從店招安全看城市精細(xì)化管理

■ 湯嘯天

2018年8月12日晚，上海南京東路“奇遇城堡”店招脫落，導(dǎo)致行人3死6傷。事件發(fā)生以后，政府有關(guān)部門反應(yīng)迅速。災(zāi)害發(fā)生后的第二天，上海市人民政府辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于全面開展空中墜物安全隱患專項(xiàng)檢查的通知》，對強(qiáng)化城市精細(xì)化管理，確保城市運(yùn)行安全進(jìn)行了專題部署。這些工作的迅即開展無疑是正確的，但是，汲取教訓(xùn)重在舉一反三，而不是“就事論事”。如果店招脫落抓店招，玻璃幕墻墜落抓玻璃幕墻，城市的安全運(yùn)行管理就永遠(yuǎn)是被動滯后的。店招具有分散、量大、涉及面廣、情況復(fù)雜等特點(diǎn)，實(shí)際上反映了現(xiàn)代城市管理的共性難點(diǎn)。除了店招之外的廣告牌、燈箱、玻璃幕墻、空調(diào)外機(jī)等建筑附屬物懸掛物、擱置物等也隨時可能發(fā)生危及公共安全的災(zāi)害事故（為了便于行文，以下概括統(tǒng)稱為“店招”）。店招脫落致人傷亡的背后隱藏著必然性，反映了城市管理的精細(xì)化還有漏洞。任何人都不要怨天尤人或者把平安無事的希望寄托在“幸運(yùn)”上，面對現(xiàn)實(shí)，自我反省，補(bǔ)齊“短板”，才是真正的精明。

一、店招安全管理的責(zé)任歸屬

店招是商家為了展示店名招攬顧客所設(shè)置的建筑附屬物，理所應(yīng)當(dāng)由商家承擔(dān)安全管理責(zé)任。我國《侵權(quán)責(zé)任法》第85條規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施及其擱置物、懸掛物發(fā)生脫落、墜落造成他人損害，所有人、管理人或者使用人不能證明自己沒有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。所有人、管理人或者使用人賠償后，有其他責(zé)任人的，有權(quán)向其他責(zé)任人追償。”這里涉及到“所有人、管理人或者使用人”三個責(zé)任主體，即所有者、管理者、使用者,均在“證明自己沒有過錯”的前提下，才能免除責(zé)任。針對“奇遇城堡”店招脫落致人傷亡事件，8月14日，上海市黃浦區(qū)人民政府在官方微博發(fā)布情況通報稱：經(jīng)查，“奇遇城堡”店招設(shè)置于2015年7月，今年防臺防汛期間，黃浦區(qū)南京路步行街管理辦公室向沿街單位下發(fā)了《關(guān)于做好南京路步行街地區(qū)2018年戶外廣告、招牌設(shè)施防臺防汛安全工作的通知》，該店工作人員作了簽收。之后，南京路步行街管理辦公室工作人員又兩次提醒沿街單位加強(qiáng)檢查，但該商店未按照要求自行自查，未履行企業(yè)安全主體責(zé)任?，F(xiàn)“奇遇城堡”商店相關(guān)責(zé)任人李某、陳某已于8月13日被依法采取刑事強(qiáng)制措施，該店其他涉案人員正在進(jìn)一步追查之中。

我國《侵權(quán)責(zé)任法》第86條規(guī)定“建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由建設(shè)單位與施工單位承擔(dān)連帶責(zé)任。建設(shè)單位、施工單位賠償后，有其他責(zé)任人的，有權(quán)向其他責(zé)任人追償。因其他責(zé)任人的原因，建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由其他責(zé)任人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！睋?jù)上海市黃浦警方發(fā)布通報：經(jīng)查，“奇遇城堡”店招于2015年6月進(jìn)行最后一次裝修，由上海榮靜實(shí)業(yè)有限公司施工。該公司未取得相關(guān)資質(zhì)認(rèn)證，法人系王某（男，35歲，安徽省廬江縣人）。在施工過程中，該公司未充分預(yù)估存在的安全風(fēng)險，在未拆除原門頭上的鋁塑板及其他構(gòu)件的情況下，直接又安裝了新的鋁塑板（共7-8張，每張長2．44米、寬1．22米），并在店招底部安裝了一排射燈。在“8．12”事件中，店招支架上的多層門頭鋁塑板及其他材料脫落，并非相關(guān)報道中所述店招底部支架脫落。由此可見，店招脫落致人死亡還可能涉及到施工方的責(zé)任。換句話說，安全責(zé)任主體不僅僅涉及到所有者、管理者、使用者、設(shè)計者、施工者也屬于法律規(guī)定的責(zé)任人。

