鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效

胡紅霞 包雯娟

（1.云南師范大學(xué)MPA中心，云南昆明 650500；2.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650500）

“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為一個(gè)新興概念，是習(xí)近平同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上向大會(huì)作報(bào)告時(shí)提出的①來源：《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版。本文引述十九大報(bào)告的文本均來自同引處，不另說明。。當(dāng)前，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，在廣大農(nóng)村地區(qū)開展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是在精準(zhǔn)把握中國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的情況下所作出的戰(zhàn)略性選擇，為我們推動(dòng)新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展提供了基本遵循和理論指導(dǎo)?？梢哉f，相比于2005年提出并開展的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，黨的十九大報(bào)告所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求是對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展、超越與創(chuàng)新，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)與延續(xù)，是進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要戰(zhàn)略，其內(nèi)容和體系十分豐富，既包含了五位一體的總體戰(zhàn)略布局，也涵蓋了四個(gè)全面的協(xié)調(diào)發(fā)展。從國(guó)家宏觀層面來看，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求之一，最初是源于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求之一的“管理民主”，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)“管理民主”，而現(xiàn)階段則要求“治理有效”。新時(shí)代下，中國(guó)農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，治理有效是鄉(xiāng)村治理新的目標(biāo)導(dǎo)向，只有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能在2050年完成鄉(xiāng)村全面振興的任務(wù)，讓廣大鄉(xiāng)村再次煥發(fā)生機(jī)與活力，讓六億鄉(xiāng)村居民體驗(yàn)和感受到改革與發(fā)展的成果。

一、研究回顧：當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與變遷反思

隨著黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”并將之上升到國(guó)策，國(guó)內(nèi)外與之相關(guān)的研究成果大量涌現(xiàn)。綜合當(dāng)前學(xué)者的研究進(jìn)展和結(jié)果，既有的研究主要集中在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機(jī)制、模式和路徑等方面［1］。為了更加系統(tǒng)總結(jié)和梳理中國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷情況，特別是改革開放四十年來中國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展與變遷的歷程，有必要對(duì)國(guó)內(nèi)外與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的最新研究和結(jié)論做一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧與梳理。

（一）國(guó)內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究概況

陳錫文提出，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的突出問題反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)職能定位和工作上，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的綜合性能越來越強(qiáng)，需要將行政體制的改革下延到基層，走一條由下至上的治理改革路徑［2］。李培林認(rèn)為，新的歷史環(huán)境和條件下，要用新思想新理念指導(dǎo)新時(shí)代的社會(huì)治理創(chuàng)新；要完成這項(xiàng)任務(wù)，就要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局①李培林.用新思想指導(dǎo)新時(shí)代的社會(huì)治理創(chuàng)新.中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)［EB/OL］.［2018-02-06］.http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0206/c40531-29807430.html。龔建文認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興要抓好五個(gè)著力，其中關(guān)鍵就是著力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村新秩序②龔建文.鄉(xiāng)村振興要抓好五個(gè)著力.中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)［EB/OL］.［2017-11-21］.http：//ex.cssn.cn/skyskl/skyskl_yzfc/201711/t20171121_3749075.shtml。鐘鈺指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要有選擇地發(fā)展那些具有資源和潛力的鄉(xiāng)村，提出了要推動(dòng)鄉(xiāng)村多元文明復(fù)興、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、培育鄉(xiāng)村內(nèi)涵等政策建議［3］。賀雪峰從鄉(xiāng)村治理的角度，探討了要通過資源下鄉(xiāng)的方式來重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系，來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)怎樣發(fā)展、如何發(fā)展的問題［4］。肖立輝等基于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層民主的機(jī)制問題，提出要充分尊重基層民主創(chuàng)新的規(guī)律，持續(xù)推進(jìn)基層民主平穩(wěn)健康發(fā)展［5］。韓俊從黨的十九大提出的新目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)要按照五大發(fā)展的總體目標(biāo)，將農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容［6］。肖唐鏢通過對(duì)近十年我國(guó)鄉(xiāng)村治理的觀察與反思，指出了鄉(xiāng)村繁榮表象下的危機(jī)，提出要深入改革與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制［7］。趙樹凱認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)村大體進(jìn)入了“強(qiáng)發(fā)展、弱治理”的發(fā)展階段，變革傳統(tǒng)思路，界定和厘清不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，對(duì)縣鄉(xiāng)政府治理成效的好壞產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響［8］。姚華松以鄂東傳統(tǒng)村落的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐為分析的切入點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)階段審視和觀察鄉(xiāng)村的視角應(yīng)該要發(fā)生轉(zhuǎn)向。其提出了鄉(xiāng)村治理需要重拾鄉(xiāng)村價(jià)值和激發(fā)鄉(xiāng)村活力，并試圖探討“鄉(xiāng)土社會(huì)”復(fù)歸的可能性路徑［9］。張璐認(rèn)為，在當(dāng)前深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的階段背景下，合理的、有選擇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并可以解決鄉(xiāng)村規(guī)模小、分布較分散的問題，能夠有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的問題［10］。

