深圳城市更新政策背景下的城市規(guī)劃方法探索

金峰

中國電建集團建筑規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 北京 100124

正文：

1、引言

深圳作為改革開放的窗口，其發(fā)展十分迅猛，為有效應(yīng)對眾多城中村問題，深圳提出城市更新政策，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，促進城市良性發(fā)展。

城市規(guī)劃作為城市建設(shè)的藍圖，負責(zé)綜合考慮城市發(fā)展因素，提出合理規(guī)劃方案，作為城市建設(shè)依據(jù)。在深圳，城市規(guī)劃工作中除常規(guī)因素，還需考慮城市更新，城市更新的方案與城市規(guī)劃的結(jié)果相互制約，相輔相成。

2、深圳城市更新方案多變性的成因

2.1、深圳城市更新政策歷程

隨著深圳城市化的推進，出現(xiàn)大量城中村以及違建等問題，為保證城市土地開發(fā)需要，深圳在一系列城市土地管理與城市房產(chǎn)管理辦法規(guī)定的基礎(chǔ)之上，逐步推出了城市更新的相應(yīng)管理辦法與規(guī)定。

2005年4月17日，深圳市頒布了《深圳市人民政府關(guān)于深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定的實施意見》，其中規(guī)定城中村的改造模式分為綜合整治和全面改造兩類。

2009年10月22日，通過了《深圳市城市更新辦法》，形成深圳城市更新政策體系的核心。該辦法將城市更新分為綜合整治、功能改變或者拆除重建三類。

同時，為配合《深圳市城市更新辦法》的實施，國土部門根據(jù)該辦法，制定了《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引》等規(guī)范性文件。

為進一步推進城市更新工作，深圳市2012年1號文發(fā)布了《深圳市城市更新辦法實施細則》。2017年，深圳發(fā)布了《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》。城市更新成為了城市建設(shè)的一種常態(tài)。

2.2、深圳城市更新存在多變性的本質(zhì)

深圳城市更新包括綜合整治、功能改變、拆除重建三種模式。城市更新工作應(yīng)當首先劃定城市更新單元，單元的劃定受諸多條件約束。

《關(guān)于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》中提出城市更新單元應(yīng)當按照《辦法》和《實施細則》要求將不少于15%的土地?zé)o償移交給政府納入土地儲備。

《深圳市城市更新辦法實施細則》中明確城市更新單元內(nèi)可供無償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項目等的獨立用地應(yīng)當大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%。

另外，申報拆除重建類城市更新單元，拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例（以下簡稱合法用地比例）應(yīng)當不低于60%。舊住宅區(qū)申請拆除重建城市更新的，建筑物建成時間原則上應(yīng)不少于20年；舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)申請拆除重建城市更新的，建筑物建成時間原則上應(yīng)不少于15年。

結(jié)合深圳自2004年以來所有相關(guān)政策法規(guī)，發(fā)現(xiàn)為滿足不同政策的要求，則需要不斷調(diào)整更新方案，以適應(yīng)所有限制。

2.3、深圳城市更新對城市規(guī)劃的制約

（1）規(guī)劃整體性受城市更新基礎(chǔ)條件制約

通常規(guī)劃方案需要考慮諸多因素，如上位規(guī)劃、用地類型等，這些因素相對穩(wěn)定，不會降低規(guī)劃方案的確定性。而在深圳城市更新作為規(guī)劃考慮因素之一，就會對整個規(guī)劃方案產(chǎn)生質(zhì)的改變。城市更新方案的最終確定依賴于諸多變因的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，比如實施拆除重建類、綜合整治類的更新區(qū)域有所調(diào)整，那么對于一些依賴于拆除重建區(qū)域才能新增的城市功能就需要做出相對應(yīng)的調(diào)整，這就導(dǎo)致規(guī)劃的整體性受到制約。

（2）規(guī)劃功能定位受城市更新利益協(xié)調(diào)影響

在規(guī)劃當中要根據(jù)現(xiàn)狀條件與未來發(fā)展趨勢分析，確定項目定位以及功能組成等。城市更新的過程中存在多個利益主體，需要各個利益主體達成一致才能推進城市更新進程，在博弈過程中，每個主體的需求并不相同，因此，規(guī)劃不得不調(diào)整產(chǎn)品定位，如項目當中主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的類型，各個功能之間的配比等，以便于適應(yīng)所有需求，推進城市更新實施。

（3）規(guī)劃空間布局受城市更新單元劃分限制

項目總體定位確定之后，需要對功能組織、開敞空間、道路、綠地、景觀等內(nèi)容統(tǒng)籌規(guī)劃。然而，城市更新的前置性對規(guī)劃的整體布局產(chǎn)生一定影響。

通常為了城市更新工作能夠順利推進，會劃分多個城市更新單元。原因是由于項目內(nèi)產(chǎn)權(quán)清晰的合法用地分布不可預(yù)測，并且一些可通過談判進行產(chǎn)權(quán)變更的用地也存在不確定性，同時深圳更新政策規(guī)定，一個更新單元內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)清晰的合法用地需達到60%，單元的劃分受到產(chǎn)權(quán)清晰的合法用地的分布影響，而不同的單元劃分方式，對項目的功能分區(qū)，空間組織等方面產(chǎn)生嚴重的影響，比如項目的核心功能區(qū)如果跨越兩個城市更新單元，而兩個更新單元拆除重建區(qū)域并不相連，或者兩個更新單元的開發(fā)時序并不在同一期，就會導(dǎo)致項目核心功能區(qū)不能第一時間形成，不能起到帶動項目發(fā)展的作用。

3、城市更新背景下城市規(guī)劃的應(yīng)對措施

綜上所述，在此背景之下，要想交出一份合格的規(guī)劃，就需要將城市更新因素對規(guī)劃的影響降到最小。

首先，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃條件，尤其是定性的規(guī)劃條件，比如城市發(fā)展目標、上位規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等條件，確定項目的主要功能及發(fā)展方向。

其次，需要盡力的促進項目目標的實現(xiàn)，提升項目的可實施性，要降低更新變因?qū)σ?guī)劃的影響。城市更新單元的劃分盡量縮小規(guī)模，這樣可以將更新意向明確的區(qū)域歸為同一單元，降低單元變化的可能性。同時，規(guī)劃方案在空間布局過程中，盡量采用組團式布局模式，有利于與單元劃分進行對接，也可以根據(jù)單元的開發(fā)情況適當調(diào)整空間布局，而不影響規(guī)劃的整體結(jié)構(gòu)。

最后，要注重項目核心功能的布置，只有它能夠順利實施，才能帶動項目整體發(fā)展，規(guī)劃考慮城市更新的時序性，將核心功能布置在優(yōu)先更新單元，為項目奠定良好基礎(chǔ)。

4、結(jié)論

深圳的城市發(fā)展與建設(shè)，離不開城市更新，亦離不開城市規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)當通過靈活的規(guī)劃模式與方法，留有一定的彈性空間，以便于應(yīng)對城市更新方案的變化，保證城市的良性發(fā)展。