地方推行大部制行政體制改革的進路

諶卉珺 葉美霞

（南京理工大學(xué)紫金學(xué)院，江蘇南京，210023；南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇南京，210094）

在行政管理體制中推行大部門體制，即改善政府機構(gòu)組織設(shè)置，對職能重復(fù)的部門進行重組，構(gòu)建一個職能綜合性強的大部門。推行政府大部門體制改革，有利于明確政府各部門職能，避免職能交叉、政出多門、多頭管理，從而促進地方政府工作效率的提升。

一、理論基礎(chǔ)

大部門管理體制改革源于英國，二十世紀(jì)六十年代，隨著政府職能的持續(xù)增加，部門之間的職能交叉問題日益突顯，因此，為整合行政資源、簡化組織結(jié)構(gòu)、節(jié)約行政成本、提升行政效率，英國政府便開始著力推進大部門體制改革。之后，出于類似的目的，世界各國也都相繼開始推進大部門體制改革，極大地豐富了相關(guān)改革經(jīng)驗。大部門管理體制改革并非憑空出現(xiàn)的，而是擁有深厚的理論基礎(chǔ)：

（一）新公共管理理論

新公共管理理論自二十世紀(jì)八十年代誕生以來，一直是歐美發(fā)達國家推進行政管理體制改革的指導(dǎo)思想，該理論的主要代表人物包括胡德、奧斯本以及蓋布勒[1]。胡德在其論文A Public Management for all Season（1991）中對新公共管理理論的特征進行了總結(jié)：其一，倡導(dǎo)職業(yè)化管理；其二，標(biāo)準(zhǔn)化與績效測量；其三，產(chǎn)出控制替代過程控制；其四，主張權(quán)力的分散；其五，強調(diào)競爭的作用；其六，借助私人部門管理技術(shù)；其七，注重資源的節(jié)約與效率的提升[2]。奧斯本與蓋斯勒在著作Reinventing Government（1992）中總結(jié)了新公共管理模式的原則：第一，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)掌舵者的角色，而非劃槳人；第二，政府應(yīng)當(dāng)善于授權(quán)；第三，政府在尋求服務(wù)提供者的過程中應(yīng)當(dāng)引入競爭機制；第四，政府不應(yīng)再固執(zhí)于照章辦事，而應(yīng)當(dāng)更靈活地處理事務(wù)；第五，政府應(yīng)當(dāng)追求效果；第六，政府應(yīng)當(dāng)摒棄官僚思想，關(guān)注“顧客”的需求；第七，政府應(yīng)當(dāng)減少浪費；第八，政府應(yīng)當(dāng)積極預(yù)防問題的發(fā)生，而不是一味地事后補救；第九，政府應(yīng)適當(dāng)下放部分權(quán)力；第十，政府應(yīng)當(dāng)借助市場的力量推進改革。[3]在我國，王麗莉在其論文《新公共管理理論的內(nèi)在矛盾》（2004）中對新公共管理在理論上的四大內(nèi)在矛盾進行了梳理：其一，明確了公私部門之間的差異，但是又強調(diào)了管理上的一致；其二，強調(diào)公共服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)具有公共意識，但是又將經(jīng)濟人假設(shè)作為理論的研究基礎(chǔ)；其三，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)扮演掌舵者的角色，但又極力倡導(dǎo)市場機制；其四，強調(diào)了公民具有民主權(quán)利，但又堅持顧客導(dǎo)向。[4]王佃利、展振華在論文《范式之爭:新公共管理理論再思考》（2016）中對新公共管理理論進行了反思，認(rèn)為新公共管理理論與行政學(xué)相左，其理論支撐不足，且理論本身的適用性不強，缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性，與治理理論的諸多優(yōu)勢相比已逐漸沒落。[5]

