中國鄉(xiāng)村治理變遷格局與未來走向：1978-2017

李 達(dá) 王俊程

（1.中共昆明市委黨校決策咨詢研究所，云南昆明，650500；2.云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院，云南昆明，650500；3.中共昆明市委黨校張瑞才工作室，云南昆明，650500）

從國家治理發(fā)展的總體趨勢來看，黨的十九大報(bào)告（2017）從一個單獨(dú)的方面強(qiáng)調(diào)：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1]。

一、相關(guān)背景

“社會治理”（Social governance）這一概念首次正式提出于黨的十八屆三中全會（2013）所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。但早在黨的十六大（2002），作為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，“社會管理”（Social management）的概念就被納入構(gòu)建社會主義和諧社會的層面。從國家發(fā)展的角度來講，“社會治理”與“社會管理”都屬于同一范疇，即對公共性事務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)性的內(nèi)容與制度安排。盡管兩個概念在表征上看僅一字之差，但實(shí)質(zhì)上，這不單單是概念的轉(zhuǎn)化，而是一種全新的改革理念深化。同樣，自改革開放以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的漸進(jìn)興起和 “政社不分”（State and community incorporation）的人民公社體制逐漸解體，以“四個民主”為主要內(nèi)容的治理體系在中國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)?？梢哉f，1978—2017年以來的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和鄉(xiāng)村基層自治組織的實(shí)踐探索，已然為中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和體系的完善奠定了基礎(chǔ)。全面深化改革以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央砥礪前行，不忘初心，無論從頂層設(shè)計(jì)還是從落實(shí)環(huán)節(jié)著手，出臺了一系列與中國鄉(xiāng)村治理相關(guān)的政策舉措。從橫向關(guān)系來看，無論是從深化鄉(xiāng)村改革到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，還是從推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，都有著明確規(guī)劃和清晰思路。從隸屬關(guān)系來看，鄉(xiāng)村治理改革的內(nèi)容也是全面深化改革中的重要組成部分，其治理成效決定著中國鄉(xiāng)村社會治理的格局和未來走向。應(yīng)該說，從改革開放的解放生產(chǎn)力到現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理變遷，可以稱得上是一場偉大的時代革命。

二、關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理變遷的研究綜述

有關(guān)中國鄉(xiāng)村建設(shè)與治理狀況的變遷歷程，學(xué)界一直有較為豐富的研究與積累。可以說，“人民很早就學(xué)會了適應(yīng)環(huán)境，服從長輩和上級，為共同的利益一起勞動，知道遵守明確的公認(rèn)行為規(guī)則的重要性”（羅茲·墨菲，2004）[2]。羅茲·墨菲對亞洲地區(qū)鄉(xiāng)村社會的描述，基本上概括了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理體系下的秩序與格局。同樣，二十世紀(jì)二三十年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動較大程度地調(diào)整了鄉(xiāng)村治理格局，梁漱溟主張中國式的地方自治應(yīng)該以鄉(xiāng)村為基本單位，構(gòu)建集政治、經(jīng)濟(jì)和文化功能為一體的鄉(xiāng)村自治共同體（梁漱溟，1937）[3]。二十世紀(jì)三十年代農(nóng)村個人權(quán)利觀念尚未得到良好培育，群已權(quán)界不分，在自治方面雖有村民大會的形式，但卻沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（熊培云，2011）[4]。

