居安思危 未雨綢繆奮力打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)

郭 綱 郭逸然

內(nèi)容提要：本文通過對歷史上重大金融風險事件的經(jīng)驗總結，結合當前十九大報告提出的防范化解重大風險的目標，對我國當前金融風險形勢進行研判，并提出相應的對策建議。

中央明確提出，要打好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)。其中，打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)居于首位。防范化解重大風險，重點在于防范化解金融風險，這是一項重要而艱巨的任務。

一、歷史上重大金融風險事件簡要回顧

所謂風險，其實就是一種不確定性、失去有序控制的可能性，或者說是引起失序、損失等的可能性。重大的系統(tǒng)性風險一旦形成，將會對經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生阻力，甚至對人類歷史的走向產(chǎn)生影響。風險與人類社會的發(fā)展如影隨形，因風險累積而引發(fā)的金融類危機事件不勝枚舉。

（一）17世紀30年代荷蘭郁金香泡沫事件

郁金香原是生長在天山山脈的一種花卉植物。后來，土耳其人將花種帶入君士坦丁堡。16世紀末，荷蘭商人從土耳其引進了郁金香，擁有郁金香成為荷蘭有錢人的一種象征。到了17世紀30年代，購買郁金香的時尚不僅蔓延到了荷蘭的中產(chǎn)階級，而且很快變成了荷蘭全民性的運動。1634年，以1000美元購進一株郁金香，一個月之后，價格竟能炒至購入價的20倍之高。1636年，郁金香在荷蘭股市交易，一株郁金香的價格最高時相當于今天近50萬元人民幣，比一部普通的汽車還要貴。然而，1637年2月，持有者突然大量拋售郁金香，整個郁金香市場幾乎在一夜之間崩潰，價格很快跌落到市場崩潰前約十分之一的水平。絕望之中的荷蘭人紛紛涌向法院，希望能夠挽回損失。4月，荷蘭政府不得不出面干預，中止所有交易合同，由此結束了一場瘋狂的郁金香投機事件。

嚴格來說，荷蘭郁金香泡沫的破滅并非真正意義上的金融危機事件，但其瘋狂的投機炒作，特別是借助股市交易而引發(fā)了嚴重的經(jīng)濟泡沫，因此，郁金香泡沫破滅事件通常也被歸入了金融類危機事件。顯然，政府必要引導與有效監(jiān)管的缺失，是這一危機事件萌芽、生成與最終爆發(fā)的主要原因。

（二）18世紀20年代英國南海公司泡沫事件

英國南海公司泡沫事件是英國在1720年春天到秋天之間發(fā)生的一次金融類危機。南海公司在1711年設立，彼時英國政府無力償付因參與西班牙王位繼承戰(zhàn)爭所形成的巨額債務，希望借助南海公司壟斷經(jīng)營英國與南美洲、太平洋群島的貿(mào)易和商業(yè)，來替英國政府分擔因戰(zhàn)爭而欠下的債務。南海公司在夸大業(yè)務前景及進行舞弊的情況下被外界所看好。1720年，南海公司更是透過賄賂政府，向國會推出以南海公司股票換取國債的計劃，促使南海公司的股票大受追捧，股價由年初的120多英鎊急劇上升至7月時的約1000英鎊。在此期間，市場上出現(xiàn)了不少渾水摸魚的“泡沫公司”，試圖搭乘南海公司股價上升的便車，分一杯羹。鑒于此，英國于6月通過了《泡沫法案》，許多“泡沫公司”被解散，炒股熱潮隨之減退。與此同時，南海公司的股價也被連帶觸發(fā)，急劇下挫，9月暴跌至180英鎊以下的水平，眾多炒股者血本無歸。南海公司泡沫破滅事件實質(zhì)上是英國政府的一次債務危機。危機的爆發(fā)，英國政府的誠信破產(chǎn)，相關的政府官員被迫下臺甚至被問罪。

（三）20世紀80年代拉美國家債務危機事件

“二戰(zhàn)”之后，拉美國家實行了進口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，鼓勵本國制造業(yè)發(fā)展，同時出口能源等國內(nèi)資源豐富的初級產(chǎn)品。從20世紀50年代至60年代，經(jīng)濟保持高速增長，人均GDP從400多美元迅速升至1000多美元，進入中等收入國家行列，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟的“拉美奇跡”。