（二）治理理論

治理理論誕生于二十世紀(jì)八十年代末，后迅速向政治學(xué)領(lǐng)域蔓延，被諸多政府應(yīng)用于行政管理體制改革。G Stoker在其論文Governance as theory:five propositions中提出，治理視角為理解治理變化的過程提供了一個組織框架，并審查了五個命題和相關(guān)的困境，治理包括：多機構(gòu)合作伙伴關(guān)系，公共和非公共部門責(zé)任模糊，參與集體行動的組織之間的權(quán)力依賴，自治網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)以及新的政府任務(wù)和工具的發(fā)展。[6]治理的關(guān)鍵是其薄弱的基礎(chǔ)、意外后果的擴散以及不完善的問責(zé)機制。郁建興、王詩宗在《治理理論的中國適用性 》（2010）中提出，中國公民社會是“國家體系之外的另一種推動力”，中國政治為行政體制下的公民參與提供了“空間”，因而治理理論在中國極具適用性[7]。丁元竹在《治理現(xiàn)代化呼喚政府治理理論創(chuàng)新》（2017）中提出，政府治理理論的創(chuàng)新取決于對政府治理現(xiàn)代化的理解和認(rèn)識，互聯(lián)網(wǎng)賦予公共服務(wù)外部性和政府治理理論以新的內(nèi)涵，使得國家能力數(shù)據(jù)化，促進了市場機制的優(yōu)化，平臺化社會治理已轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣絅元互動機制[8]。

二、地方行政管理體制推行大部門體制改革的原因

對于大部門體制改革原因的分析，大部分研究者認(rèn)為這是完善我國市場經(jīng)濟體制的深層次要求，以及深化現(xiàn)行行政管理體制改革的需要。部分研究者則對我國行政管理體制改革的現(xiàn)存問題展開了分析：其一，行政部門職能分工與市場經(jīng)濟體制存在沖突，例如行政機構(gòu)過多，職能存在交叉，權(quán)責(zé)不明確等；其二，行政機構(gòu)改革遲緩，機構(gòu)設(shè)置過細，宏觀調(diào)控效果有限?？梢哉f，深化行政管理體制改革自黨的十七大被提出，至十九大依然還在持續(xù)推進，必然有其深刻的動因。

（一）受民主政治發(fā)展的推動

近年來，我國民主政治不斷深化，國家始終堅持走民主化發(fā)展道路，這就要求地方行政管理體制必須逐步推進大部門體制改革。

民主政治背景下，公眾關(guān)于改革行政管理部門職能的訴求愈發(fā)強烈。近年來，雖然我國的行政管理體制已處在不斷變革之中，但仍未徹底完成由計劃經(jīng)濟時代的管制型、全能型政府向市場經(jīng)濟時代的規(guī)制型、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，諸多深層次問題依然存在[9]。并且，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，公眾也愈發(fā)關(guān)注政府行政管理體制的改革，期望政府完善行政管理體制以實現(xiàn)自身的一些期盼與訴求，而行政管理體制也必須深入改革，否則必將阻礙其他方面的深入改革。同時，民主政治快速推進。黨的十九大提出了發(fā)展民主政治的一系列要求，會議強調(diào)加強基層群眾的自治，引導(dǎo)基層群眾進行自我管理、自我服務(wù)等民主政治政策。地方基層民主的發(fā)展，例如民主懇談、公推直選等民主形式的推廣極大推動了群眾民主意識的加強。民主政治的快速推進對地方政府行政體制的改革有良好促進作用，地方行政管理改革必須逐步實現(xiàn)大部門體制，以適應(yīng)民主政治不斷發(fā)展的需要。

（二）完善我國市場經(jīng)濟體制的深層次要求

當(dāng)前，市場經(jīng)濟高度繁榮的發(fā)達國家普遍重視推行政府行政大部門體制，這有效地保證了市場在資源配置中的地位。在我國改革開放前的計劃經(jīng)濟體制中，政府主導(dǎo)著經(jīng)濟和市場，并在資源配置中起主導(dǎo)作用，這使得政府必須設(shè)置足夠多的行政管理部門，才能更好地指導(dǎo)和管理經(jīng)濟市場的發(fā)展。例如，1982年國務(wù)院機構(gòu)進行了第一次改革，而在改革前夕的1981年，國務(wù)院有多達100個工作部門，其中50%以上的部門主管經(jīng)濟發(fā)展，臃腫的機構(gòu)體系顯然已經(jīng)無法適應(yīng)改革的需要。[10]