（一）國內(nèi)學(xué)界對中國鄉(xiāng)村治理變遷研究概況

近年來，趙樹凱教授的多篇作品對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理表達(dá)了獨(dú)到的見解。他認(rèn)為，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國鄉(xiāng)村大體進(jìn)入“強(qiáng)發(fā)展、弱治理”（Strong development，Weak governance）的發(fā)展階段，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理改革的根本目的是要讓群眾滿意，以最終實(shí)現(xiàn)社會公正。可以說，中國農(nóng)村改革曾是整個國家改革的最活躍部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了翻天覆地的變化，在此背景下，也對鄉(xiāng)村治理機(jī)制進(jìn)行了一些創(chuàng)新。①陳錫文提出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于對我國國情和目前所處的發(fā)展階段得出的判斷，是關(guān)系到中國全面發(fā)展，并最終全面建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的大事。[5]同時，趙樹凱教授認(rèn)為，在治理主體方面，多類主體參與鄉(xiāng)村治理，可以通過協(xié)商的方式助力分歧解決，以實(shí)現(xiàn)共同治理[6]。賀雪峰教授認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展需要治理秩序的重構(gòu)；其中，“有序發(fā)展”也是公共利益所在?，F(xiàn)階段，以“鄉(xiāng)政村治”為治理結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村在發(fā)展中還有許多的失范行為，而這些失范行為對中國鄉(xiāng)村的民主化進(jìn)程造成了重要影響。在此基礎(chǔ)上，他認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村治理基本結(jié)構(gòu)由村莊基本秩序狀況及其維系機(jī)制、村干部的角色與動力機(jī)制、鄉(xiāng)村關(guān)系狀況等三個方面的要素構(gòu)成[7]；而原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的存在類型。在韓俊教授看來，中國的鄉(xiāng)村治理軌跡，一是要以新農(nóng)村建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)；二是要以促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展為中心；三是要堅(jiān)持現(xiàn)代治理方式和鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)相結(jié)合，做到從堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)到社會協(xié)同轉(zhuǎn)變。結(jié)合當(dāng)下國家宏觀發(fā)展的方向，他指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨的十九大報(bào)告所提出的七大戰(zhàn)略之一，其治理的成效直接關(guān)系到今后一段時期內(nèi)我國鄉(xiāng)村治理的變遷與走向。①中共四川省委農(nóng)村工作委員會：關(guān)于中央農(nóng)辦鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村社會發(fā)展工作座談會精神的匯報(bào)[EB/OL].[2017-07-25]http://www.snsc.gov.cn/xczl/4204.htm.

（二）國外理論界對中國鄉(xiāng)村治理變遷的啟示

同時，馬克思、恩格斯社會治理思想也在諸多方面對中國鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡和發(fā)展提供了思想來源和現(xiàn)實(shí)參考?？枴ゑR克思（Karl Heinrich Marx）強(qiáng)調(diào)，“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”（卡爾·馬克思，1843）[8]。馬克思肯定了人民群眾參與社會治理中的作用，體現(xiàn)了人民自身的主體地位。同時，馬克思指出：“增加生產(chǎn)力總量是實(shí)現(xiàn)社會治理民主化的經(jīng)濟(jì)前提”[9]。因此，馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》（Communist Manifesto）中指出：當(dāng)無產(chǎn)階級取得政權(quán)后，接下來的任務(wù)就是要“盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量，加固無產(chǎn)階級政治統(tǒng)治和社會治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。（馬克思，恩格斯，1848）[10]?？梢钥闯?，馬克思、恩格斯社會治理思想是以國家、市民社會和人民為治理主體，通過一系列的政策保障和制定，來實(shí)現(xiàn)社會的自我管理和人的自由而全面的發(fā)展。追本溯源，馬克思、恩格斯社會治理思想以唯物史觀為哲學(xué)基礎(chǔ)，是中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理的源頭和根本。從國外的前沿學(xué)術(shù)研究來看，以奧斯特羅姆（Ostrom）教授夫婦為代表的印第安納學(xué)派（制度分析學(xué)派）（Indiana school/institution analysis school）中的“多中心治理理論”（Multi-center governance theory）引申到當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理也同樣具有十分重要的啟示意義。具體來看：在公共管理與可持續(xù)發(fā)展方面，奧斯特羅姆沖破了公共事務(wù)只能由政府管理的唯一線條，強(qiáng)調(diào)“多中心治理和自主治理”（Multi-center governance and Autonomous governance）。例如，在其經(jīng)典著作《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)》（2012）（The way of governance of public affairs:the evolution of collective action system）一書中，奧斯特羅姆主張通過實(shí)證的方法研究和隱含的博弈結(jié)構(gòu)分析，來闡述自主自治理論的核心和制度設(shè)計(jì)，其總結(jié)了人們以分析公共事務(wù)解決之道的理論模型，并從博弈論的角度把公共當(dāng)局看作是一個多元的體制，探討了政府和市場之外的自主治理公共資源可能性。[11]

