村鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治經(jīng)驗借鑒與政策展望

一、農(nóng)村環(huán)境是全面建成小康社會的短板

逯元堂指出，農(nóng)村環(huán)境保護環(huán)境啟動了十幾年，從2008年到2017年累計投入達400多億元，同時地方政府投入大量資金，共支持了約13．8萬個行政村開展環(huán)境整治的工作，對促進農(nóng)村環(huán)境保護工作起到了非常重要的作用。農(nóng)村環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)逐步完善，2016年，建制鎮(zhèn)污水處理廠3409座，污水處理能力1422．8萬m3/日，污水處理率達到53%；生活垃圾中轉(zhuǎn)站3．3萬座，環(huán)衛(wèi)專用車輛12萬臺，垃圾處理率達到86%。

行政村污水垃圾治理相對緩慢，與城市、縣城相比，污水垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)未實現(xiàn)均等化。東中西部垃圾覆蓋率也呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)生活垃圾、污水治理率分別達到84%、34．1%；中部地區(qū)達到50%、13%；而西部只有47．9%、12．4%，可以看出區(qū)域之間也存在公共服務(wù)不均衡的現(xiàn)象。

“結(jié)合當前對于全面建成小康社會、補齊短板的要求，農(nóng)村環(huán)境治理作為短板中的短板，需要花大力氣去解決?！卞衷每偨Y(jié)。

二、完善體制機制是推進農(nóng)村環(huán)境保護工作的關(guān)鍵

逯元堂認為，在推進農(nóng)村環(huán)境保護工作中，不管是縱向的各個層級之間還是橫向的部門之間，界限和責任如何劃分，相關(guān)法律中并沒有明確。各部委都在從不同的領(lǐng)域推進農(nóng)村環(huán)境保護工作。

此外，還有體制機制不健全的問題。組織領(lǐng)導(dǎo)機制、責任落實機制、工作協(xié)調(diào)機制、運行保障機制、監(jiān)督考核機制都不夠健全。逯元堂認為要從如下幾個方面進行改進：加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實黨政領(lǐng)導(dǎo)的責任，黨政同責，一崗雙責；建立目標責任制，明確各個部門在推進農(nóng)村環(huán)境整治中的職責；建立跨部門協(xié)調(diào)機制，加強部門協(xié)作，明確部門職責；加大資金投入，建立運營維護的長效機制，建立村莊保潔制度；建立常態(tài)化監(jiān)管機制。

此外，逯元堂提到：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村環(huán)境保護影響較大的村莊，其村容村貌、整體環(huán)境保護水平都好于其他村莊。如江蘇省黃龍峴村，在基層黨組織帶領(lǐng)下，建立了環(huán)境友好的“村規(guī)民約”，堅持村集體“一事一議”和村務(wù)信息公開，全體黨員每天定時義務(wù)拾撿垃圾，起到良好表率作用。因此，要積極發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用。

三、實行因地制宜是提高環(huán)境治理效率的基礎(chǔ)

在調(diào)研中，有一些地方在頂層設(shè)計環(huán)節(jié)與需求之間存在較大的脫節(jié)。一是需求脫節(jié)，比如西部農(nóng)村或者干旱地區(qū)的農(nóng)村，上了大量設(shè)施后，卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是模式脫節(jié)，部分村莊照搬“村收集、鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)、縣處理”模式，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾處置運維成本非常高，影響了項目實施的可持續(xù)性。三是跟規(guī)劃脫節(jié)，因為農(nóng)村事情確實非常復(fù)雜，跟城市的污染治理不同。有些地方在推進的過程中，未考慮城鎮(zhèn)化進程、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等因素，造成實際發(fā)揮的環(huán)境效益有限。

逯元堂指出，部分地區(qū)在處理技術(shù)方面過于追求技術(shù)高大上?！耙驗檗r(nóng)村污水治理沒有排放標準，很多地方基本上都是在按照城市污水治理的要求，要求達到一級A，甚至地表Ⅳ類，導(dǎo)致成本非常高，全靠政府投入去運行，往往造成財政支出難以承受；有的地方大力推進集中處理設(shè)施建設(shè)，沒有因地制宜地采取集中處理和分散處理相結(jié)合的技術(shù)模式?！?/p>

針對上述問題，逯元堂認為，減量化、資源化利用是未來農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)的發(fā)展方向。針對農(nóng)村環(huán)境治理中的運行維護難點，資源化和減量化的技術(shù)能夠形成新的收益渠道，還能夠降低能耗、物耗。應(yīng)進一步加大在生活垃圾、生活污水、污泥、畜禽養(yǎng)殖污染物、農(nóng)作物秸稈、廢礦渣等不同領(lǐng)域的減量化、資源化利用技術(shù)研發(fā)力度。

逯元堂還指出，因地制宜是提高環(huán)境治理效率的基礎(chǔ)?！耙浞挚紤]當?shù)氐娜丝诹鲃忧闆r、經(jīng)濟發(fā)展水平、地形地貌、村莊分布特征等，綜合考慮污水治理適合采用集中式的還是分散式的。比如對于城市周邊而言，城中村離縣城比較近，完全可以實現(xiàn)跟縣城或者城市污水治理設(shè)施的同建共享，這就需要去完善管網(wǎng)；對于人口比較密集、經(jīng)濟相對發(fā)達的村莊，就可以考慮集中化的處置模式；對于一些人口比較分散、經(jīng)濟不夠發(fā)達、相對干旱的地區(qū)，可能要考慮一些分散式的技術(shù)，甚至通過無動力、微動力的模式降低成本，項目才能夠持續(xù)地運行?！?/p>

