貧困群體內(nèi)生脫貧動(dòng)力不足導(dǎo)致“干部干、群眾看”的畸形扶貧模式嚴(yán)重制約了大扶貧格局的構(gòu)建。

（三）社會(huì)力量缺乏正確引導(dǎo)

近年來，各類社會(huì)組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大洪流中快速發(fā)展，扶貧類社會(huì)組織也因其精細(xì)化、能力突出等特點(diǎn)成為扶貧開發(fā)中的新興力量，政府也出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與。但實(shí)際操作中，由于政府對(duì)扶貧資源大包大攬，給社會(huì)組織設(shè)置了各種門檻，社會(huì)組織參與扶貧面臨“玻璃門”，挫傷了社會(huì)力量響應(yīng)扶貧的積極性。同時(shí)，由于缺乏正確引導(dǎo)、發(fā)展不成熟，使得社會(huì)組織參與扶貧的形式也較為單一化。例如教育扶貧雖然社會(huì)各界對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育建設(shè)有著較高的關(guān)注度和公益熱情，但具體的參與形式僅限于實(shí)施社會(huì)組織和個(gè)人的支教活動(dòng)、募集善款發(fā)放、贈(zèng)送書本衣物等一些普惠性強(qiáng)、長(zhǎng)期效果不強(qiáng)的“輸血式”扶貧項(xiàng)目。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)組織在扶貧中缺乏正確引導(dǎo)可能帶來如下風(fēng)險(xiǎn)：一是少數(shù)非營利性組織和公民個(gè)人以社會(huì)救助之名牟利；二是個(gè)別非營利組織和公民個(gè)人在社會(huì)救助中傷害弱勢(shì)群體。[15]換言之，如何對(duì)社會(huì)組織參與扶貧的方式、途徑和形式進(jìn)行具體化和明晰化，正確引導(dǎo)社會(huì)組織進(jìn)入扶貧領(lǐng)域并激發(fā)其內(nèi)在潛力是構(gòu)建多元主體扶貧模式的又一關(guān)鍵問題。

（四）市場(chǎng)主體參與困境

一是國有企業(yè)與貧困地區(qū)合作機(jī)制在產(chǎn)業(yè)、生活等方面出現(xiàn)斷裂。國有企業(yè)具有整合利用貧困地區(qū)豐富的自然資源和生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)的能力，但“受地域、信息、政策、體制等制約，國有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和貧困地區(qū)的優(yōu)勢(shì)無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接。”[16]（P54）二是非公企業(yè)參與困境。非公企業(yè)屬于高度市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)形式，天生具有營利的性質(zhì)，而扶貧更多是作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，二者之間固然存在一定的矛盾。而且由于企業(yè)家社會(huì)使命和公益理念的缺乏，也直接導(dǎo)致了企業(yè)參與扶貧的熱情程度不高，即使在具體扶貧過程中，非公企業(yè)也更多是以規(guī)模有限的產(chǎn)業(yè)、電商發(fā)展、資金援助來促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧，不少企業(yè)還處于不愿嘗試的觀望狀態(tài)。究其原因，首先在于非公企業(yè)缺少與扶貧相適應(yīng)的專業(yè)人才支撐，對(duì)國家相關(guān)扶貧政策法規(guī)和農(nóng)村工作均缺乏實(shí)際了解；其次是缺乏系統(tǒng)而有效的扶貧制度的支持，使得民營企業(yè)在扶貧開發(fā)中缺乏創(chuàng)造性、可持續(xù)性與積極主動(dòng)性；最后是民營企業(yè)整體發(fā)展比較滯后，地域分布不均和數(shù)量規(guī)模有限使其在扶貧領(lǐng)域力量拓展困難。[17]

五、構(gòu)建大扶貧格局的路徑選擇

（一）復(fù)歸貧困群體的主體地位

扶貧并非一個(gè)簡(jiǎn)單的民生問題，其背后已觸及到社會(huì)的公平正義和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展問題，真正意義上的扶貧就是復(fù)歸貧困者的主體地位，使其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上獲得自主權(quán)與平等機(jī)會(huì)，保證其根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。[18]馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主題是生產(chǎn)關(guān)系，即人們?cè)谏a(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)過程中體現(xiàn)在人與人之間的社會(huì)關(guān)系，生產(chǎn)無疑是此過程中的始基性環(huán)節(jié)，而生產(chǎn)又必須與一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)。扶貧開發(fā)的理論來源即在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的最終決定力量，是發(fā)展動(dòng)力與發(fā)展目的的辯證統(tǒng)一，人是勞動(dòng)的主體，而勞動(dòng)又是創(chuàng)造價(jià)值的唯一源泉，只有堅(jiān)持人民在扶貧中的主體地位，人民自身的發(fā)展才會(huì)成為生產(chǎn)力發(fā)展的最大動(dòng)力。因此，新時(shí)期的扶貧政策和項(xiàng)目的實(shí)施更要注重從人的全面可持續(xù)性發(fā)展、貧困地區(qū)及群眾內(nèi)生能力的培養(yǎng)著手，“注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”，既要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等方式提升現(xiàn)有貧困者的可行能力，又要通過大力發(fā)展社會(huì)救助、教育扶貧，讓貧困地區(qū)的孩子接受良好教育，阻斷貧困代際傳遞。只有堅(jiān)持以貧困群體為中心的扶貧思想，抓住貧困的首要矛盾，才能構(gòu)建和強(qiáng)化“三位一體”的大扶貧格局。

