食品召回法律制度的中外比較及啟示

尚 清 關(guān)嘉義

SHANG Qing GUAN Jia-yi

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

(School of Humanity and Law, Huazhong Agricultural University, Wuhan, Hubei 430070, China)

隨著收入水平的不斷提高，人們對(duì)食品的關(guān)注點(diǎn)也從數(shù)量逐漸轉(zhuǎn)移到了質(zhì)量。近年來引起社會(huì)高度關(guān)注的“毒生姜”“鎘大米”“僵尸肉”等食品安全事件的爆發(fā)，引發(fā)了人們對(duì)食品安全的普遍擔(dān)憂。不斷出現(xiàn)的食品安全問題反映出中國(guó)食品安全法律法規(guī)存在不足，為此，2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中，細(xì)化了食品召回制度的相關(guān)條文，標(biāo)志著食品召回制度成為了中國(guó)食品安全事故事后救濟(jì)的重要手段。但通過與發(fā)達(dá)國(guó)家的食品召回制度對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)食品召回制度還存在一定的缺陷，急需進(jìn)一步完善。

1 中國(guó)食品召回法律制度的現(xiàn)狀考察

對(duì)于食品召回制度，中國(guó)以往并沒有對(duì)其予以高度關(guān)注，2002年在北京、上海等地實(shí)施的違規(guī)食品限期追回制度，標(biāo)志著食品召回制度開始走進(jìn)人們的視野[1]。2007年，國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《食品召回管理規(guī)定》，意味著食品召回制度的建立己經(jīng)上升到了國(guó)家層面。然而，食品召回制度真正得到法律的確認(rèn)是2009年中國(guó)《食品安全法》的實(shí)施。2015年，原食品藥品監(jiān)督管理總局頒布的《食品召回管理辦法》，以及2015年10月生效的新《食品安全法》第63條中，都對(duì)食品召回制度進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定。由此，中國(guó)食品召回的法律制度開始逐步形成體系。

1.1 食品召回的主體

食品召回的主體是指進(jìn)行食品召回時(shí)參與其中的組織以及成員。從中國(guó)《食品召回管理辦法》和《食品安全法》的規(guī)定來看，食品召回的主體主要包括食品生產(chǎn)者、食品經(jīng)營(yíng)者和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。在中國(guó)食品召回法律制度體系中，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者是食品召回的第一責(zé)任主體。食品生產(chǎn)者是食品的主要來源，其有責(zé)任保證食品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全。當(dāng)食品質(zhì)量出現(xiàn)問題時(shí)，食品生產(chǎn)者有責(zé)任召回不安全食品。對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者而言，作為食品流通中的一個(gè)環(huán)節(jié)，也應(yīng)對(duì)自己售賣的食品安全質(zhì)量負(fù)責(zé)[2]。因此，食品經(jīng)營(yíng)主體也應(yīng)在食品召回中發(fā)揮重要作用。對(duì)此，中國(guó)《食品召回管理辦法》第3條明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)依法履行不安全食品的停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、召回和處置義務(wù)”。由此可以看出，食品召回是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須履行的法定義務(wù)，在食品召回責(zé)任體系中占據(jù)第一責(zé)任人的地位。如果食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者是同一主體，那么就不存在食品召回主次責(zé)任的問題；倘若食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者不是同一主體，相較于食品生產(chǎn)者，食品經(jīng)營(yíng)者只是對(duì)問題食品的流通起到了一定的“推波助瀾”作用，被界定為輔助性主體更為恰當(dāng)，在問題食品的召回過程中承擔(dān)次要的主體責(zé)任。

