關(guān)于PPP項(xiàng)目全生命周期投資控制的探討★

嚴(yán)曉紅 高洪祥 王均生

(1.武漢交通職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430065； 2.中國建筑第三工程局有限公司，湖北 武漢 430065)

0 引言

2014年，隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60號(hào)文)、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)文)的出臺(tái)，PPP項(xiàng)目如雨后春筍般冒出，數(shù)量和投資額基本呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢，截至2017年12月末。全國入庫項(xiàng)目合計(jì)14 059個(gè)，合計(jì)投資額17.74萬億元[1]。PPP項(xiàng)目的快速井噴式發(fā)展，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資控制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

什么是PPP項(xiàng)目，不同國家、不同學(xué)者對(duì)PPP的定義都有所不同，我國目前PPP的中文含義是政府與社會(huì)資本合作模式，指政府引入社會(huì)資本，與社會(huì)資本方通過PPP項(xiàng)目合同建立伙伴關(guān)系，旨在利用市場機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，優(yōu)化管理，從而提高供給質(zhì)量與效率，降低項(xiàng)目的全生命周期成本，實(shí)現(xiàn)政府采購的物有所值。

1 我國PPP項(xiàng)目目前存在的問題

全生命周期的PPP項(xiàng)目包含了項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、后評(píng)價(jià)等階段。每個(gè)階段投資控制各有特點(diǎn)，但是在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中，各參與方由于對(duì)PPP項(xiàng)目本質(zhì)及特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，特別在PPP項(xiàng)目的投資控制上立場不一，出現(xiàn)了各種各樣的問題，主要表現(xiàn)如下。

1.1 咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊，方案編制無針對(duì)性

由于PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展，其咨詢業(yè)務(wù)量大增，很多機(jī)構(gòu)不管原來從事的行業(yè)是否與之有關(guān)，都爭相涌入這場饕餮盛宴。一些咨詢機(jī)構(gòu)臨時(shí)組建PPP咨詢部門，普遍存在從業(yè)人員經(jīng)驗(yàn)不足，素質(zhì)低下的問題；甚至有些機(jī)構(gòu)一套模板，一臺(tái)電腦，一份PPP項(xiàng)目，幾張表格，采取低價(jià)中標(biāo)的方式拿取業(yè)務(wù)訂單，就開始為政府幾億甚至幾十億的項(xiàng)目提供服務(wù)，做出來的實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告既沒有針對(duì)性，又沒有實(shí)操性；特別是與項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算息息相關(guān)的財(cái)務(wù)指標(biāo)，如折現(xiàn)率、利潤率、凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等，沒有經(jīng)過充分的調(diào)研論證，設(shè)置隨意，如有的咨詢機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目測算分析中，折現(xiàn)率取3.5%，基準(zhǔn)收益率低于6%，這樣包裝出來的項(xiàng)目，必然導(dǎo)致項(xiàng)目在采購、合同談判環(huán)節(jié)與社會(huì)資本方的分歧大，影響項(xiàng)目的落地與實(shí)施。

1.2 注重項(xiàng)目能否獲批，忽視項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)

地方政府在PPP的熱潮下，想方設(shè)法包裝項(xiàng)目，以獲取國家相關(guān)部委的批準(zhǔn)。而對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施方案，物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證，均以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批為目的，而非關(guān)注項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)。方案的編制過于理想化，風(fēng)險(xiǎn)考慮不充分，脫離實(shí)際情況，投資估算也不準(zhǔn)確，不能反映當(dāng)前項(xiàng)目的價(jià)格水平。

1.3 社會(huì)資本方關(guān)注項(xiàng)目的建設(shè)、輕視運(yùn)營環(huán)節(jié)