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，市場在資源配置中的主導(dǎo)地位日趨明顯，但是政府行政管理體制以及組織機構(gòu)設(shè)置還沒有完全摒棄計劃經(jīng)濟時期遺留的弊端。首先，政府組織機構(gòu)設(shè)置數(shù)量過多，例如我國過多的職能部門導(dǎo)致政府各部門職能存在一定的交叉現(xiàn)象，這不利于提高政府行政辦公效率，也制約了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。[11]其次，劃分過細的行政體系使得政府能夠通過多種手段對微觀經(jīng)濟進行干預(yù)，使得市場的自發(fā)配置功能受到一定程度的抑制。部分省市存在明顯的市場分割行為，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成。再次，市場監(jiān)管制度還有待完善，否則難以有效遏制市場領(lǐng)域的違法犯罪行為。因此，為適應(yīng)市場經(jīng)濟的深層次要求，滿足我國市場經(jīng)濟發(fā)展需要和實現(xiàn)中央“簡政放權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)思想，必須推進大部制改革，精簡地方行政部門數(shù)量、簡化部門職能，使地方行政部門以更好的工作狀態(tài)為人民服務(wù)，更好服務(wù)市場經(jīng)濟建設(shè)。

（三）深化現(xiàn)行行政管理體制改革的需要

自改革開放至今，我國共推行了六次較大規(guī)模的行政管理體制改革，這六次改革一定程度上促進了政府行政機構(gòu)的完善，但是行政機構(gòu)在精簡后常會再次膨脹，這種惡性循環(huán)怪圈使得政府組織機構(gòu)改革始終無法取得突破性進展。[12]大部門體制改革能夠改變現(xiàn)有行政機構(gòu)的設(shè)置，一方面，通過行政機構(gòu)的重組，精簡行政機構(gòu)數(shù)量；另一方面，有利于明確各行政機構(gòu)的職責(zé)，減少行政機構(gòu)職能交叉的現(xiàn)象，進一步提高行政機構(gòu)的工作效率。

三、地方行政管理體制存在的問題

就目前情況來看，我國地方行政管理體制改革雖然取得了一定成效，但是很多深層問題仍未得到有效解決，例如地方政府組織機構(gòu)臃腫，部門設(shè)置不合理；中央和地方之間職權(quán)劃分不規(guī)范,導(dǎo)致條塊分割嚴(yán)重；地方政府運行機制不健全，導(dǎo)致治理效率偏低。

（一）地方政府組織機構(gòu)臃腫，部門設(shè)置不合理

地方政府組織機構(gòu)臃腫可以說是許多地方政府的通病，其主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.部分地方政府存在組織機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象

首先，政府機構(gòu)龐大，數(shù)量較多。雖然部分地方行政機構(gòu)進行了一定的改革，但是在改革中，只簡單地關(guān)注減少組織機構(gòu)數(shù)量，一定程度上忽視了各行政機構(gòu)職能的劃分，也未考慮各行政部門之間的職能聯(lián)系，使得各部門職能的劃分過細、過小，為了適應(yīng)這種詳細的職能劃分，就必然需要設(shè)立更多的行政機構(gòu)來履行職能，致使地方行政部門組織機構(gòu)臃腫。

其次，地方行政機構(gòu)人員較多。一般來講，行政機構(gòu)人員與人口總數(shù)之比可以很好地反映本地區(qū)行政機構(gòu)精干程度。我國第六次人口普查顯示，我國總?cè)丝跒?33972.5萬人，而人社部在2016年5月30日發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》首次公布了我國公務(wù)員數(shù)量，公報顯示，截至2015年底，全國共有公務(wù)員716.7萬人，說明我國行政機構(gòu)人員過多，組織機構(gòu)和工作職能急亟需優(yōu)化。