除了食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者以外，食品藥品監(jiān)督管理部門也是食品召回中一個(gè)十分重要的主體。中國(guó)《食品召回管理辦法》第4條規(guī)定，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)指導(dǎo)不安全食品召回的監(jiān)督和管理工作。在地方具體的食品召回管理機(jī)構(gòu)主要是地方食品藥品監(jiān)督管理部門，作為地方政府的組成部門，處理食品召回問題、保障轄區(qū)內(nèi)的食品安全是地方食品藥品監(jiān)督管理部門重要的工作職責(zé)，在食品召回中主要起到監(jiān)督、管理的作用。由此可以看出，食品藥品監(jiān)督管理部門也是食品召回的主體之一。但與食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者不同，食品藥品監(jiān)督管理部門并不是食品召回義務(wù)的履行主體，其只是督促食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者及時(shí)召回問題食品，在食品召回責(zé)任體系中占第二責(zé)任人的地位。

1.2 食品召回的客體

食品召回客體指的是召回的食品對(duì)象，即哪些食品屬于召回的范圍。根據(jù)中國(guó)《食品安全法》第63條，中國(guó)食品召回制度的客體主要包括兩類。一類是食品質(zhì)量真實(shí)存在安全問題的食品，這類食品如不召回會(huì)對(duì)人民群眾的生命健康造成危害，在召回后需要進(jìn)行無害化處理；另外一類是質(zhì)量符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)且不會(huì)對(duì)人體健康造成危害，但沒有按照國(guó)家相關(guān)的管理制度進(jìn)行恰當(dāng)標(biāo)識(shí)的食品，這類食品是可以繼續(xù)銷售的，不過需要通過明示的方式將有關(guān)的補(bǔ)救措施告知消費(fèi)者，并通過召回對(duì)食品予以明確的標(biāo)識(shí)。

1.3 食品召回的級(jí)別與方式

根據(jù)《食品召回管理辦法》的第13條，按照問題食品的風(fēng)險(xiǎn)緊迫程度，中國(guó)食品召回分為一級(jí)食品召回、二級(jí)食品召回和三級(jí)食品召回3種。具體而言，第一類食品召回是最為嚴(yán)重的食品召回，問題食品所造成的風(fēng)險(xiǎn)有可能導(dǎo)致消費(fèi)者死亡或健康嚴(yán)重受損。在知曉食品安全風(fēng)險(xiǎn)后，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)問題食品在24 h內(nèi)進(jìn)行召回。同時(shí)，食品生產(chǎn)者還有責(zé)任向縣級(jí)以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告自身所采取的有關(guān)計(jì)劃。二級(jí)食品召回的風(fēng)險(xiǎn)緊迫程度僅略輕于一級(jí)食品召回，消費(fèi)者使用了問題食品后會(huì)受到一般性的健康損害，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)問題食品在48 h內(nèi)進(jìn)行召回。食品生產(chǎn)者也有責(zé)任向縣級(jí)以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告自身所采取的有關(guān)計(jì)劃。此外，對(duì)于未按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行虛假標(biāo)注的食品主要是進(jìn)行三級(jí)食品召回，此種召回應(yīng)在72 h內(nèi)啟動(dòng)。食品生產(chǎn)者同樣有責(zé)任向縣級(jí)以上的地方食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告自身所采取的有關(guān)計(jì)劃[3]。如果不存在虛假標(biāo)注僅是標(biāo)注存在瑕疵，并且食品食用后也不會(huì)對(duì)人體健康造成危害，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對(duì)標(biāo)注進(jìn)行完善，但不需要強(qiáng)制性召回問題食品。

2 國(guó)外食品召回法律制度的主要經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國(guó)食品召回法律制度的主要經(jīng)驗(yàn)