在經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，拉美國家為了更快實現(xiàn)工業(yè)化、趕超發(fā)達國家，采取了擴張性的經(jīng)濟政策，對外大規(guī)模舉債，以增加政府對公共事業(yè)的支出。70年代兩次石油漲價使得包括一些拉美國家在內(nèi)的石油出口國積累了大量美元，這些美元存在了發(fā)達國家的商業(yè)銀行里。發(fā)達國家的商業(yè)銀行為了獲取高回報的投資機會，又將資金貸放給發(fā)展前景良好的拉美國家。1970年拉美國家外債總規(guī)模約210億美元，1982年則超過了3100億美元，其中一半以上是向發(fā)達國家商業(yè)銀行的貸款。20世紀70年代末80年代初，美國大幅提高利率吸引資金回流，流向拉美的資金呈減少趨勢。墨西哥、巴西、阿根廷、智利等主要拉美國家每年出口創(chuàng)匯的一半以上只能用來歸還外債的本息。

1982年8月，墨西哥政府宣布無力償還外債，1984年6月玻利維亞、厄瓜多爾相繼停止歸還外債，1987年2月巴西宣布無力償還外債利息，1989年1月委內(nèi)瑞拉宣布停止償還外債等，至此，由墨西哥為開端的拉美國家債務危機全面爆發(fā)。拉美國家債務危機的爆發(fā)，重要原因在于拉美國家發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀經(jīng)濟政策的冒進與失誤。其結果是使拉美國家陷入了“中等收入陷阱”而至今難以自拔。

（四）20世紀90年代日本房地產(chǎn)泡沫事件

作為“二戰(zhàn)”的戰(zhàn)敗國，日本在1953—1973年間，借助金融特別是具有日本特色的“二行”（日本開發(fā)銀行、日本進出口銀行）、“九庫”（中小企業(yè)金融公庫、中小企業(yè)信用保險公庫、國民金融公庫等）這些政策性金融機構的有力支持，迅速實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，成為世界第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了一個“經(jīng)濟神話”。20世紀80年代，日本經(jīng)濟進入了鼎盛時期。20世紀80年代初，美國正面臨財政赤字劇增、對外貿(mào)易逆差大幅增長的困境。美國希望通過美元貶值來增加其產(chǎn)品的出口競爭力，改善國際收支不平衡的狀況。1985年9月，美國、日本、聯(lián)邦德國、法國、英國五個發(fā)達國家的財政部長及央行行長，在紐約廣場飯店舉行會議并簽訂協(xié)議，決定五國政府聯(lián)合干預外匯市場，讓美元對主要貨幣有序下跌，以解決美國巨額的貿(mào)易赤字，史稱“廣場協(xié)議”。隨后，五國開始在外匯市場拋售美元，美元持續(xù)大幅貶值。1985年9月的時候，1美元兌換約250日元，1987年美元貶值最多時1美元僅能兌換約120日元。

日本產(chǎn)品的成本和價格因日元大幅升值而提高，在海外市場的競爭力相應下降。為了降低企業(yè)融資成本以緩沖日元升值所引起的成本與價格上升，日本央行連續(xù)5次下調(diào)利率，利率水平由1985年的5%降至1987年的2.5%。然而，原有產(chǎn)業(yè)結構下日本經(jīng)濟增長已趨飽和，迅速增加的貨幣供應無法被產(chǎn)業(yè)吸收，結果大量資金流向了股市和房地產(chǎn)。1992年3月末，為進行土地投機而發(fā)放的銀行貸款達到150萬億日元，占當時日本銀行貸款總額的三分之一強，制造了世界上空前的房地產(chǎn)泡沫。

地價過度上漲，個人無力買房，住宅建筑業(yè)前景黯淡。建筑用地價格過高，許多工廠企業(yè)難以擴大規(guī)模。過高的地價還給各級政府的城市再開發(fā)及道路建設設置了嚴重障礙。為了抑制這種狀況，日本政府不得不提高利率，進行宏觀調(diào)控。1989年5月起，日本央行3次上調(diào)利率。利率的大幅提高刺破了巨大的經(jīng)濟泡沫，日本經(jīng)濟陷入了衰退的泥潭，隨后的亞洲金融危機和美國次貸危機，則是雪上加霜。20多年后的今天，日本經(jīng)濟依然沒有明顯的起色，成為日本“失去的二十年”。可見泡沫破裂對日本經(jīng)濟的打擊何其沉重。可以說，“廣場協(xié)議”是導致日本經(jīng)濟發(fā)展大逆轉的重要導火索和外部誘因，日本自身產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構與財政貨幣政策上的失配則是其重要內(nèi)因。