三、改革開放與中國鄉(xiāng)村治理變遷關(guān)系

改革開放以來，黨和政府一直強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會各項(xiàng)領(lǐng)域改革，此種鄉(xiāng)村治理改革的形成具有鮮明的制度性安排特點(diǎn)，其原因不外乎有以下兩類：一類是基于國家整體建構(gòu)的需要；另一類是國家現(xiàn)代化發(fā)展需要從鄉(xiāng)村汲取資源以支持城市發(fā)展。但在實(shí)際推進(jìn)的過程中，黨和政府終究把為人民服務(wù)作為根本宗旨，從多個維度對如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和制度安排?；卩l(xiāng)村治理改革的各個層面內(nèi)容，無論是新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村深化改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧還是鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)等，都涉及了鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。從橫向的歷史事件來梳理，改革開放與中國鄉(xiāng)村治理變遷具有相互促進(jìn)、相互聯(lián)系的特點(diǎn)。從公民社會角度來看，其所包含的公共服務(wù)動機(jī)多被看作一種關(guān)愛他人的利他主義或親社會動機(jī)，對中國鄉(xiāng)村治理具有極強(qiáng)的借鑒與啟示作用[12]。自改革開放以來，黨和政府在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)所指定和實(shí)施的種種措施僅僅是改革開放以來黨和政府在鄉(xiāng)村治理工作中的一個節(jié)點(diǎn)和縮影，雖不全面，但可以從側(cè)面清晰地反映中國鄉(xiāng)村治理的歷史脈絡(luò)和制度安排。

當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理正處于基于外部性制度安排向基于內(nèi)生型需求推動的制度創(chuàng)新大變革中。鄉(xiāng)村社會不斷地進(jìn)行自我完善和調(diào)適，朝著“善治”的方向努力。從國家或鄉(xiāng)村基層政府的角度來說，鄉(xiāng)村治理需要轉(zhuǎn)變基層政府職能，增強(qiáng)基層政府服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)能力，這是隨著國家建設(shè)和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的。從鄉(xiāng)村社會的角度來說，鄉(xiāng)村治理需要形成鄉(xiāng)村社會的自主性，改變其授權(quán)方式，要持續(xù)加強(qiáng)村民自治和其他社會組織建設(shè)，完善村民自治制度。從鄉(xiāng)村治理的具體實(shí)踐來看，2006年以后，全國各省市都相繼開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試驗(yàn)工作；到2009年，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已由“建設(shè)實(shí)驗(yàn)”轉(zhuǎn)向“全面覆蓋”階段，并在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)推廣?？梢哉f，中國鄉(xiāng)村的具體實(shí)踐和學(xué)者的理論探索是制度層面的問題。而在具體實(shí)踐操作上，有貴州省塘約村探索以土地產(chǎn)權(quán)改革為特征的“塘約道路”基層治理模式；有廣東省蕉嶺縣試點(diǎn)探索了以“四權(quán)同步”為特征的基層治理模式（即“蕉嶺創(chuàng)制”）等。①從學(xué)者研究的理論視角，有通過分析社會改革與社會治理的關(guān)系來探究鄉(xiāng)村治理問題（李培林，2014）；有比較分析江蘇部分典型區(qū)域的鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究（金太軍、張振波，2016）；有研究多元鄉(xiāng)村治理主體的資源優(yōu)化配置的問題（任艷妮，2012）；也有對鄉(xiāng)村能人隊(duì)伍建設(shè)問題進(jìn)行深入研究（顧金喜，2015）等，以上都是對鄉(xiāng)村治理變遷和格局的有力完善和補(bǔ)充。

四、中國鄉(xiāng)村治理變遷的主要軌跡

二十世紀(jì)八十年代，經(jīng)過改革開放初期的不斷嘗試與探索，中國鄉(xiāng)村治理逐漸擁有屬于自己的固定特征和發(fā)展模式?？梢哉f，中國鄉(xiāng)村治理的模式與軌跡既不同于西方國家的資本主義結(jié)構(gòu)模式，也不同于傳統(tǒng)意義上的社會主義模式，而是形成了自己的治理模式和發(fā)展路徑。通過分析和研判改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡，可以看到一張清晰的治理路線圖，即從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務(wù)型政府。下列三項(xiàng)顯著變遷軌跡也就構(gòu)成了改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理與變遷的一面鏡子。

