基于風(fēng)險矩陣法的待遣出境人員安全風(fēng)險評估機制研究

周 燁

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院， 河北 廊坊 065000）

安全風(fēng)險是指某一種特定危險情況發(fā)生的可能性及其危害程度的組合。在出入境管理工作中，被決定遣送出境的人員具有逃避執(zhí)行甚至繼續(xù)違反出入境法律的可能性，一旦這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實，將會對我國正常的出入境秩序乃至國家安全造成危害。因此，被決定遣送出境的人員具有一定的安全風(fēng)險。在實際的出入境管理工作中，由于天氣情況、交通運輸工具班期、被遣送出境人員的身體健康狀況、等待簽發(fā)回國證明等原因，導(dǎo)致遣送出境的決定不能立即得到執(zhí)行，相對人需要繼續(xù)滯留在我國境內(nèi)的情況十分常見。此時，為防范其所具有的安全風(fēng)險，需要邊防檢查機關(guān)有效管理這些被決定遣送出境而又不能立即執(zhí)行的人員（以下簡稱“待遣人員”）。事實上，根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出入境管理法》）規(guī)定，邊防檢查機關(guān)有權(quán)對待遣人員使用羈押措施。但其只是對羈押的場所作了規(guī)定，對羈押的適用條件卻沒有明確。①參見《中華人民共和國出境入境管理法》第六十三條規(guī)定：“被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執(zhí)行的人員，應(yīng)當(dāng)羈押在拘留場所。”另外，鑒于羈押待遣人員是剝奪其人身自由的嚴(yán)厲措施，羈押的運用應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制。[1]因此，為了在維護國家安全和保障正常的出入境秩序的情況下，可以適當(dāng)保護待遣人員的基本權(quán)利，明確羈押權(quán)行使的條件，應(yīng)當(dāng)在出入境管理中建立待遣人員安全風(fēng)險評估機制，確立只羈押具有較高安全風(fēng)險的待遣人員的標(biāo)準(zhǔn)。

一、構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險評估機制的重要意義

（一）提前發(fā)現(xiàn)風(fēng)險維護國家安全

國內(nèi)外安全形勢紛繁復(fù)雜，國家安全保衛(wèi)工作已經(jīng)上升到了前所未有的高度。習(xí)主席在2014年中國國家安全委員會第一次全體會議上強調(diào)國土安全是國家安全的前提，要堅持總體國家安全觀，樹立憂患意識，做到居安思危。[2]邊防檢查機關(guān)處在防范和打擊外來威脅的第一道防線，擔(dān)負(fù)著保障國土安全維護國家安全的神圣職責(zé)。[3]在出入境管理中，如果待遣人員安全風(fēng)險的等級較高，就說明待遣人員有強烈的意愿會實施逃避執(zhí)行甚至違反出入境法律等危害我國國家安全的行為，這是一種潛在的威脅，是一種抽象的危害。通過科學(xué)的方法構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險的評估機制，可以幫助邊防檢查機關(guān)快速發(fā)現(xiàn)待遣人員安全風(fēng)險，以便提前采取應(yīng)對措施，有效維護國家安全。

（二）保障待遣人員應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利

雖然邊防檢查機關(guān)有權(quán)對待遣人員使用羈押措施，但是這需要以限制或者剝奪待遣人員的人身自由權(quán)利為條件，而人身自由權(quán)的重要性僅次于生命權(quán)，任何國家和個人都無權(quán)加以任意剝奪和限制。①參見《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第九條：“對于涉及生命權(quán)、人身自由、人身安全的事項，除非具有法律確定的程序，任何人不得加以任意剝奪和拘禁?！币虼?，需要對羈押的行使作出一定的限制。通過構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險的評估機制，可以明確待遣人員安全風(fēng)險的風(fēng)險等級，據(jù)此，是否要對待遣人員實施羈押取決于風(fēng)險等級的高低，而非邊檢執(zhí)法人員的主觀判斷，客觀上防止了羈押權(quán)的濫用。