2.1.1 完善食品召回的法律法規(guī)體系 美國(guó)關(guān)于食品召回的法律法規(guī)己經(jīng)比較完善，無論是聯(lián)邦、州還是地方都是如此。作為一部綜合性較強(qiáng)的法規(guī)，《美國(guó)聯(lián)邦法典》匯聚了很多方面的內(nèi)容，其中食品召回相關(guān)規(guī)定就包含在其中，食品與醫(yī)藥在第21卷，而動(dòng)物與動(dòng)物產(chǎn)品在第9卷[4]。就法案而言，美國(guó)現(xiàn)階段主要有《食品、藥品以及化妝品法》(FDCA)、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》(FMIA)、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》(CPSA)、《食品安全強(qiáng)化法案》(FSEA)、《食品安全現(xiàn)代化法案》(FSMA)以及《產(chǎn)品召回工業(yè)指南》。

2.1.2 明確的食品召回主體 美國(guó)法定的食品召回主體主要包括兩種：食品生產(chǎn)主體和政府管理部門。美國(guó)負(fù)責(zé)食品召回的主要政府管理部門又可分為農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)及食品和藥品管理局(FDA)。二者的不同主要體現(xiàn)在監(jiān)督對(duì)象上，F(xiàn)SIS的主要職能在對(duì)召回肉、禽及蛋類食品等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，F(xiàn)DA的職責(zé)為召回其他種類的食品。在美國(guó)，F(xiàn)SIS和FDA是否對(duì)出現(xiàn)食品安全問題的食品生產(chǎn)者進(jìn)行曝光，取決于食品生產(chǎn)者所采取的行動(dòng)，并不是一定和絕對(duì)的。如果食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)了問題食品且問題食品還沒有對(duì)人體的生命健康造成危害，此時(shí)食品生產(chǎn)者就主動(dòng)制定了召回計(jì)劃并報(bào)告給了FSIS和FDA，那么上述機(jī)關(guān)就會(huì)簡(jiǎn)化食品召回程序，省略公布召回新聞和評(píng)估危害等環(huán)節(jié)。在某種意義上，如此的設(shè)計(jì)和安排有助于激發(fā)食品生產(chǎn)者的責(zé)任感和使命感，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)者主動(dòng)自行進(jìn)行食品召回，減少問題食品對(duì)人們生命健康造成的負(fù)面影響。在實(shí)踐中，多數(shù)企業(yè)也愿意自主召回相關(guān)的問題食品。

2.1.3 完善的食品召回程序 企業(yè)報(bào)告、對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估、確定召回計(jì)劃及實(shí)施召回計(jì)劃等是美國(guó)食品召回制度中的重要程序性內(nèi)容。一旦發(fā)現(xiàn)可能存在食品安全問題，無論是食品生產(chǎn)者還是食品銷售者，都有責(zé)任在第一時(shí)間(一般為24 h以內(nèi))通過書面形式報(bào)告FSIS和FDA。有關(guān)機(jī)關(guān)在接到報(bào)告后應(yīng)立即進(jìn)行審核、評(píng)估，確認(rèn)是否真的存在食品安全問題以及危害程度。為了更好地對(duì)報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)參考問題食品上市的時(shí)間長(zhǎng)短、銷售及流通的渠道及造成危害的具體原因等，企業(yè)無權(quán)拒絕承認(rèn)FSIS和FDA的評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，如果真的存在食品安全問題，那么FSIS和FDA就會(huì)立即發(fā)出召回通知，食品生產(chǎn)者必須立即停止問題食品的生產(chǎn)并制定召回計(jì)劃，食品銷售者也禁止銷售問題食品。當(dāng)食品召回計(jì)劃通過了FSIS和FDA的審核時(shí)，F(xiàn)SIS、FDA和食品生產(chǎn)者都會(huì)通過新聞、網(wǎng)站等方式將食品召回計(jì)劃公之于眾，食品生產(chǎn)者需要在有關(guān)機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督下實(shí)行食品召回計(jì)劃，直至問題食品的危害等得到了有效控制。