（一）從單一治理到多元治理

無論“社會治理”還是“社會管理”，最終都是為了維護(hù)和達(dá)成社會秩序而做出的制度安排。然而，作為一種理念，社會治理更加凸顯了一種全新的改革概念，它所要求的治理主體除了政府之外，還可以是非政府的其他組織，或者是政府與民間聯(lián)合起來的社會組織，其強(qiáng)調(diào)了“權(quán)利社會”向“社會本位”的邏輯和價值轉(zhuǎn)變。[13]1978年，黨的十一屆三中全會明確指出：“要認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”。[14]1980年，在鄧小平同志的主導(dǎo)下，黨中央在認(rèn)真研究如何實(shí)行政治體制改革的基礎(chǔ)上，黨與政府的職能職責(zé)開始出現(xiàn)適度分離[15]。同時，二十世紀(jì)八十年代，黨中央開始實(shí)行政社分開和政企分開，大量民間組織開始涌現(xiàn)。二十世紀(jì)八九十年代，黨中央決定在全國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行村民自治制度。在此趨勢下，以社會組織為代表的第三方力量逐漸參與到國家的各項(xiàng)事務(wù)中，它們對社會政治生活產(chǎn)生了重要影響。反觀當(dāng)前，黨的十九大報(bào)告（2017）和黨的十八屆三中全會決議（2013）所提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”要求，不再是針對政府管理社會各領(lǐng)域的創(chuàng)新，而是在于如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)從社會管理走向社會治理。[16]

（二）從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

從中國歷史變遷的大背景來看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市、零星分散、信息交通條件不便利是多年來固有的劣勢特征。按照“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的提法，由鄉(xiāng)村共同體構(gòu)建的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制隔阻了鄉(xiāng)村社會遷移與整合的步伐。[17]自改革開放以來，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了日新月異的變化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)村自治組織、鄉(xiāng)村治理的環(huán)境與場域都在不斷改善與推進(jìn)，但也聚合了諸多難以解決的問題。黨的十七大報(bào)告（2007）提出 “建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”；2008年中央“一號文件”明確提出“按照城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加大對“三農(nóng)”的投入，形成促進(jìn)城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”；2010年中央“一號文件”提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新”；2017年，黨的十九大報(bào)告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的重要論述。從縱向發(fā)展的歷史脈絡(luò)來看，由“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，涉及政策方式的調(diào)整和聚焦的“三農(nóng)”問題；針對“城鄉(xiāng)發(fā)展失衡”問題，利用多方力量進(jìn)行城鄉(xiāng)共建的最終目的是不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

（三）從管控型政府到服務(wù)型政府

從改革開放的既定目標(biāo)來看，構(gòu)建服務(wù)型政府既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢，又是政府實(shí)現(xiàn)“善治”的基本訴求。長期以來，由于法治建設(shè)不完善所導(dǎo)致的管控型政府長期存在，基層政府與鄉(xiāng)村社會治理的格局產(chǎn)生了巨大的反差和沖突，“官民分離、干群矛盾、法治不彰”等系列問題尤為明顯。回顧歷史，1998年，國務(wù)院實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，首次提出要把構(gòu)建“服務(wù)型政府”確立為各級政府的基本職能。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的決議第一次以中央文件的形式明確地強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府的建設(shè)。2007年10月，黨的十七大提出“加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。從以上中央領(lǐng)導(dǎo)講話和文件的表述來看，黨的十七大到現(xiàn)在，構(gòu)建服務(wù)型政府一直是我們黨和政府所追求的改革目標(biāo)和行動指南?？梢哉f，構(gòu)建鄉(xiāng)村基層服務(wù)型政府是順應(yīng)社會發(fā)展的必要要求，但由于歷史與現(xiàn)實(shí)的多重因素影響，中國鄉(xiāng)村基層服務(wù)型政府在建構(gòu)的過程中存在的諸多問題也是相當(dāng)棘手，比較典型和集中的問題有：職能轉(zhuǎn)變不到位、群眾參與不足、服務(wù)理念缺失、干群關(guān)系對立等?；氐礁?，在中國鄉(xiāng)村治理變遷的過程中，保障鄉(xiāng)村居民權(quán)益，推動鄉(xiāng)村朝著良好方向發(fā)展是鄉(xiāng)村治理中構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。[18]