（三）提高邊防檢查機關(guān)的工作效率

待遣人員的安全風(fēng)險尚且處在未知的狀態(tài)，有著強烈的不確定性。評估待遣人員安全風(fēng)險是對于未知事物的判斷，不可能達(dá)到完全確認(rèn)的程度。待遣人員安全風(fēng)險的這種不確定性使得邊防檢查機關(guān)在處置待遣人員時常常猶豫不決，甚至束手無策。待遣人員就可能利用這段時間逃避執(zhí)行或者繼續(xù)實施違法行為。通過建立待遣人員安全風(fēng)險評估機制可以為邊防檢查機關(guān)提供直觀的結(jié)果，幫助邊防檢查機關(guān)第一時間作出處理決定，提高了執(zhí)法效率，縮短了邊檢機關(guān)反應(yīng)的時間。

二、構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險評估機制的科學(xué)依據(jù)

構(gòu)建待遣人員的安全風(fēng)險評估機制的目標(biāo)是利用有限的信息，對不同類別的待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性及其危害程度進行客觀、全面的評價。為達(dá)到這個目標(biāo)必須要有科學(xué)的原理作支撐。待遣人員安全風(fēng)險評估機制是以相關(guān)性原理和量變質(zhì)變原理為構(gòu)建基礎(chǔ)，保證具有可靠性和科學(xué)性。

（一）相關(guān)性原理

“相關(guān)”反映的是兩種以上的客觀事實之間的聯(lián)系，“相關(guān)分析”描述的是因變量和自變量之間關(guān)系的緊密程度。通過相關(guān)分析，可以發(fā)現(xiàn)相互交織的客觀事實之間相關(guān)聯(lián)系的程度，揭示其內(nèi)在的聯(lián)系。待遣人員安全風(fēng)險評估機制在相關(guān)性原理指導(dǎo)下，通過分析已經(jīng)掌握的與待遣人員安全風(fēng)險相關(guān)的信息（比如：待遣人員的基本情況、被決定遣送出境的原因以及被決定遣送出境后的行為表現(xiàn)等），為推測安全風(fēng)險發(fā)生的可能性大小及其危害程度提供依據(jù)。

（二）量變質(zhì)變原理

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，在事物的發(fā)展過程中，先有量變再有質(zhì)變，總是由量變引起質(zhì)變，這是量變質(zhì)變原理的基本內(nèi)容。量變是指事物量的規(guī)定性的變化，是在度的范圍內(nèi)延續(xù)和漸進，是一種保持穩(wěn)定性的狀態(tài)。質(zhì)變是事物發(fā)展過程中連續(xù)性的中斷，是舊質(zhì)向新質(zhì)轉(zhuǎn)化的決定環(huán)節(jié)。[4]量變質(zhì)變原理具有普遍的指導(dǎo)意義，在構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險評估機制的過程中，量變質(zhì)變原理指導(dǎo)我們把握安全風(fēng)險從量變到質(zhì)變的演變過程，抓住各個可能導(dǎo)致安全風(fēng)險質(zhì)變成為實害結(jié)果的客觀要素，達(dá)到見微知著的安全風(fēng)險評估效果。

三、待遣人員安全風(fēng)險評估機制的具體構(gòu)建

（一）待遣人員安全風(fēng)險評估機制概述

根據(jù)國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，安全風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)包括三個部分的內(nèi)容：風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價。①風(fēng)險管理：風(fēng)險評估技術(shù)[S]. 中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T27921-2011）。因此，待遣人員安全風(fēng)險評估機制應(yīng)當(dāng)能夠識別待遣人員安全風(fēng)險的類別，分析不同的待遣人員安全風(fēng)險具有的危害程度和發(fā)生的可能性大小，并且能夠通過建立風(fēng)險發(fā)生的可能性和危害程度的二維矩陣，對不同的待遣人員安全風(fēng)險進行準(zhǔn)確、客觀的評價。[5]

（二）待遣人員安全風(fēng)險評估機制的具體結(jié)構(gòu)

待遣人員安全風(fēng)險評估機制包含四個部分：安全風(fēng)險的類別、安全風(fēng)險的危害程度、安全風(fēng)險發(fā)生的可能性以及安全風(fēng)險的等級。（見表1）

圖1：“待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險”等級判斷路徑

1. 待遣人員安全風(fēng)險的類別。待遣人員安全風(fēng)險的類別是進行安全風(fēng)險識別得出的結(jié)果，筆者從遣返工作的實際出發(fā)，發(fā)現(xiàn)待遣人員安全風(fēng)險的類別主要有兩種：一是“逃避遣送出境執(zhí)行”的安全風(fēng)險，二是“實施違法行為”的安全風(fēng)險。實際工作中，首先要確保待遣人員不會逃脫，接下來的工作才有意義，所以筆者將待遣人員逃避執(zhí)行的安全風(fēng)險列為首要風(fēng)險，將其實施違法行為的安全風(fēng)險列為次要風(fēng)險。