（五）21世紀初美國次貸危機事件

美國是一個具有冒險和創(chuàng)新精神的移民國家，也是當今世界公認的創(chuàng)新強國。20世紀末，美國的科技創(chuàng)新特別是計算機信息技術的創(chuàng)新和廣泛運用，為其帶來90年代的新經(jīng)濟繁榮。然而在新千年到來之際，新經(jīng)濟泡沫破裂，把整個美國經(jīng)濟拖進了低迷的泥潭。為了挽救經(jīng)濟，2001年1月至2003年6月，美聯(lián)儲13次下調(diào)聯(lián)邦基準利率。寬松的貨幣政策，導致流動性過剩，大量貨幣涌向了房地產(chǎn)，那些低信用等級的家庭可以低首付甚至零首付進行購房，“次級信貸”規(guī)模膨脹。盡管2004年6月至2006年6月的兩年里，美國連續(xù)上調(diào)了利率，但至2006年中，次級房貸規(guī)模已占整個美國房地產(chǎn)貸款的45%。

其實，從2006年春季開始，“次貸危機”的端倪已經(jīng)初現(xiàn)。低信用等級購房者因次貸還款利率大幅上升，出現(xiàn)違約并逐漸增多。同時，住房市場的持續(xù)降溫也使購房者出售住房或者通過抵押住房再融資變得困難。次級抵押貸款機構收回房屋，卻賣不到高價，大面積虧損直至破產(chǎn)，投資基金被迫關閉。2007年起，貝爾斯登、兩房（房利美、房地美）、雷曼兄弟、GM等一批名震世界的公司宣布破產(chǎn)。危機很快席卷了美國、歐盟和日本等世界主要金融市場。2008年，人們開始將這次危機稱為“美國次貸危機”或者“全球金融海嘯”。脫離實體經(jīng)濟基本面的貨幣量化寬松和金融創(chuàng)新，以及政府監(jiān)管的缺失，成為此次危機爆發(fā)的主要原因。

二、對我國當前金融風險形勢的基本認識

我國當前金融風險的基本形勢是，復雜嚴峻，總體可控?？傮w可控的認識與判斷，主要基于目前尚未出現(xiàn)金融的系統(tǒng)性風險，以及中央對金融風險形勢的深度關注、動態(tài)研判和從嚴把控。我國當前金融風險形勢的復雜性和嚴峻性，具體可從以下幾個方面理解：

1.從全球的視野來看，我國在改革開放和全球化發(fā)展中的金融開放度不斷提高，在此情況下，金融風險形勢的復雜性嚴峻性，表現(xiàn)為我國金融發(fā)展同時受國內(nèi)和國際多種因素的交叉影響。比如，近年來美國去全球化和貿(mào)易保護主義傾向有所抬頭，特別是2018年以來中美貿(mào)易戰(zhàn)形勢嚴峻，國際恐怖主義事件頻仍、世界地緣政治格局不穩(wěn)和區(qū)域性軍事爭端苗頭時隱時現(xiàn)等國際因素，以及經(jīng)濟下行壓力依然存在、商務成本壓降空間收窄和企業(yè)營商環(huán)境有待進一步改善、市場對未來預期不夠穩(wěn)定等國內(nèi)因素。國內(nèi)外因素交叉重疊，無疑對我國金融風險形勢產(chǎn)生著影響。

2.從金融體系的視角來看，金融風險形勢的復雜性嚴峻性，表現(xiàn)為同時受金融體系內(nèi)部和外部不同因素的復合影響。在金融體系內(nèi)部，主要有金融監(jiān)管體制機制、金融調(diào)控政策、金融市場體系、金融市場交易制度、金融主體行為等金融內(nèi)生性因素產(chǎn)生的金融風險問題。在金融體系外部，近年來持續(xù)推進的去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等過程中相關產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)風險累積所帶來的金融風險問題。

3.從金融業(yè)的發(fā)展層面來看，一方面，中美貿(mào)易摩擦、美元加息等對人民幣匯率波動、國際收支、資金外流等我國的宏觀金融層面產(chǎn)生相應的風險；另一方面，近年來國內(nèi)實體經(jīng)濟投資動力不足、銀行不良資產(chǎn)率高企，以及金融機構人才流失等微觀主體方面的風險也不容小覷。