（二）國(guó)外理論界相關(guān)研究啟示

改革開放后，隨著國(guó)家在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（New Institutional Economics）中的“產(chǎn)權(quán)理論”（Property Rights Theory）在20世紀(jì)80年代被國(guó)內(nèi)學(xué)者引入，并具體運(yùn)用到解釋中國(guó)鄉(xiāng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上。西方“產(chǎn)權(quán)理論”的具體闡釋不僅明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，還解決了普遍的機(jī)會(huì)主義問題，對(duì)20世紀(jì)80年代的中國(guó)鄉(xiāng)村治理變遷與改革起到了借鑒與促進(jìn)作用［11］。同時(shí)，20世紀(jì)80年代以來，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國(guó)各領(lǐng)域的理論與實(shí)踐運(yùn)用，國(guó)家和社會(huì)選擇改革的方式受到制度變遷的相關(guān)理論的啟發(fā)和影響，為中國(guó)進(jìn)行的由點(diǎn)到面、由國(guó)家到鄉(xiāng)村的漸進(jìn)式改革提供了理論支撐和實(shí)證素材?？傮w來看，改革開放以來的中國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)展相對(duì)穩(wěn)定，就是與中國(guó)所持續(xù)進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)、中層推動(dòng)、底層落實(shí)”相結(jié)合的制度變遷方式密不可分的［12］。在國(guó)外，奧斯特羅姆（Ostrom）教授夫婦提出，隨著治理環(huán)境的快速變化，以政府為代表的國(guó)家公權(quán)力量不是唯一治理主體，社會(huì)、組織、鄉(xiāng)村居民都是治理中的重要構(gòu)成力量，即強(qiáng)調(diào)“治理主體的多元化”［13］。將奧斯特羅姆夫婦的觀點(diǎn)運(yùn)用在當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的過程中，對(duì)當(dāng)今中國(guó)基層政府、市場(chǎng)主體和民間力量間建立起廣泛的合作關(guān)系起到了借鑒和啟示作用。此外，從馬克思社會(huì)治理思想來看，以國(guó)家、市民社會(huì)和人民為核心主體，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為首要目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理為核心目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為終極目標(biāo)［14］。馬克思社會(huì)治理思想為公平正義觀念在基層確立、發(fā)揮鄉(xiāng)村基層自治作用、構(gòu)建多元參與主體參與到鄉(xiāng)村治理，提供了理論借鑒和思想來源。在國(guó)外相關(guān)理論的啟示下，國(guó)內(nèi)學(xué)界和實(shí)踐層面持續(xù)探索治理能力和效能提升的路徑，在此基礎(chǔ)上為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何實(shí)現(xiàn)治理有效提供了著力點(diǎn)和理論依據(jù)。

二、語境適應(yīng)：“治理有效”邏輯體系與分析框架的提出

鄉(xiāng)村作為中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的基礎(chǔ)存在單元，延續(xù)了幾千年的歷史，當(dāng)前正經(jīng)歷著前所未有的變化。經(jīng)過改革開放四十年的變遷發(fā)展，政府作為唯一主體的“管理”逐漸走向政府、社會(huì)、企業(yè)、公民多元合作模式下的“治理”，所體現(xiàn)的是當(dāng)前整個(gè)社會(huì)治理模式、手段、環(huán)境的轉(zhuǎn)變，這些變化都是步入中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的顯性特征和必然要求。在中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，各類單元之間的聯(lián)系呈現(xiàn)出偶然性、突發(fā)性的特征，同時(shí)又表現(xiàn)出瑣碎的、模糊而不清晰的現(xiàn)狀。在此背景下，面對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境和場(chǎng)域，就需要對(duì)中國(guó)語境下的鄉(xiāng)村“治理有效”邏輯體系與分析框架內(nèi)容進(jìn)行學(xué)理性分析和探討。