2. 待遣人員安全風(fēng)險的危害程度。遣返工作要確定待遣人員的身份信息、國籍信息，如果待遣人員不予配合必然會致使遣返工作舉步維艱，而且一旦待遣人員逃脫，茫茫人海更是無從尋找，后果不堪設(shè)想。有鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)將“待遣人員逃避遣送出境執(zhí)行”這個安全風(fēng)險的危害程度定為較大。而在“待遣人員實施違法行為”的安全風(fēng)險方面，僅僅需要考慮的是出入境管理中發(fā)現(xiàn)的危害程度一般的行政違法行為，外國人的犯罪案件由于已經(jīng)超出了出入境管理部門管轄的權(quán)限，在此不做探討。因此，筆者將“待遣人員實施違法行為”這個安全風(fēng)險的危害程度定為一般。當(dāng)然，這只是在理論層面做出的界定，如果要真正運用到執(zhí)法工作中，還需要不斷的細(xì)化和修正，以提高安全風(fēng)險評估機制的科學(xué)性。

3. 待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性。待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性是整個評估機制的主體框架。對于已經(jīng)發(fā)生的事實，由于其具有客觀真實性，可以通過證據(jù)來證明，但是安全風(fēng)險是否真的會發(fā)生具有不確定性，無法用證據(jù)證明。因此只能運用推定的方法，去推定待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性大小。何為推定，就是以某些客觀事實為基礎(chǔ)，作出的對于與之存在聯(lián)系的另一未知事實發(fā)生或不發(fā)生的假定。在待遣人員安全風(fēng)險評估中，待遣人員的某些特定行為、其基本情況以及其被決定遣送出境的原因這三個方面的內(nèi)容就是據(jù)以推定待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生可能性的“客觀事實”。在待遣人員安全風(fēng)險評估機制中，筆者對于以上三方面的內(nèi)容可能包含的具體情況作了詳細(xì)的列舉，并逐一推定出在相應(yīng)情況下對應(yīng)的待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性。但是，由于實際的執(zhí)法工作往往復(fù)雜多變，這樣的列舉還存在完善的空間。

另外，因為不同種類的待遣人員安全風(fēng)險的性質(zhì)存在差異，所以需要有選擇地從不同的方面推斷待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性大小。如果待遣人員企圖逃避遣送出境決定的執(zhí)行，肯定會在被決定遣送出境之后實施撕毀護照、拒不說出真實國籍等明顯的異常行為，此時待遣人員向外界傳遞出其不想被遣返的強烈的信號。因此，可以從待遣人員被決定遣送出境之后的行為表現(xiàn)直接推定“待遣人員逃避執(zhí)行”這個安全風(fēng)險發(fā)生的可能性。但是如果待遣人員并不具有逃避執(zhí)行的企圖，而是計劃實施違法行為，那么其預(yù)備行為肯定具有隱蔽性不想被外界發(fā)現(xiàn)，此時待遣人員一定會偽裝出配合邊檢機關(guān)工作樣子。此時，也就無法從待遣人員的行為上直接推定“待遣人員實施違法行為”這個安全風(fēng)險發(fā)生的可能性，而是需要結(jié)合待遣人員的基本情況和被決定遣送出境的原因來展開推定。

4. 待遣人員安全風(fēng)險的等級。待遣人員安全風(fēng)險的等級是根據(jù)特定的待遣人員安全風(fēng)險的危害程度與發(fā)生的可能性，借助安全風(fēng)險矩陣①風(fēng)險矩陣，又稱風(fēng)險矩陣法（Risk Matrix），是一種能夠把危險發(fā)生的可能性和傷害的嚴(yán)重程度綜合評估風(fēng)險大小的定性的風(fēng)險評估分析方法。它是一種風(fēng)險可視化的工具，主要用于風(fēng)險評估領(lǐng)域。，這個風(fēng)險評估工具進行風(fēng)險評價的結(jié)果。[6]本文根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)組織提議的5x5階矩陣，將安全風(fēng)險的可能性和危害程度均分為5個等級，將風(fēng)險級別劃分為4個等級（見表 2）。[7]