再次，地方行政機構(gòu)的設(shè)置隨意性較強，且地方政府行政機構(gòu)的數(shù)量不斷增多。因工作需要，很多地方政府都設(shè)立有一些臨時機構(gòu)，部分地方政府臨時機構(gòu)數(shù)量和人數(shù)甚至多于常設(shè)機構(gòu)，還有部分地方政府的非常設(shè)機構(gòu)存在超過十年，部門設(shè)置隨意性明顯。地方政府臃腫的機構(gòu)組織勢必將導(dǎo)致行政成本的上升，以及行政效率的下降。

2.部分地方行政機構(gòu)設(shè)置尚待完善，各部門職能有待明確

首先，政府在管理中主要強調(diào)對經(jīng)濟的管理，一定程度上忽視了自身其他職能的發(fā)揮，如社會管理職能、公共服務(wù)職能等。關(guān)系民生的政府行政部門在經(jīng)費與人員配置等方面都明顯少于經(jīng)濟管理部門，導(dǎo)致政府相關(guān)部門工作人員在公共服務(wù)方面的工作積極性欠缺、工作成果不突出、工作缺乏時效性與全面性。

其次，政企不分的現(xiàn)象較為明顯。由于政府強調(diào)對經(jīng)濟的管理，導(dǎo)致政府經(jīng)濟管理部門直接干預(yù)企業(yè)管理和決策問題，影響企業(yè)自主權(quán)，一定程度上制約了企業(yè)的發(fā)展。

再次，政府行政機構(gòu)存在職能交叉現(xiàn)象，政出多門。當(dāng)前，我國很多地方政府各組織機構(gòu)的職能尚不明確，且因政府行政部門數(shù)量較多，使各部門職能交叉現(xiàn)象較為嚴(yán)重，幾個部門承擔(dān)同一職能的現(xiàn)狀不利于提高政府行政部門工作效率。例如在同一條河流的管理上，水利部門負責(zé)農(nóng)村段的管理，市政部門負責(zé)河道管理，國土部門負責(zé)地下水管理，環(huán)衛(wèi)部門負責(zé)下水道管理，職能交叉程度可謂錯綜復(fù)雜。[13]

（二）中央和地方之間職權(quán)劃分不規(guī)范,導(dǎo)致條塊分割嚴(yán)重

首先，中央和地方職權(quán)劃分尚待明確。一方面，部分職權(quán)存在一定的重合，導(dǎo)致二者或是互相推諉，或是權(quán)力高度集中，降低了工作效率；另一方面，中央監(jiān)管的地方行政機構(gòu)掌握著高度集中的行政職權(quán)，影響著其他行政機構(gòu)職能的發(fā)揮，使得條塊分割現(xiàn)象較為明顯。

其次，近幾年，中央有關(guān)部門逐步意識到集權(quán)問題的弊端，開始實行權(quán)力下放，但是由于放權(quán)改革尚處于起步階段，因此很多政策措施有待完善，使得中央部門無法實行及時地對地方政府的權(quán)力進行監(jiān)管與調(diào)控，進而造成地方行政管理部門出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。

（三）地方政府運行機制不健全，導(dǎo)致治理效率偏低

首先，在政府決策方面，部分地方政府仍然依靠經(jīng)驗來制定地方行政管理決策，工作缺乏科學(xué)性。同時，部分地方政府在決策中忽視了群眾的意見，也沒有為地區(qū)的長遠發(fā)展做出細致考量，致使政府決策缺乏民主性、有效性。

其次，在政府行政執(zhí)行方面。近年來，我國政府行政人員的綜合素質(zhì)逐漸提高，但是仍存在少數(shù)行政部門人員“唯命令是從”，在履行職責(zé)時，不能綜合運用各種科學(xué)方法提高辦事效率及辦事能力，影響了政府整體工作效率的提高。

最后，在行政監(jiān)督方面。由于職能劃分不明確，導(dǎo)致行政監(jiān)督存在責(zé)任漏洞，部門地方政府既沒有制定有效的監(jiān)督機制，也沒有建立嚴(yán)格的懲戒制度。