（一）概念明晰：從“管理民主”到“治理有效”

首先需要在概念上明確，管理民主是與威權(quán)主義、絕對(duì)權(quán)威相對(duì)應(yīng)的，強(qiáng)調(diào)的是方式、方法的運(yùn)用。民主管理以“民主、公平、公開”為原則，為達(dá)到管理目的而采取的一種方式。從當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)背景來看，管理民主的關(guān)鍵是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)力量——國(guó)家基層公權(quán)力量①在中國(guó)農(nóng)村基層組織的實(shí)踐中，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展起到?jīng)Q定作用的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家基層公權(quán)力量。，管理民主的核心在制度建設(shè)。作為鄉(xiāng)村社會(huì)的主體力量的村民則處于缺位狀態(tài)，社會(huì)、企業(yè)與群眾參與顯得不足。而現(xiàn)階段的治理有效主要意味著政府既是治理主體，也是治理對(duì)象之一，整個(gè)治理變成了一個(gè)多維度、多層面、多領(lǐng)域的活動(dòng)，治理主體擴(kuò)大到政府之外的社會(huì)組織、企業(yè)、居民個(gè)人等綜合范疇。治理有效構(gòu)建了一種結(jié)果導(dǎo)向，要求治理有“效用”和“價(jià)值”，與治理投入呈正相關(guān)關(guān)系。按照此種邏輯解釋，就可以進(jìn)一步明確，治理有效是鄉(xiāng)村治理的新導(dǎo)向和新目標(biāo)。

（二）變遷歷程：“治理有效”產(chǎn)生的邏輯體系及發(fā)展軌跡

“管理民主”一詞自中共中央 《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2006—2010）發(fā)布后受到廣泛關(guān)注。在當(dāng)時(shí)，管理民主不僅是新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，也是新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)途徑就是通過“四個(gè)民主”——民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村管理能夠按照農(nóng)民自身的意愿進(jìn)行，從而達(dá)到管理目標(biāo)的效用性?？梢哉f，管理民主是社會(huì)主義民主政治建設(shè)在鄉(xiāng)村中的具體體現(xiàn)和表達(dá)。同時(shí)，影響鄉(xiāng)村民主管理的因素既包括歷史性因素，也包括客觀性因素和現(xiàn)實(shí)性因素。管理民主既是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的政治保障，也是中國(guó)基層民主政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。在“尊重農(nóng)民意愿”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的“善治”，對(duì)新農(nóng)村民主政治建設(shè)發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。十多年來，隨著國(guó)情的變化和國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展定位的不同，黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容和任務(wù)都有了不同程度的轉(zhuǎn)向和重構(gòu)。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)社會(huì)治理中心和主體向基層下移，不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，提出了許多新思路、新舉措與新論斷。自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“治理”這一概念和目標(biāo)設(shè)計(jì)以來，黨中央和國(guó)務(wù)院的典型政策文件及發(fā)展實(shí)踐闡明了這些變化，下面加以簡(jiǎn)要說明。

2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》精準(zhǔn)地把握和鎖定了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)“三農(nóng)”工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)，提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制等項(xiàng)目設(shè)計(jì)①中共中央、國(guó)務(wù)院：關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見［EB/OL］.［2014-01-19］.http：//www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm。2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》指出：加大農(nóng)村改革力度，持續(xù)激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力；補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實(shí)農(nóng)村共享發(fā)展基礎(chǔ)，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面②中共中央、國(guó)務(wù)院：關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見［EB/OL］.［2017-02-05］.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2017年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京召開，這次會(huì)議以十九大報(bào)告精神為指導(dǎo)，堅(jiān)持將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，認(rèn)真分析當(dāng)前“三農(nóng)”工作所面臨的形勢(shì)和任務(wù)，提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)和基本原則，以治理手段、目標(biāo)、方式的創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)③中華人民共和國(guó)中央人民政府：中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行 習(xí)近平作重要講話［EB/OL］.［2017-12-29］.http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/29/content_5251611.htm。2018年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院在黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上，首次以該內(nèi)容為主題聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，要求從加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、深化村民自治實(shí)踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平、建設(shè)平安鄉(xiāng)村，不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系④中共中央、國(guó)務(wù)院：關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見［EB/OL］.［2018-02-04］.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。2018年9月，中央政治局就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行第八次集體學(xué)習(xí)，會(huì)議在國(guó)家設(shè)立首個(gè)農(nóng)民豐收節(jié)之際，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施要正確處理好工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)村現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系。同時(shí)，在實(shí)施自治和法治的進(jìn)程中，也要充分發(fā)揮好德治的作用⑤中華人民共和國(guó)中央人民政府：習(xí)近平主持中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)并講話［EB/OL］.［2018-09-22］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/22/content_5324654.htm。