4.從金融行業(yè)與金融市場的角度來看，一方面，利率市場化程度快速提升，金融業(yè)市場準入進一步放開，金融業(yè)競爭更趨激烈，銀行利差大幅縮小，金融機構的贏利空間與能力下降等引發(fā)的金融行業(yè)風險有所加大；另一方面，近年來金融市場的風險同樣令人關注、不容樂觀。如，房地產(chǎn)信貸市場和股市的不夠穩(wěn)定，金融領域違約風險有所上升等。據(jù)統(tǒng)計，2017年全年交易所、銀行間、柜臺市場共計發(fā)生了49起債券違約案例；2018年前5個月，已有20只債券出現(xiàn)違約，涉及10余家上市企業(yè)，金額超過了150億元。新任人民銀行行長認為，不規(guī)范的影子銀行快速上升勢頭雖然得到遏制，但存量仍然較大；一些機構在未取得金融牌照的情況下非法從事金融業(yè)務，部分非法金融活動借助金融創(chuàng)新和互聯(lián)網(wǎng)之名迅速擴張；少數(shù)野蠻生長的金融控股集團存在著風險，抽逃資本、循環(huán)注資、虛假注資，以及通過不正當?shù)年P聯(lián)交易進行利益輸送等問題比較突出，帶來跨機構、跨市場、跨業(yè)態(tài)的傳染風險。不管是影子銀行，還是金融控股集團，其風險多集中于資產(chǎn)管理業(yè)務。

5.從金融風險的點和面來看，既有近年來在一些民營經(jīng)濟發(fā)達又相互擔保比較盛行的地方，以及如鋼貿(mào)行業(yè)等發(fā)生的區(qū)域性行業(yè)性金融風險，又有在個體金融機構內(nèi)部發(fā)生的點狀式金融風險，如，2017年下半年至2018年3月期間，僅由銀監(jiān)會出具的對銀行等金融機構的處罰決定書就多達35張，如果加上地方銀保監(jiān)等金融監(jiān)管部門對各類金融機構違法違規(guī)處理出具的處罰書，數(shù)量就更大了。

6.從金融業(yè)發(fā)展的態(tài)勢來看，在信息技術快速發(fā)展的影響下，傳統(tǒng)金融呈現(xiàn)出線上業(yè)務與線下業(yè)務并行發(fā)展的態(tài)勢，新型金融如P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務層出不窮，而且呈現(xiàn)野蠻生長的跡象。非法融資活動、關聯(lián)交易、跨業(yè)經(jīng)營等金融亂象不時出現(xiàn)，跨機構、跨市場、跨業(yè)態(tài)經(jīng)營導致的金融風險相互傳染，對我國的金融監(jiān)管乃至經(jīng)濟社會的穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)。

7.從金融與財政的關系來看，作為國家施行宏觀調(diào)控的兩大關鍵手段，財政與金融關系緊密，你中有我我中有你，一榮俱榮，一損俱損。當前，各級地方政府性債務規(guī)模較大，在壓降存量財政資金、壓降平臺公司銀行貸款，進一步規(guī)范與控制政府融資的過程中，切實防止政府性債務壓降中出現(xiàn)資金鏈的斷裂，是必須高度關注的財政風險，也是重大的金融風險。

三、地方財政部門在防范化解金融風險中的職責與使命

歷史上無數(shù)金融危機事件的經(jīng)驗，表明人們對金融風險的危害性認識不夠到位、政府對金融風險的前瞻性管理不夠有力。當然，也許還有人們對金融風險駕馭能力過于自負的因素。面對當前的形勢，作為地方基層財政部門來說，居安思危、未雨綢繆，努力防范化解所在地方的金融風險，重點工作在于努力防范化解所在地方政府性債務的風險。具體而言，至少要做到以下幾個方面。

1.統(tǒng)一思想和認識，深刻領會中央關于打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的深遠戰(zhàn)略意義。

2.大處著眼，小處著手，根據(jù)厘清政府與國企邊界和職責的改革要求，梳理解決歷史遺留問題，進一步規(guī)范政府與國企的權責，規(guī)范并控制所在地方政府的融資渠道與舉債方式，著力推進地方國企的市場化運營。

3.按照中央等上級政府和部門明確的目標任務，認真抓好所在地方政府債務壓降工作，強化政府債務風險管理和預警機制，確保所在地方政府債務處于合理可控的安全范圍之內(nèi)。

4.動態(tài)跟蹤國家財稅改革進程和發(fā)展趨勢，持續(xù)推進與保持所在地方政府PPP項目、政府購買服務等的規(guī)范與有效運作。

5.加快推進所在地方中期財政規(guī)劃的編制與執(zhí)行，超前謀劃所在地方政府中長期項目建設資金流的測算與平衡問題。

6.嚴格執(zhí)行《預算法》等各項財經(jīng)法律法規(guī)，促進所在地方規(guī)范對產(chǎn)業(yè)、行業(yè)等發(fā)展的財政扶持政策，避免不規(guī)范財政扶持政策對市場產(chǎn)生不必要的扭曲與誤導，尤其要避免出現(xiàn)因不規(guī)范不合理的政府財政行為誤導金融資源的配置扭曲而生成與積累新的金融風險。