四、地方行政管理體制推行大部門體制改革的進路分析

為有效應(yīng)對上述地方行政管理體制中存在的問題，加快推動地方行政管理向大部門體制改革，我國政府應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜，優(yōu)化地方政府組織結(jié)構(gòu)；建立健全中央與地方之間的分權(quán)體制；完善行政運行機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離；完善大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機制；將行政管理體制改革納入法治建設(shè)范疇。

（一）因地制宜,優(yōu)化地方政府的組織機構(gòu)

第一，要根據(jù)法律規(guī)定，完善上下級同構(gòu)部門的建設(shè)。一者，要根據(jù)上級政府機構(gòu)的需要，實現(xiàn)地方相關(guān)部門的重組，撤銷職能重復(fù)度較高的部門，更好地實現(xiàn)與上級政府機構(gòu)的對接；二者，以上級政府部門職能為參考，明確地方政府各部門的職責(zé)，保證每個部門職責(zé)的有效發(fā)揮；三者，要緊跟上級政府部門的改革步伐，不斷完善地方政府相關(guān)組織機構(gòu)，合理裁撤臨時辦公部門，科學(xué)合并職能有一定交叉的同級部門，減少部門運作造成的公務(wù)開支。

第二，要堅持因地制宜，在保證不同部門間信息互通的前提下，創(chuàng)新地方組織機構(gòu)。首先，堅持大部門體制原則，實現(xiàn)各相關(guān)部門的合并，如可以將糧食局、林業(yè)局等合辦，組建大的農(nóng)業(yè)局，推進“大農(nóng)業(yè)”的管理體制。[14]其次，可以根據(jù)地方發(fā)展實際，組建新的政府部門，例如對一些沿海城市來說，可以設(shè)立專門的海洋管理部門，將海上運輸、海上旅游等經(jīng)濟模式的管理納入海洋管理大部門內(nèi)。再次，要不斷精簡政府內(nèi)部職能重復(fù)的部門，減少政府行政部門的數(shù)量。最后，要減少行政人員的數(shù)量，可以通過內(nèi)部考核機制實行淘汰制，也可以根據(jù)各部門之間的職能聯(lián)系，實現(xiàn)人員的合理流動，保證每位行政人員都能認(rèn)真負責(zé)、高效地完成本職工作。

第三，優(yōu)化地方行政管理體制推進大部門體制改革的環(huán)境。一方面，加快地方市場經(jīng)濟發(fā)展，不斷提高地方經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度，充分利用市場在資源配置中的決定性作用，推進大部門體制改革；另一方面，地方政府應(yīng)該建立健全內(nèi)部管理制度，發(fā)揮政府在地方管理中的主動性。

第四，要堅持政企分開、政事分開的原則，著力轉(zhuǎn)變各級政府職能。首先，要減少政府對經(jīng)濟市場的監(jiān)管，轉(zhuǎn)變政府在市場經(jīng)濟管理中的職能，倡導(dǎo)政府立足于宏觀調(diào)控的視角，為經(jīng)濟市場的發(fā)展提供服務(wù)；其次，要突出地方政府的公共服務(wù)職能。一方面，在政府相關(guān)制度中，應(yīng)該突出公共服務(wù)職能的重要地位，堅持以提高公共服務(wù)能力為重要工作原則；另一方面，要設(shè)立專門的公共服務(wù)機構(gòu)，如公共衛(wèi)生管理機構(gòu)等，并明確此類機構(gòu)的性質(zhì)，還應(yīng)該不斷完善現(xiàn)有的民生管理機構(gòu)，更好地服務(wù)民生。[15]

（二）建立健全中央和地方之間的分權(quán)體制

在地方行政體制完善的過程中，應(yīng)該明確中央和地方政府的關(guān)系，明確各級部門職責(zé)劃分，解決條塊分割問題。

第一，要明確劃分中央和政府的職責(zé)，堅持“條”以監(jiān)管協(xié)調(diào)為主、“塊”以執(zhí)行為主的原則。目前來看，中央各直屬部門的職能主要是制定大的方針政策、協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府部門的職能主要體現(xiàn)在根據(jù)中央要求并結(jié)合地方實際，著力推進地方經(jīng)濟、教育、文化等各方面綜合發(fā)展，并為地區(qū)提供公共服務(wù)。因此，中央政府部門可以加快“簡政放權(quán)”機制的改革，一方面，要給予地方一定的權(quán)力，保證地方政府在管理中的自主性；另一方面，中央也需要制定管理制度指導(dǎo)地方政府工作，并對地方政府權(quán)力形成有效監(jiān)督。