（三）中國(guó)語境：“治理有效”的時(shí)代內(nèi)涵與分析框架的提出

從中國(guó)語境和學(xué)理性意義上來講，黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)和十九大多次明確和重點(diǎn)提出了社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體任務(wù)與目標(biāo)，這是今后行動(dòng)的目標(biāo)導(dǎo)向。新時(shí)代下，黨和國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上確立了“治理有效”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)之一，以期構(gòu)建和發(fā)展具有中國(guó)語境的治理模式，漸進(jìn)變革城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的固有邏輯關(guān)系。從管理到治理，是由一元單向模式轉(zhuǎn)向多方交互共治，雖一字之變，但是所體現(xiàn)的內(nèi)涵和外延截然不同。具體來看，治理與管理的核心區(qū)別有四個(gè)方面：第一，治理是一個(gè)過程，而不是一整套規(guī)則和活動(dòng)；第二，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；第三，治理不僅涉及公共領(lǐng)域，也包括私人部門；第四，治理是一項(xiàng)持續(xù)的互動(dòng)，而不是一種權(quán)威、固定的制度。從治理內(nèi)容上來講，治理與管理表面上僅一字之差，但體現(xiàn)了主體的擴(kuò)大、內(nèi)涵的延伸。管理往往指政府上下級(jí)的“條條關(guān)系”，政府同級(jí)的“塊塊關(guān)系”，主體停留在政府本身；治理意味著政府既是管理主體，也是治理對(duì)象之一，而且治理主體擴(kuò)大到政府之外的社會(huì)組織、企業(yè)、居民個(gè)人范疇。與此同時(shí)，在公共治理轉(zhuǎn)型中，公民參與是核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)［15］。從鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)上看，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理應(yīng)是以建立和完善黨的基層組織為核心，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，包括農(nóng)村文化、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平的整體性提升。在此背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村“治理有效”的時(shí)代內(nèi)涵與分析框架伴隨著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生，具有鮮明的時(shí)代特征和中國(guó)特色。

三、新問題、新挑戰(zhàn)：新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理的若干癥結(jié)

與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相較，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在總的方針、內(nèi)容和目標(biāo)上都實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變和提升。在2020年決勝全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)既是重點(diǎn)領(lǐng)域也是基礎(chǔ)所在，更是全面建成小康社會(huì)的短板所在?？梢哉f，全國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的居民能否同步實(shí)現(xiàn)小康，要看鄉(xiāng)村是否能夠?qū)崿F(xiàn)全面振興。這關(guān)系到全面建成小康社會(huì)的全局和中華民族偉大復(fù)興的歷史任務(wù)。當(dāng)前，國(guó)家設(shè)立首個(gè)農(nóng)民豐收節(jié)，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的地位上升到一個(gè)新的臺(tái)階，鄉(xiāng)村治理迎來了新的選擇與發(fā)展。然而，當(dāng)前在城鄉(xiāng)二元化的差距日益擴(kuò)大的趨勢(shì)下，中國(guó)鄉(xiāng)村面臨著諸多治理新問題。主要表現(xiàn)在：一是村民在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中的“缺席”；二是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，不斷走向解體；三是舊有的基層治理模式日益成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約和瓶頸；等等。中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的新問題為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和在基層的具體實(shí)施提供了歷史的選擇。

新時(shí)代下，隨著現(xiàn)代化的不同步演進(jìn)與鄉(xiāng)村振興的前景造成強(qiáng)烈的反差，許多顯而易見的矛盾與挑戰(zhàn)也時(shí)常凸顯。這些新挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，觀念缺失，新時(shí)代治理理念有待構(gòu)建。國(guó)家公權(quán)部門中部分工作人員思想觀念、法治觀念依舊受固有經(jīng)濟(jì)體制影響，傳統(tǒng)觀念向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變還需要經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)。村民的思維仍然沒有沖破封閉的環(huán)境限制，法制化理念與思維長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村社會(huì)中缺席，法治空心化現(xiàn)象在基層是普遍存在的現(xiàn)象。