五、中國鄉(xiāng)村治理改革的關(guān)鍵領(lǐng)域

改革開放以來，黨和政府所推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制既是改革開放實(shí)踐的必然產(chǎn)物，也是黨的十一屆三中全會（1978）以來所探索的重要理論成果。從宏觀層面說，黨和政府致力于發(fā)展民主政治，是為迎合政治體制改革的需要。構(gòu)建服務(wù)型、親民型政府，基層政府開始轉(zhuǎn)變職能，從許多鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域中退出，逐漸實(shí)現(xiàn)了由“全能型”政府向“有限型”政府的轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，基層政府的職能被界定為服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會安定與和諧。在此政策設(shè)計(jì)下，必須堅(jiān)持黨政主導(dǎo)、村民參與、社會協(xié)同的“三方聯(lián)動”原則。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村中所進(jìn)行的全面深化改革涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和基層黨建等領(lǐng)域，還包括鄉(xiāng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)主體。當(dāng)前和今后一個時期，中國鄉(xiāng)村治理變遷與改革應(yīng)該主要聚焦于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)環(huán)境和基層民主五大領(lǐng)域。因而，如何發(fā)展好、協(xié)調(diào)好這五大領(lǐng)域也就成為中國鄉(xiāng)村治理改革中的重要課題。

（一）推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直是中國鄉(xiāng)村治理改革的根本動力所在，也是鄉(xiāng)村發(fā)展過程中其他各個方面發(fā)展的基礎(chǔ)和先決條件。根據(jù)黨的十九大報(bào)告及近年來一系列中央“一號文件”精神，對中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展格局及鄉(xiāng)村改革變革應(yīng)有一個總體性的評估，以更加適應(yīng)當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理過程中的秩序維度。經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個主要指標(biāo)。發(fā)展鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)是站在整個宏觀角度進(jìn)行的設(shè)計(jì)，也是根本的利益出發(fā)點(diǎn)。其重大的戰(zhàn)略意義在于能否順利實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化等許多重大戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在全面深化改革中發(fā)揮著“擠壓效應(yīng)”的作用。因此，要以鄉(xiāng)村社會的全面深化改革為契機(jī)，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村公民的教育和培訓(xùn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村公民知識和技能的全面提升；這意味著除文化教育程度外，培養(yǎng)并提升新型農(nóng)民勝任素質(zhì)的重點(diǎn)，可以放在專業(yè)技能提升與適合現(xiàn)代化發(fā)展需求的人格特質(zhì)完善兩方面。[19]同時要因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動推進(jìn)社會和諧、基層民主及城鄉(xiāng)一體化，從而促進(jìn)城市社會各種生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村社會流動?？梢哉f，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村基層治理緊密相關(guān)，中國鄉(xiāng)村治理究竟能達(dá)到何種效果，鄉(xiāng)村改革到底能夠取得何種進(jìn)展是衡量和判斷改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）提供更多更好的公共服務(wù)

鄉(xiāng)村公共服務(wù)的建立與發(fā)展可以看作中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的一個縮影，因?yàn)檫@是同鄉(xiāng)村居民較為關(guān)切的問題。加快構(gòu)建新型公共服務(wù)體系，發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村公共服務(wù)項(xiàng)目，是提高鄉(xiāng)村治理效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)朝著和諧與安全發(fā)展的必由之路。當(dāng)前鄉(xiāng)村公共服務(wù)制度不健全、鄉(xiāng)村社會化服務(wù)內(nèi)容不豐富、公共服務(wù)體系不完善，公共服務(wù)創(chuàng)新成果不多、構(gòu)建機(jī)制不健全[20]。同時，公共服務(wù)不僅種類少，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，公共服務(wù)支出占鄉(xiāng)村居民總收入總成本比重過高，文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)得不到有效供給和滿足，鄉(xiāng)村治理中的主體發(fā)展不規(guī)范、不充分的問題尤為明顯。鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)事業(yè)呈現(xiàn)出供給體系不健全、保障體系不完備的現(xiàn)象，保障水平依舊低下、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距大、可持續(xù)的公共服務(wù)機(jī)制尚未確立等問題依舊存在。在“十三五”時期，中國鄉(xiāng)村治理中的公共服務(wù)保障與發(fā)展進(jìn)程有可能加快，但不確定、不穩(wěn)定、不和諧因素仍然可能存在。同時，中國廣大城鄉(xiāng)地區(qū)之間居民在享受公共服務(wù)水平和內(nèi)容上的差距有進(jìn)一步拉大的可能。各層級政府在對鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)體制進(jìn)行垂直改革及線性發(fā)展中的激勵、完善各類鄉(xiāng)村社會保障制度是影響我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展技術(shù)投入和資本投入的關(guān)鍵變量，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理秩序構(gòu)建需要克服的首要問題。[21]