第二，要堅持權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的原則，進一步明確中央與地方的利益劃分。一方面，應(yīng)該明確二者的職能與管轄范圍，對于那些屬于地方政府的資產(chǎn)，中央部門應(yīng)該做到有償使用，地方政府在借用中央部門的資源時，也應(yīng)該征詢相關(guān)部門的意見；另一方面，對于應(yīng)該由中央負責(zé)的人員編制、經(jīng)費等，中央部門應(yīng)該納入自身管理范圍，而對于那些應(yīng)由地方政府承擔(dān)的經(jīng)費，地方政府也不應(yīng)推卸責(zé)任，保證做到人、財、物關(guān)系明晰。

第三，要不斷優(yōu)化各條、塊部門。一方面，可以根據(jù)實際發(fā)展需要，打破各行政區(qū)域界限，在跨區(qū)域聯(lián)合的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置相關(guān)部門；另一方面，應(yīng)該加強立法，重視各部門設(shè)置過程的監(jiān)管，避免不同條、塊部門職能的交叉。

（三）完善行政運行機制,確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離

完善行政運行機制，要在各部門職能有機統(tǒng)一的原則下，進一步實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離。

1.完善政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)

大部門體制改革下，完善政府部門在決策、執(zhí)行、監(jiān)督方面的職能，是保證職能有效分離的重要前提。

第一，地方政府部門應(yīng)該提高自身決策能力，更好地履行決策權(quán)。在推行大部門體制改革的過程中，各部門為更好地履行決策權(quán)，應(yīng)該做到以下幾點：首先，提高決策的科學(xué)性，各部門在制定決策時應(yīng)該立足于實踐，堅持“實踐出真知”的原則，在實地調(diào)查后根據(jù)調(diào)查事實制定決策。其次，提高政府決策的民主性，地方政府要積極聽取廣大人民群眾的意見，保障群眾的言論自由，引導(dǎo)群眾為政府決策提出建議。最后，要提高政府決策的透明性，堅持決策制定過程的公開，并及時公布決策結(jié)果，保障群眾的知情權(quán)，對于部分公共服務(wù)方面的建設(shè)方案，還需要實時舉行聽證會，聽取群眾的建議和意見。第二，地方政府部門要不斷提高執(zhí)政能力。提高政府工作人員的素質(zhì)及專業(yè)性，可以對工作人員進行專門的培訓(xùn)，也可以在政府內(nèi)部制定“一幫一”的制度，由工作能力突出的老干部帶領(lǐng)工作資歷稍有欠缺的青年干部，通過以老帶新的方式實現(xiàn)工作的交接，提高政府行政管理人員整體工作能力和工作效率，增強黨的執(zhí)政能力。第三，要強化政府部門的內(nèi)部監(jiān)督。一方面，要從財政方面約束政府部門的行為，制定更嚴(yán)格的政府支出財政預(yù)算審核制度，監(jiān)督政府各部門的財政資金使用情況；另一方面，要從人事方面約束政府部門的行為，強化地方政府監(jiān)察局和紀(jì)檢部門的職能，加強對政府內(nèi)部工作人員的監(jiān)管。同時，政府內(nèi)部還應(yīng)建立完善的獎懲機制，嚴(yán)厲懲治不規(guī)范、不作為等行為，如挪用資金、任人唯親、在崗不作為等違紀(jì)違法現(xiàn)象。