二、不要再搞“統(tǒng)一店招”工程

所謂“統(tǒng)一店招”工程，是由政府出資、統(tǒng)一設(shè)計、免費(fèi)安裝商店招牌。曾有政府職能部門的官員陳述“統(tǒng)一店招”的緣由：“首先是設(shè)置無序，有的未經(jīng)許可設(shè)置，有的不符合技術(shù)規(guī)范、用材不當(dāng)、粗制濫造，還有違規(guī)裝上屋頂?shù)某蟮暾?。這些都帶來了安全隱患?！辈糠中〉甑恼信瞥杀颈阋恕⒅谱鞔至?，用細(xì)木工板、角鐵、膨脹螺絲和噴繪布制成，掛在戶外兩三年后就腐爛生銹。若業(yè)主不及時維護(hù)保養(yǎng)的話，店招就會成為行人頭頂上的“定時炸彈”。此次統(tǒng)一設(shè)計、更換店招是由街道財政出錢的，共涉及400多家商鋪。僅河南北路這條路上的店招更換，政府就要投入100多萬。

從全國范圍看，政府出資“統(tǒng)一店招”的做法也引起了爭議。2018年，包括昆明在內(nèi)的很多城市紛紛統(tǒng)一臨街店鋪招牌，甚至有的地方直接用政府財政代替商家制作招牌，應(yīng)當(dāng)說初衷是好的，主要是為了提高城市形象，美化市容市貌。但結(jié)果卻事與愿違，南轅北轍，不僅飽受社會詬病，沒有得到商家和市民的理解，而且制造了一場堪稱是災(zāi)難性的城市美學(xué)泥石流。2016年，紹興市下發(fā)了《“美麗示范街”創(chuàng)建工作方案》，越城、柯橋、上虞等各區(qū)縣市均明確了創(chuàng)建任務(wù)。各地陸續(xù)出現(xiàn)的“統(tǒng)一店招”改造也在網(wǎng)絡(luò)引發(fā)熱議。80%的網(wǎng)友認(rèn)為，“統(tǒng)一店招”難以辨認(rèn)，毫無生氣，失去了各店特色?！敖y(tǒng)一店招”的做法似乎也有幾分為民“辦實(shí)事”的味道，但是，為什么沒有得到商家和顧客的支持和肯定呢？我國在改革開放之前確實(shí)有許多令人哭笑不得的“統(tǒng)一行動”，甚至人們的衣服也只有“黑白灰+軍裝綠”幾種色彩。時至今日，再搞“統(tǒng)一店招”，不就像要求市民穿統(tǒng)一色彩的衣服、背統(tǒng)一樣式的包包，讓人感到難以接受嗎？

從法律意義上說，設(shè)置店招是商家為招徠顧客所采取的經(jīng)營行為，不設(shè)置店招也是應(yīng)當(dāng)允許的。設(shè)置者必須對店招的安全性和內(nèi)容的合法性負(fù)責(zé)，政府以一定的程序進(jìn)行前置審查是必要的，而監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在事中和事后，即店招設(shè)置以后應(yīng)該怎么管。如果政府職能部門覺得事中、事后的監(jiān)管很困難，簡單化地搞“統(tǒng)一設(shè)置”就難免事與愿違。

設(shè)置店招無疑應(yīng)當(dāng)貫徹“安全第一，美觀第二”的原則，上海在2013年6月21日頒布了《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》，地方標(biāo)準(zhǔn)《戶外招牌設(shè)置技術(shù)規(guī)范》，從2016年6月1日起實(shí)施。從管理辦法和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定看，設(shè)置店招必須是經(jīng)營人向市容和綠化管理局提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后設(shè)置。政府出錢出力?！敖y(tǒng)一店招”是用實(shí)際行動取代了商家的申請者、設(shè)置者地位，實(shí)質(zhì)上是一種違法行為。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，統(tǒng)一設(shè)置規(guī)范店招，不僅是對市容市貌的提升，更是為了減少安全隱患。當(dāng)沿街商戶自己設(shè)計制作的個性化店招被強(qiáng)行拆除，換上具有同一尺寸、同一底色、同一裝飾的店招，就一定能夠確保安全嗎？政府“統(tǒng)一店招”的做法，隨之而來是安全責(zé)任的落實(shí)。店招設(shè)置在商店外墻立面上，在風(fēng)吹、日曬、雨淋的作用下，銹蝕、老化到一定程度就必然發(fā)生脫落、墜落。政府統(tǒng)一設(shè)置的店招一旦脫落后的責(zé)任由誰承擔(dān)呢？