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化治理格局

增進(jìn)農(nóng)民切身利益和幸福感是鄉(xiāng)村治理發(fā)展的一項(xiàng)重要指標(biāo)。嚴(yán)格來講，農(nóng)民切身利益和幸福感首先受到自身發(fā)展水平影響，還受到本地城鄉(xiāng)發(fā)展的具體差異影響。除此兩項(xiàng)因素以外，地方政府政策選擇的干擾對消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及保障鄉(xiāng)村居民的切身利益也產(chǎn)生了實(shí)際的影響?？梢哉f，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”長效發(fā)展的最終出路，同時也是檢驗(yàn)中國鄉(xiāng)村治理和是全面深化改革成效的重要衡量標(biāo)尺。當(dāng)前，在既有的國家治理格局下，城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展是分離的。具體來講，就是由于確立了以城市發(fā)展為核心的路徑導(dǎo)向，形成一種“重商主義”局面；鄉(xiāng)村發(fā)展在各項(xiàng)政策和資源得不到有效滿足的格局下，形成了“農(nóng)本主義”局面，由此導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距拉大和治理問題。因此，要通過運(yùn)用系統(tǒng)性、科學(xué)性及全局性的思維模式來破解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的節(jié)點(diǎn)和難題，從著力打破城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制障礙入手，在事實(shí)上走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。另外，單純依靠城市中的治理與調(diào)試難以解決鄉(xiāng)村問題和鄉(xiāng)村人口市民化的問題。在具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，重點(diǎn)在于要形成相對穩(wěn)定、比較成熟的發(fā)展體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間共享的機(jī)制，促成“以城帶鄉(xiāng)，以城促鄉(xiāng)”的政策局面最終實(shí)現(xiàn)，同時在促進(jìn)農(nóng)村自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)完全融合的城鄉(xiāng)一體化。

（四）持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)

相較于城市環(huán)境污染，鄉(xiāng)村在環(huán)保意識、治理能力及治理機(jī)制等方面不強(qiáng)、不健全、不成熟，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、公共資源分配不均等問題日益凸顯，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)得到了越來越多的重視，成為推動鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要任務(wù)。在市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的社會背景下，鄉(xiāng)村社會的環(huán)境治理主要在生活污染治理、水資源節(jié)約利用、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染上面臨著新的挑戰(zhàn)。[22]改革開放以來隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的交流也日漸頻繁，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境越來越呈現(xiàn)出劣質(zhì)化、個體化的特征。當(dāng)前，綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念的重要組成部分，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也是綠色發(fā)展理念中的必然要求。2017年2月，中央“一號文件”指出：“要著力推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力?！边@其中就強(qiáng)調(diào)了要集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題和加強(qiáng)重大生態(tài)工程建設(shè)。同時，黨的十九大報(bào)告（2017）指出：“生態(tài)環(huán)境治理明顯加強(qiáng)，環(huán)境狀況得到改善?！盵23]但生態(tài)環(huán)境的保護(hù)依舊任重道遠(yuǎn)。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度講，鄉(xiāng)村治理必然要走符合鄉(xiāng)村實(shí)際的路子，要加強(qiáng)生態(tài)文明體制改革，建設(shè)綠色中國，要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁，走可持續(xù)發(fā)展道路。

（五）重視和發(fā)展基層民主自治

自改革開放以來，如何實(shí)現(xiàn)基層民主的問題一直都是中國民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。完善和支持基層民主體系是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在需要，也是深化農(nóng)村綜合改革的一個關(guān)鍵領(lǐng)域（意識形態(tài)）。毋庸置疑，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主發(fā)展的先決條件和組織保障。但長期以來，基層民主建設(shè)不健全、發(fā)展不充分、政治意識模糊是我國鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)，也是重要方面，不可忽視。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層民主建設(shè)也必然成為基層治理的一部分。因此，重視和發(fā)展基層民主，將基層民主逐漸向上推進(jìn)，準(zhǔn)確把握意識形態(tài)領(lǐng)域的主動權(quán)，有利于基層社會的和諧穩(wěn)定。當(dāng)下的基層政府必須通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層民主治理模式，針對不同的鄉(xiāng)村發(fā)展形式采取不同的介入方式和政策來提高黨對鄉(xiāng)村的絕對領(lǐng)導(dǎo)。在鄉(xiāng)村治理的觀念上，要根據(jù)情況的變化來解放思想。政府要從破除傳統(tǒng)觀念和制度障礙，創(chuàng)新政府治理理念，依法全面履行政府職能，強(qiáng)化依法行政制度建設(shè)等方面推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。[24]此外，如何增強(qiáng)鄉(xiāng)村居民的民主意識，將是基層民主治理改革過程中需要迫切解決的問題。基層政府機(jī)構(gòu)的改革、公民參與基層治理、民主監(jiān)督機(jī)制的完善、鄉(xiāng)村自治組織的推進(jìn)、社會組織的培育、城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和方式的轉(zhuǎn)變等相關(guān)內(nèi)容都在中國鄉(xiāng)村治理的變遷和綜合改革中具有重要地位。