四、強化按效付費，推行PPP模式是提升治理效果的重要途徑

逯元堂認為，PPP模式是提升治理效果的重要途徑：“PPP模式強調(diào)了建設(shè)和運維的整體性。大多項目過于注重建設(shè)，輕運營維護，環(huán)境效果難以發(fā)揮。而采用PPP模式，以運維效果導(dǎo)向來對社會資本進行考核和付費，會大大提升治理的效率?，F(xiàn)在對規(guī)范采取PPP模式要求不斷嚴格的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮好PPP模式在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用?！?/p>

培育合格的市場主體，強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐是推進農(nóng)村環(huán)境治理的重要舉措。逯元堂認為，培育合格的市場主體，關(guān)鍵是要真正落實到農(nóng)村環(huán)境治理效果中，要探索如何在控制成本的同時又能達到預(yù)期的環(huán)境治理效果，培育真正以改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量為目標的市場主體。

逯元堂認為，目前需要開展農(nóng)村環(huán)境治理整縣推進PPP模式的試點示范。設(shè)計農(nóng)村污水處理等PPP項目的過程中，要充分考慮項目特點。目前，村鎮(zhèn)污水治理領(lǐng)域缺乏治理標準，很多地方套用城市標準。但農(nóng)村布局分散、規(guī)模較小、水量不穩(wěn)定，村鎮(zhèn)人口流動性對污水量收集也有著重要影響，如果把所有的成本折合到噸水成本中，則會導(dǎo)致噸水成本非常大，一些地區(qū)已經(jīng)達到二三十元/噸水。如果按照城市污水處理項目的思路，約定基本水量作為最低水量對社會資本進行費用支付的話，由于水量不穩(wěn)定導(dǎo)致社會資本和政府都會面臨較大的風險。農(nóng)村污水處理PPP項目建議區(qū)分可用性付費與運營績效的，結(jié)合運維費用中的固定成本和可變成本考慮基本水量的設(shè)定，并按照可用性付費的一定比例與運維績效付費捆綁，實現(xiàn)與績效考核的掛鉤。

五、加強模式創(chuàng)新，健全投資回報機制是實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理可持續(xù)的關(guān)鍵

目前，市場機制不健全，農(nóng)村生活污水垃圾處理收費機制未建立，大部分地區(qū)尚未開展收費工作；農(nóng)村環(huán)境治理項目成本高、風險大，社會資本參與積極性不高。亟需探索建立農(nóng)村環(huán)境治理繳費制度與費用分攤機制。

此外，逯元堂認為，產(chǎn)業(yè)融合也是有效拓寬農(nóng)村環(huán)境治理市場的重要舉措。如在南京市黃龍峴村，將有收益的特色茶產(chǎn)業(yè)旅游與無收益的農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目進行捆綁，實現(xiàn)了環(huán)保公益項目市場化的目標。這種資源組合開發(fā)模式有利于實現(xiàn)城市開發(fā)或者資源開發(fā)與環(huán)境治理的有機融合。

在模式方面，已有充分的可探索空間：通過一些區(qū)域捆綁、項目捆綁，通過環(huán)?；ヂ?lián)網(wǎng)+、PPP+第三方治理等方式實現(xiàn)規(guī)?；慕?jīng)營，降低單位污染治理的成本，最終目的是能夠降低財政支付的壓力。只有通過這種方式，農(nóng)村環(huán)境治理工作才能得到持續(xù)的發(fā)展。例如，桑德環(huán)衛(wèi)與廣告捆綁就是典型的模式創(chuàng)新案例，通過廣告來獲得收益。同時，將資源回收跟農(nóng)村現(xiàn)代物流業(yè)務(wù)捆綁，在包裝物回收等過程中與快遞結(jié)合起來，大大降低成本。

六、加強政策的協(xié)調(diào)與落地

逯元堂表示，應(yīng)進一步強化現(xiàn)有政策落實和協(xié)調(diào)銜接，從基本公共服務(wù)均等化的視角審視農(nóng)村環(huán)境治理問題，加大專項轉(zhuǎn)移支付補助力度。如參照扶貧資金管理模式，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，增強資金合力。他提出，可進一步明晰中央政府和地方各級政府在農(nóng)村環(huán)境保護中的事權(quán)和支出責任，加大投資補助力度；財政資金優(yōu)先支持采用PPP模式和創(chuàng)新試點示范項目，明確專項資金用于運行補助；采用地方政府投一點、村集體出一點、農(nóng)民拿一點的籌資方式等，探索加大資金投入，優(yōu)化財政資金使用方式。

完善價格與稅費政策也是改進方向之一。在價格方面，可考慮農(nóng)村用電價格的調(diào)整，如將有機肥生產(chǎn)、污水垃圾處置、廢舊地膜回收利用、秸稈初加工等用電價格標準由“一般工商業(yè)及其他用電”調(diào)整為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電”，這樣能夠降低成本。此外，可考慮研究出臺農(nóng)村垃圾和農(nóng)業(yè)廢棄物運輸扶持優(yōu)惠政策，把有機肥運輸納入《實行鐵路優(yōu)惠運價的農(nóng)用化肥品種目錄》。

在項目建設(shè)以外，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)需求同樣迫切。目前，監(jiān)管機制不健全，表現(xiàn)在機構(gòu)和人員缺乏、監(jiān)管執(zhí)法能力不足、監(jiān)測體系不健全、專業(yè)技術(shù)水平不夠等方面。逯元堂建議，應(yīng)進一步強化基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量，鼓勵公眾參與，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的常態(tài)化。