淺析農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型利用的農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險—以余江縣為例

侯曉蓉 郭笑辰 胡晶 韋露薇 于秋潔

摘 要 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型利用的速度與規(guī)模也呈日益增長之勢。由于我國保障機制不健全、法律法規(guī)不完善、信息渠道不暢通等，作為弱勢群體的農(nóng)民的權(quán)益往往得不到保障，由此可能引發(fā)一系列潛在的農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險。本文基于對江西省余江縣在宅基地轉(zhuǎn)型利用過程的調(diào)查研究，從經(jīng)濟、政治、基本權(quán)益三個方面探究 相關(guān)的風(fēng)險，并提出相應(yīng)的對策建議，旨在為江西省乃至全國的宅基地轉(zhuǎn)型利用提供一定的思路借鑒。

關(guān)鍵詞 宅基地轉(zhuǎn)型利用；農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險；風(fēng)險規(guī)避措施；余江縣

一、引言

長期以來，我國實行的是“一戶一宅、無償取得、長期使用”的宅基地制度，但隨著我國新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，這一制度并未得到很好地落實。受利益的驅(qū)使，“一宅多戶、違章建房、亂占耕地建房、布局朝向雜”等現(xiàn)象普遍存在；同時城鄉(xiāng)收入差距拉大，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并在城市定居，造成農(nóng)村宅基地大量閑置，“宅基地空心化、私下買賣亂”等問題嚴(yán)重。由此可見，推進(jìn)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型利用已成為必然趨勢。

農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型利用是指對農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作宅基地而占有的，利用本集體所有土地的轉(zhuǎn)型利用。現(xiàn)階段我國的宅基地轉(zhuǎn)型利用方式主要有三種形式：宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地退出及采取多模式促進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型利用。由于獨特的地理自然環(huán)境，長期以來，江西省農(nóng)村地區(qū)形成了“傍田而居、沿路而建”凌亂分散的宅基地布局，因此進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)型利用顯得十分必要。余江縣作為全國15個、江西省唯一一個試點縣，率先在全國建立健全起一套覆蓋縣、鄉(xiāng)、村組的宅基地管理制度體系。一方面，積極推動宅基地轉(zhuǎn)型利用，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、村莊環(huán)境優(yōu)美化、農(nóng)村治理規(guī)范化的建設(shè)；另一方面，盲目推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型，沒有切實考慮保障農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，反而會制約我國農(nóng)村土地的集約利用。因此，通過對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型利用中的農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險進(jìn)行分析，探討引起風(fēng)險的相關(guān)因素，并依此提出相關(guān)的對策建議，對我國的社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

二、風(fēng)險分析

宅基地轉(zhuǎn)型利用從根本上來說是對農(nóng)民享有的土地權(quán)益的一次大調(diào)整?，F(xiàn)階段江西省在與宅基地相關(guān)的政策制度不盡完善，處于弱勢地位的農(nóng)民的有關(guān)權(quán)益往往得不到保障，由此產(chǎn)生了一系列潛在的社會風(fēng)險。本文根據(jù)風(fēng)險的性質(zhì)及其產(chǎn)生的原因?qū)⑵浞譃榻?jīng)濟、政治、基本權(quán)益保障這三個方面，并對其進(jìn)行詳細(xì)的闡述分析。

經(jīng)濟權(quán)益保障風(fēng)險，即宅基地轉(zhuǎn)型利用過程中農(nóng)戶的經(jīng)濟權(quán)益遭受侵害的風(fēng)險。根據(jù)余江縣改革試點的情況來看，細(xì)化“一宅一戶，”創(chuàng)新推行宅基地有償退出等制度，鼓勵對空置宅基地實行有效流轉(zhuǎn)，以地入股、以地?fù)Q資等是通常的流轉(zhuǎn)形式。在以地入股的轉(zhuǎn)型利用形勢下，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益往往由其所入股企業(yè)的運行情況決定，因此其收益具有不確定性，構(gòu)成了農(nóng)戶的經(jīng)濟權(quán)益保障風(fēng)險；同時，信息來源渠道不暢通、土地轉(zhuǎn)型利用價格機制形成不合理及流轉(zhuǎn)中介組織合同制定不公正等也易影響收益分配的公平性和合理性；由于轉(zhuǎn)型利用缺乏監(jiān)管約束，隱瞞、截留及扣繳土地項目收益的情況時有發(fā)生，這些都侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益，加劇了轉(zhuǎn)型利用過程中農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益的保障風(fēng)險。

政治權(quán)益保障風(fēng)險，即農(nóng)戶對村級宅基地事項的知情權(quán)、決策權(quán)及農(nóng)戶對宅基地享有的土地財產(chǎn)權(quán)等缺失的風(fēng)險。余江縣在進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)型利用過程中，強化了相關(guān)管理制度，不斷加強基層村民自治組織管理能力，以此來解決宅基地退出、流動和管理問題。由于行政監(jiān)管，加上土地轉(zhuǎn)型利用相關(guān)指標(biāo)與政績掛鉤，其控制權(quán)通常掌握在地方政府或自治組織手中，在利益與政績的驅(qū)使下，極易形成行政干預(yù)、強制執(zhí)行的局面；集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、農(nóng)戶對其自身的政治權(quán)益認(rèn)識不夠、自身保護(hù)能力不足等，也會對農(nóng)戶的政治權(quán)益風(fēng)險造成一定影響。