目前PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方主要是以央企為代表的工程承包類企業(yè)為主，投資的重心仍在項(xiàng)目的建設(shè)上，社會(huì)資本方一方面通過PPP項(xiàng)目獲取占有市場份額，另一方面通過PPP項(xiàng)目投資獲得施工總包權(quán)，獲取較高的施工利潤，對(duì)于長線的運(yùn)營普遍興趣不大，在方案的編制中運(yùn)營階段的測算流于形式，要么是加大運(yùn)營階段的成本來獲取政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼，或者根本不考慮運(yùn)營階段的收益，時(shí)刻考慮著項(xiàng)目建成后如何退出的問題。

1.4 績效考核未實(shí)現(xiàn)全過程覆蓋

當(dāng)前PPP項(xiàng)目中績效考核偏重于項(xiàng)目移交及運(yùn)營階段，而對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)階段的項(xiàng)目成本控制考慮不多，出現(xiàn)一些PPP項(xiàng)目投資超支嚴(yán)重，成本不受控等問題，結(jié)果造成政府與社會(huì)資本方在工程決算上無法達(dá)成一致，影響了合作雙方的誠信，這在政府相關(guān)審計(jì)報(bào)告中多有批露。

2 我國PPP項(xiàng)目投資控制與管理方法

通過以上分析，PPP項(xiàng)目投資超支嚴(yán)重，全生命周期投資控制勢在必行，通過一些PPP項(xiàng)目的研究與實(shí)踐，應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展項(xiàng)目投資控制與管理。

2.1 統(tǒng)一PPP項(xiàng)目各參與方的思想

PPP合作的本質(zhì)是充分發(fā)揮政府、社會(huì)資本方各自的優(yōu)勢，為社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域提供高效的服務(wù)。政府方不是高高在上的管理者，以我為中心，而是基于PPP合同與社會(huì)資本方形成平等的民事主體關(guān)系，政府方按合同約定行使權(quán)力，履行合同義務(wù)，保障社會(huì)公共利益不受損害；咨詢機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該有奶就是娘，誰付費(fèi)就偏向誰，應(yīng)保持客觀公正的立場，科學(xué)、務(wù)實(shí)的態(tài)度來編制項(xiàng)目方案；社會(huì)資本方是資源的組裝者，應(yīng)充分發(fā)揮其在建設(shè)、運(yùn)營、管理、技術(shù)方面的優(yōu)勢，降低投資成本，提高建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率，真正做到為社會(huì)提供高效的服務(wù)。參與各方思想的統(tǒng)一，是PPP項(xiàng)目全生命周期投資控制的前提。

2.2 重視PPP項(xiàng)目前期識(shí)別準(zhǔn)備階段的造價(jià)管理

PPP項(xiàng)目前期識(shí)別準(zhǔn)備階段是判斷一個(gè)項(xiàng)目是否可行、是否能入庫。這需要對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性分析，項(xiàng)目的投資額估算要相對(duì)準(zhǔn)確。相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)如內(nèi)部收益率、投資回收期、合理利潤設(shè)置要合理，折現(xiàn)率需參考地方或國家財(cái)政部同時(shí)期中長期債券投資收益率。合理利潤率應(yīng)參考銀行中長期商業(yè)貸款利率，內(nèi)部收益率要參考同時(shí)期行業(yè)水平，組合項(xiàng)目所在地特點(diǎn)和實(shí)際情況做出有針對(duì)性的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方案，需要PPP項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)能力和業(yè)績能滿足要求。因此，咨詢機(jī)構(gòu)的選擇至關(guān)重要，可以參考社會(huì)上選擇規(guī)劃設(shè)計(jì)編制單位的模式，帶方案報(bào)價(jià)比選，即政府方在選擇PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)，不要一味追求最低價(jià)中標(biāo)原則，要求投標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)提供報(bào)價(jià)和服務(wù)方案的同時(shí)，依據(jù)項(xiàng)目基本條件編制初步實(shí)施方案，在不超過招標(biāo)控制價(jià)的基礎(chǔ)上，以方案編制質(zhì)量優(yōu)者中標(biāo)，從而選取實(shí)力、資質(zhì)、水平均能滿足要求的咨詢機(jī)構(gòu)，確保PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制質(zhì)量，把好項(xiàng)目的準(zhǔn)入關(guān)。