2.2 加拿大食品召回法律制度的主要經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 明確的食品召回監(jiān)管部門 根據(jù)加拿大1997年通過的《加拿大食品檢驗(yàn)署法》及有關(guān)行政處罰條例，加拿大食品檢驗(yàn)署是加拿大的食品安全監(jiān)督領(lǐng)域唯一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)行食品召回是其重要工作職責(zé)之一；食品安全部、植物保護(hù)部以及動(dòng)物健康部是其下設(shè)的3個(gè)部門，在食品安全部下又專門設(shè)立了辦公室，其職責(zé)為制定相應(yīng)政策以規(guī)制食品召回問題、調(diào)查處理食品安全有關(guān)事件以及問題食品的召回。食品召回和應(yīng)急處理辦公室全天無休，24 h都有專門工作人員隨時(shí)處理食品召回問題[5]。

為了更好地進(jìn)行食品召回，食品召回和應(yīng)急處理辦公室還按照食品安全問題中的各法律主體不同，分類專門編寫不同的指南文件，包括批發(fā)商、進(jìn)口商、制造商以及零售商，這樣就可涵蓋從食品生產(chǎn)加工到銷售等全過程，為相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任人員提供食品召回計(jì)劃制定及模擬召回上的指導(dǎo)等。

2.2.2 完善的食品召回分級(jí)制度 與中國(guó)類似，加拿大也在分析、檢測(cè)食品對(duì)人體健康造成損害程度不同的基礎(chǔ)上，將食品召回分為一級(jí)召回、二級(jí)召回和三級(jí)召回。一級(jí)召回通常適用于極有可能引起人體嚴(yán)重健康損害甚至死亡的食品安全問題，是最為嚴(yán)重的一類召回，有關(guān)部門經(jīng)常會(huì)向消費(fèi)者發(fā)布警告。二級(jí)召回則明確對(duì)食用后可能導(dǎo)致暫時(shí)性或可逆性的人身健康威脅的食品進(jìn)行適用，這種情況下引發(fā)嚴(yán)重?fù)p害的可能性相對(duì)較小，此時(shí)相應(yīng)行政部門會(huì)具體情況具體分析，自主決定是否采取對(duì)消費(fèi)者發(fā)布警告方式降低風(fēng)險(xiǎn)。三級(jí)召回則排除對(duì)人體健康造成嚴(yán)重威脅的食品的適用，其主要針對(duì)食品標(biāo)簽錯(cuò)誤等問題，相對(duì)于前兩種召回方式是程度最小的一類召回，而此時(shí)有關(guān)部門一般不會(huì)采取警告方式。

2.2.3 明確食品召回的方式 加拿大食品安全法律制度中的食品召回方式分為兩種。首先是主動(dòng)召回，它是指未經(jīng)過食品檢驗(yàn)署的指令，食品生產(chǎn)者主動(dòng)召回自己生產(chǎn)的食品；其次是強(qiáng)制召回，其是根據(jù)《食品檢驗(yàn)署條例》的第19條，由食品檢驗(yàn)署以行政強(qiáng)制手段命令食品生產(chǎn)者對(duì)問題食品進(jìn)行召回。在實(shí)踐中，多數(shù)企業(yè)都會(huì)主動(dòng)召回問題食品，政府也鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行主動(dòng)召回。如果企業(yè)不主動(dòng)召回，也不服從食品檢驗(yàn)署的強(qiáng)制召回命令，就會(huì)被視為犯罪。一旦發(fā)現(xiàn)可能存在食品安全問題，無論線索來源于企業(yè)、消費(fèi)者還是其他機(jī)構(gòu)，加拿大食品檢驗(yàn)署在知曉情況后都會(huì)及時(shí)安排有關(guān)專業(yè)人員負(fù)責(zé)核實(shí)，以確定是否存在問題食品及導(dǎo)致問題的根本原因。在此基礎(chǔ)上，加拿大食品檢驗(yàn)署會(huì)決定是否進(jìn)行食品召回及召回等級(jí)。與美國(guó)不同的是，確定進(jìn)行食品召回后，食品召回計(jì)劃是由食品檢驗(yàn)署確定并進(jìn)行實(shí)施的。在此之后，食品檢驗(yàn)署還會(huì)評(píng)估本次召回的效果。