六、中國鄉(xiāng)村治理變遷的可能走向

從國家治理的方向與角度來講，中國的經(jīng)濟(jì)改革是緊隨政治改革的；也就是說，經(jīng)濟(jì)改革源于政治改革，同時在改革進(jìn)程中不斷進(jìn)行調(diào)試和演變，又以此為基礎(chǔ)來深刻影響社會的政治生活和社會變革。正如鄧小平同志所談到的：

“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制的改革也搞不通，因?yàn)槭紫葧龅饺说恼系K……”。[25]

從這個角度來看，中國各個層面的改革在很大程度上就是一種全新的、全面的治理改革。從國家治理變遷到鄉(xiāng)村治理變遷，不僅涉及縱向的從中央到地方的“自上而下”演變，也就是通常所說的“條”。其明顯特征是上下垂直管理。同時還包括著地方各級黨政機(jī)關(guān)、各部門、各區(qū)域的“由左及右”管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”?！皸l”與“塊”的結(jié)合構(gòu)成了當(dāng)前中國政治的“矩陣結(jié)構(gòu)”。近年來，隨著國家治理與全面深化改革朝著縱深發(fā)展，各領(lǐng)域、各層面的改革力度也在進(jìn)一步加強(qiáng)，圍繞著中國鄉(xiāng)村治理未來走向問題，黨中央和國務(wù)院通過制度設(shè)計(jì)和內(nèi)容安排的方式進(jìn)行了一些關(guān)系調(diào)試和頂層設(shè)計(jì)?？梢哉f，這些調(diào)試和設(shè)計(jì)能夠在很大程度上明晰和確立了當(dāng)下和今后一個階段鄉(xiāng)村治理的未來走向問題。綜合來看，中國鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展的代表性政策設(shè)計(jì)及內(nèi)容可試作如下安排。

（一）從頂層設(shè)計(jì)來看，要從鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性、全面性、協(xié)調(diào)性出發(fā)，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合性改革

從頂層設(shè)計(jì)的角度來看，要對深化鄉(xiāng)村治理改革綜合性實(shí)施方案在總體要求、任務(wù)目標(biāo)，以及深化鄉(xiāng)村治理改革要聚焦的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大舉措等內(nèi)容上進(jìn)行全面布局，以便于在宏觀上進(jìn)行整體把握。在制度安排上，中國鄉(xiāng)村治理改革具有內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣、綜合性強(qiáng)等顯要特點(diǎn)，單靠某一方面的單兵突進(jìn)難以實(shí)現(xiàn)有效突破和改善。在整體思路上，需要樹立系統(tǒng)性、整體性的思維導(dǎo)向意識，做好鄉(xiāng)村改革的整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)。同時，要在深入了解中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀的事實(shí)基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)研判和評價影響當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。在精準(zhǔn)設(shè)計(jì)和布置的條件下，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理改革決策的科學(xué)性和實(shí)踐的有效性，在宏觀的角度進(jìn)一步推進(jìn)深化鄉(xiāng)村治理與改革。

（二）從關(guān)鍵領(lǐng)域來看，要加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)改革，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力

如前所述，在當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一切基礎(chǔ)和根本前提，所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，闡述的就是這個道理?？梢钥吹?，經(jīng)過近四十年的不斷努力，中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提質(zhì)增效，新的歷史時期特征不斷彰顯。當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主要矛盾已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了升級轉(zhuǎn)化，即由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面[26]。既然如此，今后一段時期的鄉(xiāng)村治理變革就要圍繞此矛盾中心，從調(diào)整產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；就要不斷壯大農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈；就要以科技創(chuàng)新為驅(qū)動力，不斷引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展；就要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)短板，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理共享發(fā)展基礎(chǔ)。從以上若干個方面進(jìn)行了內(nèi)容設(shè)計(jì)，可以在加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)改革的體例下，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，走出外向型治理結(jié)構(gòu)的困境，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，提高村民參與度，最終形成共享式治理模式，為中國鄉(xiāng)村的有效治理貢獻(xiàn)力量。[27]