（二）促進(jìn)政府在扶貧中職能轉(zhuǎn)變

一是向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)型[11]（P160），適當(dāng)將政府主導(dǎo)扶貧的權(quán)力重心下沉。解決政府在扶貧中有限能力的困境，要變革政府單一支出資源的扶貧模式，由“政府扶貧”向“社會(huì)性扶貧”轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)，由政府帶領(lǐng)將社會(huì)中多種資源與扶貧領(lǐng)域進(jìn)行有機(jī)銜接。[11]（P160）一方面政府要利用各類優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目吸納和鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)等多方扶貧力量參與扶貧，激發(fā)各主體的參與積極性。另一方面也要發(fā)揮好各類本土社會(huì)組織、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)專家的專業(yè)性和理論性優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府在扶貧領(lǐng)域中出現(xiàn)的“無能”表現(xiàn)。同時(shí)，政府要適度“簡(jiǎn)政放權(quán)”，下放部分扶貧資源和項(xiàng)目的審批權(quán)，扮演好“守夜人”角色，讓市場(chǎng)和社會(huì)組織具有充分的自主決策權(quán)，從而增強(qiáng)其參與扶貧的信心。

二是向協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)型。[11]（P160）一方面協(xié)調(diào)對(duì)接好各類規(guī)劃，將中央的扶貧戰(zhàn)略整體規(guī)劃與地方局部區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，將貧困地區(qū)的“當(dāng)前”與“長(zhǎng)遠(yuǎn)”發(fā)展相協(xié)調(diào)，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)三主體統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立健全全國黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶機(jī)制及東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)資金、技術(shù)、項(xiàng)目向貧困地區(qū)流動(dòng)。另一方面協(xié)調(diào)對(duì)接好各類資金的多類別扶貧模式，各類資金（中央財(cái)政扶貧資金、專項(xiàng)扶貧資金、國家金融機(jī)構(gòu)的小額貸款和社會(huì)捐贈(zèng)等）的使用要與該資金適用的多元扶貧模式（基礎(chǔ)教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)林業(yè)等）精準(zhǔn)協(xié)調(diào)，提高資金使用效率。

三是向監(jiān)督者轉(zhuǎn)型。政府在做好頂層設(shè)計(jì)，制定落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)更要加大監(jiān)督力度，構(gòu)建“省市縣”三級(jí)協(xié)同共進(jìn)的監(jiān)督格局，建立扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和扶貧績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，有效監(jiān)督不同層級(jí)部門的扶貧積極性和實(shí)效性。

（三）深化市場(chǎng)與政府及社會(huì)扶貧合作機(jī)制

一方面要強(qiáng)化市場(chǎng)與政府的協(xié)作，如探索政府與企業(yè)在扶貧領(lǐng)域的PPP合作模式，推動(dòng)市場(chǎng)有價(jià)值的使用土地資源，發(fā)展農(nóng)村小微企業(yè)等形式充實(shí)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展農(nóng)村小額金融，激活農(nóng)村區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以農(nóng)村社區(qū)為平臺(tái)，利用“社區(qū)發(fā)展基金”機(jī)制搭建主體協(xié)商互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)完善、扶持農(nóng)村小微企業(yè)發(fā)展，不斷增強(qiáng)市場(chǎng)主體在農(nóng)村的力量。另一方面要強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)主體協(xié)作，依靠市場(chǎng)力量對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)的扶持引導(dǎo)和規(guī)范管理，社會(huì)組織也要積極地融入到市場(chǎng)活動(dòng)中，形成市場(chǎng)主體與社會(huì)性組織在扶貧資金、技術(shù)、專業(yè)等方面深度協(xié)同的局面。

（四）大力扶持和培育扶貧類社會(huì)組織

政府和市場(chǎng)不僅要繼續(xù)加大對(duì)現(xiàn)有扶貧類社會(huì)組織的扶持力度，更要探索社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域的新功能，賦予其作為第三方監(jiān)督者角色，不斷增強(qiáng)其參與扶貧的可持續(xù)性和多功能性。同時(shí)，要進(jìn)一步扶持和培育新興的扶貧類社會(huì)組織。完善政府購買扶貧服務(wù)體制機(jī)制，提升社會(huì)組織參與扶貧的合法性，擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)資源，發(fā)揮社會(huì)組織的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)組織參與扶貧的深度，促進(jìn)政府與社會(huì)組織合作的制度化、常態(tài)化。定期舉辦慈善展、公益日、對(duì)口幫扶日等項(xiàng)目活動(dòng)，積極開展對(duì)社會(huì)組織參與扶貧的先進(jìn)事跡及楷模人物的表彰宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)。

（五）發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在充分明晰多元主體職責(zé)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尤其是要發(fā)揮基層黨組織在扶貧中的戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換成扶貧發(fā)展優(yōu)勢(shì)[19]，為發(fā)揮好政治優(yōu)勢(shì)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)提供組織保障，促進(jìn)各主體良性互動(dòng)和落實(shí)好各項(xiàng)制度和價(jià)值體系，構(gòu)建有效的“耦合治理模式”。使“耦合的主體像齒輪一樣咬合構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。各主體間地位較為平等，政府與社會(huì)相輔相成、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同處理公共事務(wù)。”[20]換言之，這種耦合治理就是鏈接政府、市場(chǎng)、社會(huì)各主體的“磁石”，能夠?qū)⒏鹘绶稚⒌牧α繀R聚成強(qiáng)大合力，且內(nèi)部各主體分工明確，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策，合力攻堅(jiān)，使得“政府財(cái)政扶貧資金、市場(chǎng)主體扶貧項(xiàng)目和社會(huì)幫扶力量深度融合，最終指向‘貧困治理共同體’的形成，這一共同體兼具價(jià)值共同體、目標(biāo)共同體和利益共同體等綜合屬性?！盵4]（P68）這是大扶貧格局的理想化狀態(tài)。