2.3 在PPP項(xiàng)目的采購階段，注重項(xiàng)目投資額的控制

PPP項(xiàng)目進(jìn)入采購階段，已經(jīng)完成初步設(shè)計(jì)方案，此階段造價(jià)管理的重點(diǎn)是控制項(xiàng)目總投資額。一是結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)、地理環(huán)境、資源及技術(shù)水平、項(xiàng)目所在地實(shí)際物價(jià)指數(shù)，編制投資概算，同時(shí)對(duì)概算進(jìn)行多方位的評(píng)審，確保概算的準(zhǔn)確度。二是在招標(biāo)采購過程中要求社會(huì)資本方結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際深化設(shè)計(jì)方案，使初步設(shè)計(jì)方案達(dá)到擴(kuò)初圖的深度，確保實(shí)施環(huán)節(jié)不出現(xiàn)重大設(shè)計(jì)變更。相關(guān)設(shè)計(jì)要求及技術(shù)參數(shù)作為PPP項(xiàng)目合同組成部分。三是根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，選擇投資控制的模式。對(duì)于設(shè)計(jì)方案成熟可靠、施工邊界清晰、運(yùn)營管理技術(shù)成熟的項(xiàng)目類型，如污水處理，可以設(shè)定招標(biāo)控制價(jià)上限，最后以社會(huì)資本方中標(biāo)價(jià)作為投資額控制的基礎(chǔ)，在不改變功能和規(guī)模的前提下，投資超支的風(fēng)險(xiǎn)均由社會(huì)資本方承擔(dān)。而對(duì)于項(xiàng)目方案特點(diǎn)明顯、工藝復(fù)雜、建設(shè)運(yùn)營資源較少的項(xiàng)目，采購時(shí)一方面需編制在現(xiàn)有條件下的投資總額，同時(shí)在PPP合同中明確工程變更的計(jì)價(jià)方式、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、暫定項(xiàng)目調(diào)整、人工及主要材料價(jià)格波動(dòng)調(diào)整、運(yùn)營收入的調(diào)整機(jī)制，涉及到征地拆遷、項(xiàng)目審批、工程規(guī)模范圍及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化、法律法規(guī)及政策變化、融資、股權(quán)變更等風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則，并明確項(xiàng)目最終投資額須經(jīng)政府審計(jì)為準(zhǔn)。

2.4 項(xiàng)目建設(shè)期，做好工程建設(shè)造價(jià)的跟蹤控制

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金[2017]92號(hào)文)，文件要求“嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的?！盵2]，從而在文件中明確了建設(shè)成本的控制要求，因此必須做實(shí)建設(shè)過程的跟蹤審計(jì)工作。一是加強(qiáng)施工圖設(shè)計(jì)的審查，PPP項(xiàng)目通常由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作，施工圖設(shè)計(jì)一般在此階段完成，此階段是項(xiàng)目造價(jià)控制的關(guān)鍵。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，政府應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)的可靠性、經(jīng)濟(jì)性、合理性進(jìn)行全面的審查，而不是任由社會(huì)資本方隨意提高工藝標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)參數(shù)、材料設(shè)備檔次，通過施工圖設(shè)計(jì)擴(kuò)大投資規(guī)模，達(dá)到提高施工利潤的目的。同時(shí)建立施工圖預(yù)算的審批制度，確保施工預(yù)算經(jīng)濟(jì)、不突破投資概算。二是加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更、建設(shè)進(jìn)度、政策性變化及物價(jià)上漲等因素的管理，建立起投資成本控制的績效考核機(jī)制，明確項(xiàng)目投資控制的目標(biāo)值并分解到每個(gè)單項(xiàng)工程中，將考核結(jié)果與項(xiàng)目建設(shè)總績效掛鉤。三是政府方與社會(huì)資本方共同約定工程審計(jì)方式，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收移交后政府方和社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投資額的及時(shí)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果作為項(xiàng)目的資產(chǎn)金額，政府的可行性缺口補(bǔ)助或付費(fèi)將以此為基數(shù)。