基本權(quán)益保障風(fēng)險，即宅基地失去其作為生存資料的保障功能的可能性。宅基地不僅僅是一般意義上的生產(chǎn)資料，也是社會保障的基礎(chǔ)，在農(nóng)戶基本權(quán)益保障中發(fā)揮著重要的作用。余江縣政府通過整合資金，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、公共服務(wù)均等化、農(nóng)村治理規(guī)范化建設(shè)。但在實行過程中，由于相關(guān)配套設(shè)施的缺失，加上實行過程中未切實考慮農(nóng)戶利益，余江縣的宅基地轉(zhuǎn)型利用并未達(dá)到最佳效果。一方面，強制的宅基地轉(zhuǎn)型利用極易使農(nóng)戶失去其享有的基本土地權(quán)益，造成失地風(fēng)險；同時，由于宅基地轉(zhuǎn)型利用的市場運行機制的不盡完善，地方政府與受讓方往往聯(lián)合謀取暴利，農(nóng)戶往往只得到有限的收益，加上其自身的謀生能力有限，易產(chǎn)生失業(yè)風(fēng)險；另一方面，我國社會保障機制尚待完善，農(nóng)村的保障基礎(chǔ)更是薄弱，失地農(nóng)民或進(jìn)城農(nóng)民的基本社會保障權(quán)益易遭受損害。

三、對策建議

在推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型利用過程中，作為弱勢群體的農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)益極易遭受侵害，由此產(chǎn)生了一系列農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險。如何規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，維護(hù)農(nóng)戶的相關(guān)權(quán)益是我國宅基地轉(zhuǎn)型利用過程中所必須面對的問題。由此，我們提出以下對策建議：

1.廣開明智，加強宣傳教育工作

農(nóng)村基層組織在推行宅基地轉(zhuǎn)型利用工作的過程中，不應(yīng)強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地，應(yīng)加強相關(guān)宣傳教育工作，加深農(nóng)戶對宅基地轉(zhuǎn)型利用的了解程度；同時，應(yīng)組織村民學(xué)習(xí)與宅基地相關(guān)的法律政策，提高農(nóng)戶對自身權(quán)益的保護(hù)意識。以此在保障農(nóng)戶充分了解相關(guān)制度的前提下，根據(jù)自身情況考慮是否進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)型利用，即充分尊重農(nóng)戶的意愿。

2.嚴(yán)把控制，強化行政監(jiān)督力度

加強對地方政府及基層組織的行政監(jiān)督工作，避免以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等現(xiàn)象的發(fā)生。在落實宅基地轉(zhuǎn)型利用相關(guān)措施的同時，應(yīng)不斷建立健全監(jiān)督機制，進(jìn)一步規(guī)范地方政府和基層自治組織的行為，明確其權(quán)利與義務(wù)，嚴(yán)格按照規(guī)章制度與法律政策開展工作，提高宅基地轉(zhuǎn)型利用的公平性與效率性。

3.完善制度，健全社會保障體系

完善宅基地轉(zhuǎn)型利用市場運行機制，完善土地轉(zhuǎn)型利用價格形成機制，完善農(nóng)村社會保障制度是推進(jìn)宅基地管理制度改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。宅基地作為農(nóng)戶的一項重要資產(chǎn)，具有社會保障的功能，因此在對其進(jìn)行轉(zhuǎn)型利用時，應(yīng)確保農(nóng)戶的其他基本社會保障權(quán)益受到保護(hù)，同時注重政策制定的合理性及落實的有效性，這樣才能高效推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型利用的相關(guān)工作。

4.統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化是推動宅基地轉(zhuǎn)型利用的主要誘因。國家有關(guān)部門在推進(jìn)城市政治經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也應(yīng)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，應(yīng)注重有關(guān)三農(nóng)問題的解決，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；同時應(yīng)致力于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，維持我國廣大農(nóng)村環(huán)境的穩(wěn)定，這是推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型利用改革的基礎(chǔ)。

關(guān)注農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)型后的經(jīng)濟、政治、基本保障等相關(guān)權(quán)益，化解宅基地轉(zhuǎn)型利用過程中的風(fēng)險，是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、保障我國基本社會穩(wěn)定的必要條件。在推進(jìn)宅基地轉(zhuǎn)型利用時，應(yīng)充分保障農(nóng)民權(quán)益，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r因地制宜的實施并落實有關(guān)政策，做到真正的有益于民。

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江西財經(jīng)大學(xué)第十二屆學(xué)生科研課題項目，課題編號：xskt17013。