2.加強外部監(jiān)督，實現(xiàn)職能分離

為更好地推行大部門體制改革，應(yīng)該逐步實行職能分離，加強對政府部門的外部監(jiān)督。

第一，要在明確職責(zé)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)職能分離。在大部門體制改革過程中，倘若只是簡單地合并部門，勢必會導(dǎo)致職能與權(quán)責(zé)存在交叉。行政活動過程中一旦出現(xiàn)問題，決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)必然都需要承擔(dān)責(zé)任，然而沒有辦法從環(huán)節(jié)分工上劃分各方的責(zé)任，那么便需要構(gòu)建專門的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)，例如可以在地方設(shè)立城管委和城市執(zhí)法局，實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，同時構(gòu)建完善的政府紀(jì)檢部門，對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)進行有效監(jiān)督。

第二，要加強對政府行政機構(gòu)的外部監(jiān)督。首先，要加強立法機關(guān)對地方行政機構(gòu)的監(jiān)督。一方面，立法機關(guān)應(yīng)該加強立法，提高法律的可執(zhí)行性，用明確的法律監(jiān)督政府機構(gòu)職能的發(fā)揮；另一方面，在立法機關(guān)內(nèi)部設(shè)置預(yù)算監(jiān)督委員會，嚴(yán)格審核地方政府部門的各項預(yù)算，對政府的財政情況進行有效監(jiān)督。其次，要重視社會對地方行政機構(gòu)的監(jiān)督。一者，應(yīng)當(dāng)強化群眾對地方政府行政辦公的監(jiān)督，例如進一步健全信訪舉報制度；二者，要重視社會媒體輿論的監(jiān)督，例如可以不定期召開記者會，積極聽取社會媒體對政府行政部門的意見和建議，如實解答媒體關(guān)于政府職能等方面的問題。再次，地方行政部門也應(yīng)該完善自身相關(guān)制度，自覺接受外部監(jiān)督。一方面，應(yīng)當(dāng)及時在政府網(wǎng)站公布政府信息，包括人員構(gòu)成現(xiàn)狀、部門設(shè)置及經(jīng)費使用情況等；另一方面，可以設(shè)立專門的社會監(jiān)督熱線，如市長熱線等，及時解答全社會對政府管理的相關(guān)問題，接受人民監(jiān)督和建議，及時改正自身管理的不足。此外，為完善外部監(jiān)督，實現(xiàn)權(quán)力分離，也可以借鑒其他國家在大部門體制改革中的先進經(jīng)驗。成立專門的外部監(jiān)督機構(gòu)，如社會監(jiān)督委員會等，對權(quán)力進行有效監(jiān)督，提高政府工作效率。

（四）完善大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)機制

隨著大部門體制改革的推進，越來越多獨立部門面臨合并，整合而成的大部門雖然組成趨于豐富，但各組分之間的協(xié)調(diào)問題卻愈發(fā)突出。倘若無法妥善協(xié)調(diào)各部門間的矛盾，大部門極有可能再次分裂為多個部門。例如，1958年我國水利部與電力部進行過合并，1982年我國人事部與勞動部也曾進行過合并，但最終都再次獨立。[16]英國在二十世紀(jì)六七十年代也曾大范圍推進大部門體制改革，但部門合并帶來的是內(nèi)部協(xié)調(diào)困難、運作效率低下等問題，同樣最終走向獨立?？梢姡晟拼蟛块T協(xié)調(diào)機制是實現(xiàn)大部門高效運作的必然要求。

對發(fā)達國家的相關(guān)改革歷程進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，法國的大部門協(xié)調(diào)機制包括部內(nèi)協(xié)調(diào)機制與部間協(xié)調(diào)機制。部內(nèi)協(xié)調(diào)機制的執(zhí)行機構(gòu)主要是部門內(nèi)部辦公廳，這一機構(gòu)的主要職責(zé)是完成前期準(zhǔn)備工作，以便于部長日常工作的開展；同時促進部門穩(wěn)定運作，監(jiān)督、協(xié)調(diào)部內(nèi)各小部門間的關(guān)系；負責(zé)本部門與國家總理以及其他大部門間的聯(lián)系。部間協(xié)調(diào)的主要作用在于借助會議協(xié)調(diào)各大部門間的關(guān)系，主要制度包括部長會議、總統(tǒng)委員會、部際會議等。