第二，體制失靈，村民自治組織難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差序格局不斷拉大，村民自治組織面臨著治理人才缺失和村務(wù)管理的空心化狀態(tài)。一方面，部分基層干部不按實(shí)際情況推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，重形式、輕落實(shí)的現(xiàn)象較為突出，為村民自治組織的正常而高效運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了困難。另一方面，自上而下轉(zhuǎn)移下來的政策、資源、資金因村莊治理失效性造成治理體制失靈，村民自治組織在日常的行政事務(wù)中難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，社會(huì)組織培育不足，多元社會(huì)力量難發(fā)揮。長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展不充分，發(fā)展滯后，規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、可支配要素資源匱乏、難以發(fā)揮自身作用、得不到群眾的認(rèn)可是面臨的現(xiàn)實(shí)問題。面對(duì)鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)組織發(fā)展乏力問題，急需處理好鄉(xiāng)村與社會(huì)組織之間的關(guān)系［16］。在國(guó)家公權(quán)力量主導(dǎo)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)事務(wù)的現(xiàn)實(shí)下，鄉(xiāng)村各類社會(huì)組織如何培育、如何發(fā)展，如何發(fā)揮多種治理資源參與到鄉(xiāng)村具體事務(wù)治理中，依舊是一個(gè)需要深入探討的現(xiàn)實(shí)重大問題。

第四，鄉(xiāng)村治理人才缺失，各項(xiàng)發(fā)展能力難提升。從城鄉(xiāng)長(zhǎng)期發(fā)展的歷程和關(guān)系來看，城鄉(xiāng)之間的差距就一直存在。特別是中國(guó)社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，城鄉(xiāng)之間差距在事實(shí)上進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)之間巨大的差序格局導(dǎo)致一些綜合能力和素質(zhì)較高的鄉(xiāng)土人才走出鄉(xiāng)村，流動(dòng)到城市中工作成長(zhǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)日益走向“空心化”，鄉(xiāng)村和土地已經(jīng)不再是他們謀生和生活的場(chǎng)域。留守在鄉(xiāng)村中的兒童、老人和婦女成為鄉(xiāng)村社會(huì)中的主要群體。這些人才的缺失，導(dǎo)致與鄉(xiāng)村相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)的管理難以保障，基層自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著現(xiàn)實(shí)的困難。

四、民主與多元：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及啟示

實(shí)現(xiàn)治理有效與打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局之間存在著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，是以基礎(chǔ)治理來鞏固鄉(xiāng)村全局的發(fā)展。從中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體對(duì)象來看，政府作為唯一主體的“管理”到政府、社會(huì)、企業(yè)、公民多元合作模式下的“治理”，所體現(xiàn)的是當(dāng)前整個(gè)社會(huì)治理模式、手段、環(huán)境的轉(zhuǎn)變①魏后凱.堅(jiān)定不移地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略.中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)［EB/OL］.［2017-11-03］.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201711/03/t20171103_26742456.shtml。從實(shí)踐發(fā)展邏輯來看，堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)和諧，需要鄉(xiāng)村振興；為了讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村再發(fā)展、鄉(xiāng)村更美麗以及農(nóng)民更幸福，需要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色化和“三農(nóng)”隊(duì)伍智慧化建設(shè)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略舉措，是對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展總體要求。因此，在此種邏輯安排下，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃和實(shí)施過程中，要精準(zhǔn)把握實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建民主與多元的鄉(xiāng)村治理有效格局，以作為中國(guó)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的具體設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新方式。