2.3 日本食品召回法律制度的主要經(jīng)驗(yàn)

2.3.1 完善的食品召回法律 日本在食品召回方面制度較為完善，雖然沒有針對(duì)食品召回進(jìn)行專門性的立法，但日本將食品召回視為整體行政召回體系中的一個(gè)分支部分。日本在此方面的代表性法律是《食品安全基本法》，與中國(guó)的《食品安全法》相比，日本《食品安全基本法》通過法條的形式把消費(fèi)者至上的理念進(jìn)行了明確，突出了消費(fèi)者的地位，值得中國(guó)借鑒。后來，日本又出臺(tái)了《食品衛(wèi)生法》，對(duì)《食品安全基本法》沒有規(guī)定或規(guī)定相對(duì)較為薄弱環(huán)節(jié)做出了更為明確、細(xì)致的規(guī)定，對(duì)于進(jìn)一步明確《食品安全基本法》，促使食品召回制度得到更有效的執(zhí)行有很大意義[6]。

另外，日本也通過出臺(tái)有關(guān)規(guī)章對(duì)食品召回問題特別是召回的執(zhí)行進(jìn)行了規(guī)定。這些立法彌補(bǔ)了食品召回專門立法的缺失，為食品召回提供了良好的執(zhí)行環(huán)境。值得注意的是，日本十分重視和國(guó)際接軌，比如在食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面，日本食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定嚴(yán)格參照了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)、國(guó)際食品法典委員會(huì) (CAC)制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，這為日本食品召回提供了充分的法律依據(jù)。

2.3.2 召回主體明確 日本的食品安全召回主體較為明確。目前，在日本食品安全委員會(huì)是主要進(jìn)行食品召回的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)主要在于評(píng)議食品是否安全以及安全程度，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他有關(guān)部門共同開展工作。日本的食品召回也和很多國(guó)家類似，分為強(qiáng)制性召回和自愿性召回。其中，強(qiáng)制性召回屬于國(guó)家行使行政權(quán)力，但自愿性召回與其不同，是每個(gè)市場(chǎng)主體自由選擇的自主權(quán)利。

3 中外食品召回法律制度的差異與啟示

3.1 中外食品召回法律制度的差異

中國(guó)以《食品安全法》確立的食品召回監(jiān)管制度和由國(guó)家質(zhì)檢總局制定實(shí)施的《食品召回管理規(guī)定》為主建立了食品召回的法律制度。中國(guó)食品召回制度與國(guó)外相比，體現(xiàn)出較大的差異性，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

3.1.1 召回食品的范圍不同 就召回范圍而言，中國(guó)食品召回的相關(guān)立法規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品實(shí)施召回措施，召回范圍較窄。與此相對(duì)，以美國(guó)、日本、加拿大等國(guó)家為代表的食品召回制度，都根據(jù)問題食品對(duì)人身健康的安全損害程度建立相應(yīng)的食品召回分級(jí)制度，其召回范圍則相對(duì)較廣，主要包含有直接證據(jù)證明對(duì)人體健康和生命安全有害的食品，以及雖不會(huì)對(duì)人身健康和生命安全造成威脅但有瑕疵的食品。

3.1.2 召回方式不同 從召回的方式來看，主動(dòng)召回和強(qiáng)制召回都成為美國(guó)與加拿大食品召回體制的一部分，且都形成了主動(dòng)召回為主、指令召回為輔的特點(diǎn)。在制度上，美國(guó)和加拿大鼓勵(lì)食品生產(chǎn)者主動(dòng)進(jìn)行召回；在實(shí)踐中，食品生產(chǎn)者也往往會(huì)選擇主動(dòng)召回。比如在美國(guó)，雖然法律對(duì)召回的程序進(jìn)行了明確的規(guī)定，但相比強(qiáng)制召回而言，主動(dòng)召回在制度上可以省略公布召回新聞和評(píng)估危害等環(huán)節(jié)。