而日本在二十世紀(jì)初初步完成了大部門體制改革，并構(gòu)建了三個等級的中央、省、廳間的協(xié)調(diào)機制，其一是由首相領(lǐng)導(dǎo)，由內(nèi)閣官房執(zhí)行的協(xié)調(diào)機制，此為最高協(xié)調(diào)機制；其二是由內(nèi)閣代表執(zhí)行的，用于協(xié)調(diào)各省、廳的協(xié)調(diào)機制；其三是在省、廳各部門間執(zhí)行的協(xié)調(diào)機制。

深化大部門體制改革，勢必將導(dǎo)致部門數(shù)量縮減、部門職能強化，因此，地方行政部門應(yīng)當(dāng)簡化與上級行政長官間的溝通程序，強化與上級行政長官間的溝通力度。例如，地方政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)裁撤部分副市長職位，強化部長的職能，通過舉行部長會議、部際會議協(xié)調(diào)部門工作。

此外，大部門體制使得原先的部間協(xié)調(diào)工作成為部內(nèi)協(xié)調(diào)工作，這就對部內(nèi)協(xié)調(diào)制度的制定提出了更高要求。因此，部長的協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇娀?，且還需設(shè)置專門分擔(dān)部長工作的機構(gòu)，并設(shè)置相應(yīng)的副部長職位，專職負責(zé)部門的亞職能，確保權(quán)責(zé)一致，從而有效提升行政效率。

（五）將行政管理體制改革納入法治建設(shè)范疇

此前我國已付諸實施的多次行政管理體制改革，都在不同程度上陷入了 “簡化—膨脹—再簡化—再膨脹”的無盡循環(huán)中，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的最主要原因便是未能實現(xiàn)改革工作的法治化，使得部分機構(gòu)、編制存在回流的可能。在未來即將開展的新一輪大部門體制改革中，應(yīng)當(dāng)對機構(gòu)、職能、編制等進行法律規(guī)范。

綜觀各國改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，具有豐富市場經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗的國家，在行政管理體制改革方面都極為重視政府組織架構(gòu)的法治化建設(shè)，選擇以法律來維護改革成果。其中，日本受我國歷史政治文化影響較深，其在大部門體制改革中的部分做法具有一定的借鑒價值。日本行政管理部門的簡化程度與工作人員的較高素養(yǎng)都受到外界的廣泛認(rèn)可，收獲這一成績的一個主要原因便是日本政府制定了極為科學(xué)、嚴(yán)苛的機構(gòu)、人員管理法規(guī)，這為機構(gòu)的設(shè)置與人員的編制提供了必要的制度保障?；谖覈胤秸墓ぷ鲗嵺`可以發(fā)現(xiàn)，大部門體制的深化必將導(dǎo)致現(xiàn)行法律法規(guī)存在不足，故應(yīng)當(dāng)以此為契機，提升地方政府法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性。

首先，我國地方政府現(xiàn)行的組織法對于機構(gòu)設(shè)置、人員編制的規(guī)定較為簡陋，且操作性不強，導(dǎo)致地方政府在機構(gòu)設(shè)置與人員編制方面難以得到有效規(guī)范，因此還需進一步完善地方政府的相關(guān)編制法規(guī)。其次，健全地方政府組織法規(guī)。為應(yīng)對職責(zé)同構(gòu)問題，還需將部分地方政府部門的設(shè)置權(quán)限交付地方人大，由各級人大決議各級政府部門的設(shè)置、裁撤或合并。最后，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范中央與地方政府的職能關(guān)系。

總之，我國推進大部門體制改革的根本目的在于，使行政部門管理機制服務(wù)于市場經(jīng)濟的發(fā)展。大部門體制改革能夠有效克服政府職能交叉、機構(gòu)臃腫、條塊分割等問題，這也是地方政府推進大部門體制改革的依據(jù)。大部門體制改革作為系統(tǒng)性工程，勢必將牽涉黨政、司法、人大等諸多部門，因此還需為權(quán)力的對接做充分準(zhǔn)備。唯有把大部門體制改革納入政治體制改革規(guī)劃，深化國家權(quán)力部門的改革進程，大部門體制改革才能落實到位。

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