（一）以積極回應(yīng)村民新要求、新期待為主要目標(biāo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是理順鄉(xiāng)村與上級(jí)政府關(guān)系的制度保證和根本前提，漸進(jìn)打破長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元差序結(jié)構(gòu)、走融合發(fā)展之路是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的客觀要求和共同目標(biāo)?，F(xiàn)階段，中國(guó)鄉(xiāng)村治理要在現(xiàn)實(shí)上厘清占全國(guó)大多數(shù)的鄉(xiāng)村居民最迫切的需求、期待是什么？可以說，為鄉(xiāng)村居民提供更多更好的公共服務(wù)，不斷彰顯法治、不斷維持公平正義、不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定從而穩(wěn)步提升人民幸福感與滿足感是當(dāng)前鄉(xiāng)村居民最為迫切的需求與期待。在此種思維建構(gòu)和邏輯安排下，就需要黨和政府在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上積極回應(yīng)村民的新要求、新期待，基層治理有效尤其需要解決不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。因此，要在實(shí)踐推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)生活的社會(huì)環(huán)境建設(shè)；要堅(jiān)持基層自治組織建設(shè)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用；要進(jìn)一步深化各項(xiàng)制度改革，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的土地制度、戶籍制度、公共服務(wù)制度和行政管理制度改革；逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，使之成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)能。從鄉(xiāng)村振興和治理有效的工作方向出發(fā)，在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起到第一線的基層公權(quán)部門要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色主義思想武裝頭腦，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊密聯(lián)系實(shí)際，時(shí)刻保持與群眾血肉聯(lián)系，胸懷全局，把握大勢(shì)，以求真務(wù)實(shí)和與時(shí)俱進(jìn)的精神，不斷改進(jìn)為鄉(xiāng)村居民服務(wù)的工作作風(fēng)和辦事能力，把真正、積極回應(yīng)村民新期待作為工作的主要目標(biāo)，并在實(shí)際工作中不斷推進(jìn)。

（二）以創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引入機(jī)制為長(zhǎng)效路徑

黨的十九大報(bào)告和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍”。按照國(guó)家的政策和鄉(xiāng)村治理的實(shí)際，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理歸根結(jié)底要落實(shí)到人的治理。具體來講，一是要加強(qiáng)對(duì)基層干部的系統(tǒng)培訓(xùn)。基層干部的工作具有多、雜、亂的特點(diǎn)，這就需要基層干部具有綜合的能力和經(jīng)驗(yàn)。因此，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)中，要找準(zhǔn)培訓(xùn)的方向，緊密圍繞村務(wù)治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)文明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面開展實(shí)務(wù)性、技術(shù)性培訓(xùn)。其二，進(jìn)一步提高基層干部的思想道德素質(zhì)和觀念。從本質(zhì)上來講，鄉(xiāng)村發(fā)展的根本在于各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培訓(xùn)和教育一批村干部、新型職業(yè)農(nóng)民接受新的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念，引導(dǎo)其用市場(chǎng)化、經(jīng)營(yíng)化的思維來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。通過宣傳教育、黨性鍛煉、政策解讀，將新理念新思維進(jìn)課堂、進(jìn)基層，切實(shí)貫徹落實(shí)到基層干部的頭腦和行動(dòng)中。其三，構(gòu)建基層法治秩序結(jié)構(gòu)。當(dāng)前鄉(xiāng)村基層干部不懂法、不學(xué)法、不用法的現(xiàn)象還較為常見，法治不彰在基層還有較大的生存空間。要堅(jiān)持將法治與自治、德治共同納入鄉(xiāng)村治理體系中來，增強(qiáng)基層干部法治思維教育，以法治秩序不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境。其四，吸引和選聘優(yōu)秀人才到村任職。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)導(dǎo)向需要鄉(xiāng)村在人才“內(nèi)培”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)人才“外引”。要在社會(huì)上形成宣傳的輿論氛圍，營(yíng)造優(yōu)秀人才到農(nóng)村中任職的氛圍，不斷加大政策扶持和人才待遇保障，要繼續(xù)實(shí)施各類選聘人才到基層任職計(jì)劃，使各類人才在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)和治理有效上發(fā)揮實(shí)際促進(jìn)作用。

（三）以健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系為技術(shù)路線

黨的十八大以來，“共享發(fā)展”“公平”已成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的關(guān)鍵詞和主要特征［17］。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在此政策安排下，各地各部門要以凝聚“共建共治共享”意識(shí)為基本思路，不斷打開局面，開闊眼界，具體分析本地進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情況，走一條良性且可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村“善治”道路。追溯以往，中國(guó)鄉(xiāng)村治理大體上是在人治與法治相結(jié)合模式上運(yùn)行，造成鄉(xiāng)村治理體系中的法治缺位。在此宏觀背景下：第一，要不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治的實(shí)踐，使村民自治制度真正服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民。第二，要在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上建設(shè)法治鄉(xiāng)村。建設(shè)法治中國(guó)，從人治走向法治的方式是進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)的法治保障，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的抓手。第三，要積極吸收服務(wù)于鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的社會(huì)組織進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村治理的重要資源，對(duì)盤活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、資源具有不可替代的作用。以社會(huì)組織良性發(fā)展為治理資源，以激發(fā)社會(huì)組織的利益表達(dá)與聚合功能，使社會(huì)組織在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮作用、長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。第四，要注重發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的軟實(shí)力和道德約束作用。目前，鄉(xiāng)村治理的最大現(xiàn)實(shí)瓶頸是人才的缺失，這為新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用提供了契機(jī)。鑒于此，要深入宣傳和挖掘周邊的先進(jìn)典型，結(jié)合時(shí)代要求進(jìn)行創(chuàng)新，強(qiáng)化道德教化作用，構(gòu)建新鄉(xiāng)賢回歸的動(dòng)力機(jī)制、保障機(jī)制、安居機(jī)制、配套機(jī)制及監(jiān)督制約退出機(jī)制建設(shè)，以真正發(fā)揮弘揚(yáng)真善美，傳播正能量的作用。