2.5 項(xiàng)目運(yùn)營期，厘清運(yùn)營費(fèi)用的范圍

運(yùn)營階段是延續(xù)項(xiàng)目建設(shè)的成果，使其實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的功能與作用。項(xiàng)目建設(shè)成果只有通過運(yùn)營才能驗(yàn)證其是否達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此運(yùn)營環(huán)節(jié)項(xiàng)目公司不僅要對(duì)建設(shè)成果管理維護(hù)，確保其正常使用，還需對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量、項(xiàng)目設(shè)計(jì)功能及產(chǎn)出承擔(dān)設(shè)計(jì)全周期的責(zé)任。運(yùn)營階段的造價(jià)管理，不僅要控制運(yùn)營費(fèi)用的合理使用，更重要一點(diǎn)是檢驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)成果是否達(dá)到了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及產(chǎn)出水平，同時(shí)保障工程、設(shè)備、管線等在運(yùn)營期限的良好工況，確保項(xiàng)目公司運(yùn)營期滿后，項(xiàng)目建設(shè)成果的可連續(xù)正常的使用，而不是政府方又需大投入進(jìn)行更新改造。運(yùn)營階段造價(jià)管控的重點(diǎn)是厘清社會(huì)資本方正常的管維費(fèi)用與工程質(zhì)量缺陷整改、設(shè)計(jì)缺陷完善等支出的界限，明確社會(huì)資本方在設(shè)計(jì)使用周期內(nèi)承擔(dān)建設(shè)成果滿足設(shè)計(jì)使用性要求的責(zé)任，除合同約定的物價(jià)因素、政策因素可調(diào)整外，對(duì)因工程質(zhì)量、原設(shè)計(jì)方案不合理造成的額外補(bǔ)救措施造成的成本支出，均由社會(huì)資本方承擔(dān)，并與過程績效考核掛鉤。

2.6 項(xiàng)目后評(píng)價(jià)階段，做好項(xiàng)目全周期造價(jià)控制的總結(jié)與分析

PPP項(xiàng)目的造價(jià)控制，不是單一做好工程概算、預(yù)算、結(jié)算，而是涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域，因此做好總結(jié)分析尤為重要。一是通過總結(jié)項(xiàng)目全周期投資成本控制得失，真正的理解建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、成本三者的關(guān)系，只有全周期的成本管理數(shù)據(jù)，才能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)建設(shè)期的質(zhì)量技術(shù)水平、進(jìn)度與運(yùn)營期間成本之間的關(guān)聯(lián)度，為項(xiàng)目方案選擇、技術(shù)先進(jìn)度、建設(shè)周期提供科學(xué)的決策依據(jù)。二是形成類似PPP項(xiàng)目投資額、運(yùn)營期、折現(xiàn)率、合理利潤率、內(nèi)部收益率等指標(biāo)，為參與各方積累PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)。

隨著國家對(duì)于PPP項(xiàng)目的法規(guī)、財(cái)政部及發(fā)改委等部門相關(guān)制度的進(jìn)一步完善，PPP項(xiàng)目的管理會(huì)越來越規(guī)范，PPP項(xiàng)目全生命周期的投資控制也將得到PPP項(xiàng)目各參與方的重視，投資的管控手段亦將多元化，從而真正實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的物有所值。

參考文獻(xiàn)：

[1] 財(cái)政部PPP中心網(wǎng)站.全國綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫2017年第11期數(shù)據(jù)[Z].2017.

[2] 財(cái)辦金[2017]92號(hào)文，關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知[Z].2017.