事實(shí)上，對(duì)于食品生產(chǎn)者而言，選擇主動(dòng)召回可以更好地樹立負(fù)責(zé)任的企業(yè)形象，也可在一定程度上降低召回成本；對(duì)于國(guó)家而言，食品生產(chǎn)者進(jìn)行主動(dòng)召回可以減少執(zhí)法成本，也有助于在短期內(nèi)更便捷地解決食品安全問題，減少問題食品對(duì)消費(fèi)者的不利影響[7]。目前，中國(guó)在食品召回方面，也主要采取主動(dòng)召回和強(qiáng)制召回兩種方式，這在《食品召回管理辦法》第12條中也有所體現(xiàn)。然而，該條款只是規(guī)定了中國(guó)食品召回中存在兩種方式并將“食品生產(chǎn)者沒有主動(dòng)召回”作為實(shí)行強(qiáng)制召回的前提條件，但是對(duì)于激發(fā)食品生產(chǎn)者采取主動(dòng)召回的積極性卻缺乏具體舉措。誠(chéng)然，《食品召回管理辦法》第43條對(duì)于激發(fā)食品生產(chǎn)者采取主動(dòng)召回的積極性有所助益，但仍然需要進(jìn)一步完善。

3.1.3 召回的具體程序不同 中國(guó)食品召回的程序規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)略，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)存在缺陷的問題食品應(yīng)自主主動(dòng)召回，如果其發(fā)現(xiàn)問題食品應(yīng)召回卻不實(shí)施召回措施，相應(yīng)執(zhí)法部門可責(zé)令其停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并責(zé)令該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回問題食品；與此不同，美國(guó)的食品召回制度中有較為嚴(yán)格的程序，具體來說，第一步是對(duì)相關(guān)問題食品可能引發(fā)的危害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估；第二則是通過召回委員會(huì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定召回級(jí)別；最后，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依據(jù)相應(yīng)級(jí)別制定出食品召回計(jì)劃，經(jīng)召回委員會(huì)審核通過后，實(shí)施食品召回措施。

總的來看，美國(guó)、日本、加拿大不僅對(duì)食品召回的實(shí)體性規(guī)范，比如對(duì)食品召回的監(jiān)管機(jī)關(guān)、分級(jí)和召回方式都有詳細(xì)的規(guī)定。在食品召回程序上也有規(guī)范性規(guī)定，大致可以分為4個(gè)環(huán)節(jié)，分別是信息報(bào)告、報(bào)告核查、制定召回計(jì)劃及實(shí)施召回計(jì)劃，構(gòu)成了完整的“鏈條”。在整個(gè)程序中，有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)揮了很大作用，對(duì)食品安全問題信息及時(shí)處理、審核召回計(jì)劃、監(jiān)督召回計(jì)劃的實(shí)行并評(píng)估結(jié)果是其3個(gè)主要特點(diǎn)，有利于食品召回的順利實(shí)施。

3.2 國(guó)外食品召回法律制度的啟示

3.2.1 完善中國(guó)食品召回法律體系 若要通過食品召回制度更好地保護(hù)人民群眾“舌尖上的安全”，有必要從法律層面上對(duì)中國(guó)食品召回法律體系進(jìn)行完善。

(1) 對(duì)中國(guó)《食品安全法》以及《食品召回管理辦法》進(jìn)行細(xì)致的對(duì)比與梳理，并對(duì)《食品安全法》不夠具體和完善的部分，由其下位法《食品召回管理辦法》承擔(dān)法律條款的補(bǔ)充功能，對(duì)食品召回問題增加合理的細(xì)節(jié)性規(guī)定，增強(qiáng)有關(guān)法律條文的可操作性。