（四）以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中幾對(duì)主要關(guān)系為路徑依賴

全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于抓住人才、土地、資金，實(shí)現(xiàn)的保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系。大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要認(rèn)識(shí)到治理有效的重要作用，要妥善處理好以下幾對(duì)關(guān)系：一是要重點(diǎn)把握好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。在城鄉(xiāng)二元化差異日益拉大的現(xiàn)實(shí)下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效需要把鄉(xiāng)村放在和城市同等的地位，要更加注重發(fā)揮鄉(xiāng)村在治理上的主動(dòng)性、創(chuàng)造性和互動(dòng)性。二是妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。目前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象較為突出，市場(chǎng)發(fā)育還不完善，發(fā)展的水平還不高，發(fā)展的程度還很低；市場(chǎng)在鄉(xiāng)村社會(huì)中的資源配置決定作用的張力不夠，作用還不明顯，這方面市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是滯后的，是失靈的，政府具有不可替代的作用。因此，要充分處理和協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)這兩個(gè)要素，更加注重發(fā)揮政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策方面的主導(dǎo)作用，運(yùn)用政府主導(dǎo)作用和行政調(diào)控能力來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。三是協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，各地政府也制定了區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。各地的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃一方面能夠快速實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村物質(zhì)精神文明的極大改善，但與之相伴的是必然會(huì)給鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和歷史文化保護(hù)構(gòu)成極大的危害，必須要提高認(rèn)識(shí)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是以資源環(huán)境承載力為代價(jià)的破壞性、無限性開發(fā)，而是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以保護(hù)生態(tài)、保護(hù)文化、保護(hù)環(huán)境為準(zhǔn)則的思想進(jìn)行推進(jìn)。四是處理好個(gè)別試點(diǎn)與全面推廣的關(guān)系。在各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，要慎重選擇試點(diǎn)的區(qū)域和鄉(xiāng)村個(gè)體，要在全面考察、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同特點(diǎn)、不同區(qū)域的鄉(xiāng)村情況，注重選擇落后和衰退較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村或深度貧困地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。一方面，各地政府要注重鼓勵(lì)地方探索與創(chuàng)新，在自身實(shí)踐的基礎(chǔ)上得出全面可以推廣的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。另一方面，要與2020年全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期交叉推進(jìn)，要以試點(diǎn)的內(nèi)部基礎(chǔ)漸進(jìn)向外持續(xù)推廣，通過以點(diǎn)帶面，有序地打造美麗宜居鄉(xiāng)村，探索符合各地區(qū)鄉(xiāng)村治理的特色道路。

改革開放四十年以來，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，其中蘊(yùn)含著深刻的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。按照黨的十九大部署和安排，中國(guó)鄉(xiāng)村治理要在宏觀上把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立多元主體協(xié)同合作的現(xiàn)代社會(huì)治理體制；要建立三治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)順利進(jìn)行。這是進(jìn)行中國(guó)鄉(xiāng)村治理的總體性安排和宏觀上的政策設(shè)計(jì)。但是，在中國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)中，由于各地發(fā)展的條件、水平和環(huán)境不同，任何一個(gè)鄉(xiāng)村都不可能簡(jiǎn)單使用某一種方式來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，而應(yīng)該是根據(jù)實(shí)際情況，以多種治理方式的結(jié)合來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效。因此，在解決問題的思路上，要以當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人文環(huán)境為參照和依據(jù)，積極回應(yīng)村民的新期待和新要求，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，持續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織和社會(huì)治理人才，構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。唯有如此，才能不斷提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理的水平與效用性，走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村治理道路。