圖2：“待遣人員實施違法行為安全風(fēng)險”等級判斷路徑

在待遣人員安全風(fēng)險的評估中，首要風(fēng)險是“待遣人員逃避執(zhí)行”的風(fēng)險，危害程度為較大；次要風(fēng)險是“待遣人員違法”的風(fēng)險，危害程度為一般，這些是確定的。但是待遣人員安全風(fēng)險發(fā)生的可能性大小卻具有不確定性，只能通過推定的方式確定，受到待遣人員被決定遣送出境后行為表現(xiàn)、其個人基本情況以及其被決定遣送出境原因等因素的影響。因為，不同情況下安全風(fēng)險發(fā)生的可能性并不相同，所以導(dǎo)致最后待遣人員安全風(fēng)險的等級也會因為可能性的不同而不同。圖1和圖2分別對于判斷“待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險”和“待遣人員實施違法行為安全風(fēng)險”的風(fēng)險等級做了介紹。

表1 待遣人員安全風(fēng)險評估表

表2 安全風(fēng)險矩陣圖

（三）待遣人員安全風(fēng)險評估機制的運作模式

第一步，首先評估“待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險”的等級。危害程度確定為較大，發(fā)生的可能性根據(jù)待遣人員被決定遣送出境后的行為來推定，根據(jù)安全風(fēng)險矩陣圖得出 “待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險”的等級。當(dāng)出現(xiàn)多個評估結(jié)果時，按照“就高不就低”的原則，評定最終的風(fēng)險等級。如果“待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險”的等級為“高”，建議邊防檢查機關(guān)有必要對于待遣人員采取嚴(yán)密管控的措施，可以直接予以羈押。因此，也就沒必要進行下面的評估了。

第二步，如果“待遣人員逃避執(zhí)行安全風(fēng)險” 的等級為“低”或者“中”，這時需要進入第二步評估，即評估“待遣人員實施違法行為安全風(fēng)險”的等級。當(dāng)出現(xiàn)多個安全風(fēng)險等級的評估結(jié)果時，按照“就高不就低”的原則，評定安全風(fēng)險的等級。若“待遣人員實施違法行為安全風(fēng)險”的等級為“高”，建議邊防檢查機關(guān)做到嚴(yán)密管控，并且有必要對于待遣人員采取羈押的措施；若等級為“中”，建議邊防檢查機關(guān)做到適度管控，應(yīng)當(dāng)對待遣人員采取監(jiān)視措施，但可以給予一定的活動自由；若此時，安全風(fēng)險的等級為“低”，則建議邊防檢查機關(guān)可以允許其在等待遣返期間自由活動，不需要過多關(guān)注。

待遣人員安全風(fēng)險評估機制的具體運作模式請見圖3，其中對于安全風(fēng)險等級的評定模式已經(jīng)在前文中進行了闡述。

圖3：待遣人員安全風(fēng)險評估模型

（四）構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險評估機制的要點

1. 客觀事實要有證據(jù)支撐。在評估待遣人員安全風(fēng)險的過程中對于安全風(fēng)險發(fā)生的可能性是由客觀事實推定而來，其中的客觀事實需要有證據(jù)證明。這樣做一方面可以保證評估機制的公正和透明，接受外界的監(jiān)督，防止評估主體偽造事實；另一方，可以保證事實的真實性，保證評估的準(zhǔn)確度。

2. 待遣人員的行為應(yīng)當(dāng)是實行行為?！按踩藛T逃避遣送出境執(zhí)行安全風(fēng)險”發(fā)生的可能性，需要通過待遣人員事后的行為表現(xiàn)來進行推定。然而，并不是所有的行為都可以作為推定的依據(jù)，據(jù)以推定的行為應(yīng)當(dāng)屬于待遣人員逃避遣送出境執(zhí)行的實行行為，表明待遣人員已經(jīng)著手實施。舉例來說：如果被決定遣送出境的待遣人員有不配合遣送出境執(zhí)行的行為，那么可以推定 “待遣人員逃避遣送出境執(zhí)行安全風(fēng)險”發(fā)生的可能性為“可能”或者“很可能”。但是，此處的“不配合行為”僅指諸如與外界斷絕聯(lián)系、撕毀護照簽證等出入境證件或者離開居住地等具體的實行行為，而不包括辯解、大吵大鬧等一些無實質(zhì)意義的行為。辯解、吵鬧等行為并不能說明待遣人員已經(jīng)開始著手實施，而是人的正常反應(yīng)。因此，不能以此來推定“待遣人員逃避遣送出境執(zhí)行安全風(fēng)險”發(fā)生的可能性大小。