(2) 構(gòu)建完善的法律體系不僅需要在中央層面出臺(tái)法律法規(guī)和部門規(guī)章，在地方層面也需要出臺(tái)有關(guān)的地方性法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)食品召回問題進(jìn)行規(guī)定，最終形成從中央到地方的全面的食品召回法律法規(guī)體系。

3.2.2 設(shè)置統(tǒng)一的食品召回管理機(jī)構(gòu) 中國(guó)的食品安全監(jiān)管體制為分段監(jiān)管模式，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估由衛(wèi)生部管理，食品安全重大事故調(diào)查處理則屬國(guó)務(wù)院食品安全辦職責(zé)。作為參考，中國(guó)也應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一部署、監(jiān)管食品召回工作，以避免行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)重疊和管理空白所引發(fā)的推諉扯皮、利益爭(zhēng)搶現(xiàn)象，以促進(jìn)食品召回在檢測(cè)、管理執(zhí)法中的效率，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、高效便民的機(jī)制。

值得借鑒的是，加拿大建立了類似的食品召回管理機(jī)制并在實(shí)踐中卓有成效。加拿大食品監(jiān)督局為完善食品召回制度，設(shè)置食品安全與召回辦公室，統(tǒng)一實(shí)行食品召回的部署實(shí)施，這使得其可借助及時(shí)高效的組織力量對(duì)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題食品迅速召回，以此規(guī)避問題食品引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.3 增加對(duì)主動(dòng)召回的激勵(lì)舉措 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)召回問題食品，相比強(qiáng)制召回，對(duì)其自身、消費(fèi)者和監(jiān)管機(jī)關(guān)都多有益處，應(yīng)該通過法律的傾斜性安排激勵(lì)投資者在發(fā)生食品安全問題時(shí)采取主動(dòng)召回的方式，而非強(qiáng)制召回的方式。

(1) 在程序上，主動(dòng)召回的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以簡(jiǎn)化召回程序，比如監(jiān)管機(jī)關(guān)公布召回新聞等，但監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者發(fā)布的召回公告進(jìn)行詳細(xì)審查，避免無法召回全部問題食品或有關(guān)消費(fèi)者不能得到足額賠付。

(2) 在實(shí)體內(nèi)容上，可以繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)有的有關(guān)規(guī)定，通過減輕主動(dòng)召回食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行政責(zé)任激發(fā)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)召回問題食品的積極性。

(3) 監(jiān)管部門可出臺(tái)相關(guān)措施，為自主召回的食品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者提供援助，以此使問題食品召回更有效率。

3.2.4 建立完善的食品溯源制度 當(dāng)某一批次食品出現(xiàn)缺陷而需召回時(shí)，為保障該問題食品能夠順利召回，完備的食品召回法律制度固然重要，但食品信息可追溯機(jī)制作為其前提也是不可或缺的[8]。在發(fā)現(xiàn)問題食品后，首先應(yīng)高效、正確地確定該食品的生產(chǎn)商及原料，這樣才能為接下來的原因分析、改進(jìn)舉措以及進(jìn)一步的防控措施做好前期準(zhǔn)備工作。因而，要采取嚴(yán)格有效的措施保證問題食品溯源機(jī)制的完善，將“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度納入食品安全的管理體系。但是，中國(guó)目前食品安全工作存在一些現(xiàn)實(shí)障礙，如食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者數(shù)量眾多，質(zhì)量難以保障，且作坊式食品生產(chǎn)加工企業(yè)大量存在，這些企業(yè)通常沒有建立有效機(jī)制以實(shí)行食品溯源。這樣，如果這些企業(yè)出現(xiàn)食品安全等問題，沒有有效的溯源機(jī)制也無法保證食品的順利召回。因此，只有強(qiáng)制食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者貫徹實(shí)施食品關(guān)鍵點(diǎn)控制及食品追溯機(jī)制，才能保障問題食品及時(shí)準(zhǔn)確的召回。