（三）從秩序構(gòu)建來看，以“轉(zhuǎn)方式、調(diào)思路、促改革”為著力點(diǎn)，強(qiáng)化“官民共治”模式落地

這一探索可以為進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型升級打下一定基礎(chǔ)，但目前鄉(xiāng)村社會所面臨的治理困境仍然突出，迫切需要重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的有效方式就是平衡各方面利益，構(gòu)建利益方的協(xié)調(diào)方式。因此，當(dāng)“官民共治”的目標(biāo)能夠形成一致的時候，其理所當(dāng)然就成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的一種有效途徑。這就必然要求，要順應(yīng)新形勢新要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，調(diào)整工作重心，理順治理關(guān)系，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)工作，加快培育基層政府、鄉(xiāng)村自治組織及社會組織進(jìn)行合作的環(huán)境和治理契機(jī)，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展中的新思路、新動能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化新局面。①中華人民共和國中央人民政府：中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》[EB/OL].[2017-02-05]http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.

基于以上分析，從當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理格局和發(fā)展軌跡來看，中國鄉(xiāng)村治理的未來走向可能會從頂層設(shè)計(jì)、關(guān)鍵領(lǐng)域和秩序重構(gòu)等幾個方面進(jìn)行全面布局和制度重設(shè)。希望到2020年，中國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)中的各類所有制經(jīng)濟(jì)可以更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立，鄉(xiāng)村社會治理體系完成構(gòu)建、農(nóng)村基層組織制度更加嚴(yán)密，鄉(xiāng)村居民民主權(quán)利得到更好保障，鄉(xiāng)村基層法治水平進(jìn)一步提高，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更具活力。②中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》[EB/OL].[2015-11-04]http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33697/zy33701/Document/1453764/1453764.htm.唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)多年來中國鄉(xiāng)村治理致力追求的目標(biāo)和責(zé)任，才能為構(gòu)建科學(xué)的鄉(xiāng)村治理格局和體系貢獻(xiàn)力量，才能在此基礎(chǔ)上深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

七、基本結(jié)論與思考

文章在黨的十九大報(bào)告進(jìn)行全面布局的整體基礎(chǔ)上，從宏觀的視角系統(tǒng)地梳理了四十年中國鄉(xiāng)村治理變遷中的幾對關(guān)系?？梢哉f，當(dāng)宏觀層面的鄉(xiāng)村治理體系不能及時地調(diào)試和完善，鄉(xiāng)村治理所面臨的復(fù)合型危機(jī)將更為嚴(yán)峻，鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)將更為艱難。鑒于此，本研究在基于中國鄉(xiāng)村治理變遷的事實(shí)基礎(chǔ)上，從邏輯關(guān)系、構(gòu)建方式、治理對象及發(fā)展趨勢等角度進(jìn)行了全面分析。能夠決定性地影響中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和變遷狀況的關(guān)鍵變量歸根結(jié)底還是在于中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、新型政治治理體制的日益建構(gòu)、民主法治的不斷彰顯以及世界經(jīng)濟(jì)一體化的協(xié)調(diào)、和諧、快速發(fā)展。從中國鄉(xiāng)村治理變遷和未來走向的基本體例和邏輯關(guān)系中，我們可以得出結(jié)論，作為改革開放以來的中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展縮影的鄉(xiāng)村治理，其發(fā)展和變遷的歷程是具有中國特色的治理變遷模式。在此邏輯基礎(chǔ)上，基層治理還是要立足于鄉(xiāng)村本身，要善于挖掘和利用好鄉(xiāng)村社會的各類資源，[28]協(xié)調(diào)好不同治理主體之間的關(guān)系，以培育一個成熟的鄉(xiāng)村公民社會為治理目標(biāo)，進(jìn)行若干政策性設(shè)計(jì)，這樣才能實(shí)現(xiàn)國家與社會的良性互動與合作，以最終實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村治理所追求的“善治”與“善政”同步實(shí)現(xiàn)的長效目標(biāo)。

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