3. 遵循正當(dāng)程序原則保護待遣人員的基本權(quán)利。正當(dāng)程序原則是正當(dāng)?shù)姆ㄖ闻c恣意的人治的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，賦予了相對人尋求法律救濟的途徑，可以有效保障相對人的合法權(quán)益。待遣人員安全風(fēng)險的評估結(jié)果可能會對待遣人員權(quán)利產(chǎn)生不利的影響，理應(yīng)受到正當(dāng)程序原則的制約。比如，邊檢機關(guān)應(yīng)當(dāng)平等地聽取待遣人員的陳述和辯解，允許待遣人員進行反駁。只有排除了待遣人員的合理反駁，才可以得出科學(xué)的結(jié)論。因此，待遣人員的陳述和辯解，不但不能作為推定“待遣人員逃避執(zhí)行”安全風(fēng)險發(fā)生可能性的根據(jù)，反而應(yīng)當(dāng)被認(rèn)真地聽取。

四、完善出入境管理工作中管理待遣人員的建議

《出入境管理法》第六十三條規(guī)定：“被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執(zhí)行的人員，應(yīng)當(dāng)羈押在拘留場所。”這雖然是對于待遣人員羈押場所的規(guī)定，但是如若不能羈押何談羈押場所。因此，邊防檢查機關(guān)擁有羈押待遣人員的權(quán)力。但是，邊防檢查機關(guān)如何使用這個權(quán)力，如何管理待遣人員，法律并沒有明確的規(guī)定。出于維護國家安全的角度和便于管理的目的，邊檢機關(guān)可能更加傾向于直接認(rèn)定各類待遣人員安全風(fēng)險的等級都為“高”或者“極高”，對于所有待遣人員都采用羈押等嚴(yán)厲的措施，從而可以徹底杜絕各類安全風(fēng)險，維護國家安全，保證萬無一失。[8]但是如果遵循這種做法很容易出現(xiàn)矯枉過正的問題，發(fā)生羈押權(quán)力的濫用。而通過構(gòu)建待遣人員安全風(fēng)險評估機制，可以綜合考慮待遣人員安全風(fēng)險的類別、發(fā)生的可能性和危害程度，并且參照安全風(fēng)險矩陣，清楚識別不同安全風(fēng)險所處的狀態(tài)，確定風(fēng)險等級。從而可以根據(jù)風(fēng)險等級的不同而采取不同的管理措施，確定科學(xué)合理的管理標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)維護國家安全、保障待遣人員基本權(quán)利以及提高工作效率三方面的統(tǒng)一。據(jù)此，筆者認(rèn)為在今后的出入境管理工作中，邊防檢查機關(guān)可以將待遣人員安全風(fēng)險評估機制加入到對待遣人員的管理工作中，以實現(xiàn)管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化和客觀化，為邊防檢查機關(guān)管理待遣人員提供明確的指引，彌補當(dāng)前工作中的空白。

[1]張惠德，張杰，周明.出入境行政強制概念及分類的問題研究[J].學(xué)術(shù)界，2014，（08）：219-228.

[2]趙耀輝.堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路[J].唯實，2014，（06）：21-24.

[3]劉躍進.國家安全學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：41.

[4]汪華岳,龔書林.馬克思主義哲學(xué)原理出版社[M].北京：高等教育出版社，1999.

[5]GB/T27921-2011, 風(fēng)險管理：風(fēng)險評估技術(shù)[S].中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)，2011.

[6]朱啟超,匡興華,沈永平.風(fēng)險矩陣方法與應(yīng)用述評[J].中國工程科學(xué)，2003，（01）：89-94.

[7]ISO. ISO/IEC 27005: 2008. Information technology - security techniques- information security risk management[R]. Geneva: International Standards Organization，2008: 32- 57.

[8]鄭海龍，熊曉玲.試論對外國人出入境人員的調(diào)查和遣返措施——以《中華人民共和國出境入境管理法》為視角[J]. 上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2014，24（02）：65-70.