店鋪招牌作為店鋪商業(yè)文化的一部分，是一種個性化的東西。如今的社會強(qiáng)調(diào)的是多元化的東西，政府統(tǒng)一“包辦”是“越俎代庖”的行為。商家設(shè)置的店招在安全、美觀方面存在問題，政府的責(zé)任是依法監(jiān)管，而不是“大包大攬”。有效防范、化解、管控各類風(fēng)險，必須不斷提高維護(hù)公共安全能力水平。其中，首要與關(guān)鍵都是政府帶頭守法。以“統(tǒng)一店招”為例，即便是街道財政出資統(tǒng)一設(shè)置店招也是“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”。不僅在文化上有違“百花齊放”方針，也在法律層面留下隱患。一旦“政府出資、統(tǒng)一設(shè)計、免費(fèi)安裝”的店招出現(xiàn)安全事故，責(zé)任的落實(shí)就會出現(xiàn)爭議。假設(shè)“被設(shè)置”者提出：“設(shè)置時我對結(jié)構(gòu)設(shè)計、材料選用、施工質(zhì)量并不知情，設(shè)置后無法由我承擔(dān)責(zé)任”，事情就很可能陷入僵局。至于在“統(tǒng)一店招”時采取“商家出資51%，政府出資49%”或者“以獎抵資”的做法，都是權(quán)力的任性?！渡虾Ｊ袘敉庹信圃O(shè)置管理辦法》明確提出了“誰設(shè)置，誰負(fù)責(zé)”的原則，并就設(shè)置店招申請人的權(quán)利義務(wù)作出了明確的規(guī)定。政府出資、統(tǒng)一設(shè)計、免費(fèi)安裝店招的做法明顯不利于落實(shí)“誰設(shè)置，誰負(fù)責(zé)”。目前，有關(guān)職能部門已經(jīng)認(rèn)識到“統(tǒng)一店招”的法律風(fēng)險，委婉地表示“不再鼓勵統(tǒng)一店招”。筆者認(rèn)為這是可喜的進(jìn)步，但還需要進(jìn)一步努力。設(shè)置店招是經(jīng)營行為的一部分，對經(jīng)營行為政府的職責(zé)是指導(dǎo)、指引、監(jiān)管，而不是替代。政府插手經(jīng)營行為有害無益，應(yīng)當(dāng)立即停止“統(tǒng)一店招”工程以及諸如此類的做法。

三、安全管理責(zé)任重在落實(shí)到位

2017年3月5日，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理，必須適應(yīng)城市發(fā)展。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強(qiáng)社會發(fā)展活力。筆者認(rèn)為，店招的設(shè)置必須在確保公眾的人身財產(chǎn)安全的前提下力求美觀。為此，必須正確處理好市場活力和公共秩序的關(guān)系，政府對諸如店招等量大面廣的建筑物、構(gòu)筑物、擱置物、懸掛物既不能大包大攬，也不能放松監(jiān)管。在實(shí)現(xiàn)“必須管”與“要管好”的目標(biāo)中，一定要把人民的利益放在首要地位，像繡花一樣精細(xì)地實(shí)施管理。特別是對已經(jīng)設(shè)置事前審批的事項(xiàng)，決不能“一批了之”，工作的重點(diǎn)要切實(shí)轉(zhuǎn)移到事中、事后監(jiān)管上。

筆者認(rèn)為，麻痹、僥幸是人的天然弱點(diǎn)，制度設(shè)計必須以剛性的力量迫使人們認(rèn)識和克服自身的天然弱點(diǎn)。在南京東路“奇遇城堡”店招脫落事故發(fā)生前的7月16日，上海市綠化和市容管理局公布了在全市隨機(jī)抽取店招店牌、戶外廣告設(shè)施進(jìn)行安全檢測的結(jié)果。在抽檢的588塊店招店牌中，狀況良好可正常使用的310塊，存在一般缺陷需要進(jìn)行整改的126塊，存在嚴(yán)重缺陷需要盡快整改的152塊。上海約有38萬塊店招店牌，在抽檢的588塊店招中，存在缺陷或嚴(yán)重缺陷的達(dá)到47%。如此之大需要整改數(shù)量說明，接近半數(shù)的商家對店招安全疏于管理，政府的監(jiān)管漏洞較大。在人的思維中，“往好的地方想”與“往壞的地方想”是截然不同的兩個方向。而且，只有“往壞的地方想”才能向好的方面努力。否則的話，每個人都以為好的結(jié)果會自熱而然地降到自己頭上。排查隱患、消除隱患就是要強(qiáng)制人們“往壞的地方想”。在人的向善動力中，褒獎與懲罰的力量同樣重要。特別是僥幸中的“不出事”總是多于“出事”，即便別人“出事”了，也難以達(dá)到警醒的作用。為此，在引導(dǎo)人們向善向上的過程中，必須既有懲罰措施，又有不可逃避的監(jiān)控手段。

四、落實(shí)安全管理主體責(zé)任的建議

（一）調(diào)查研究啟動修訂現(xiàn)有立法與技術(shù)規(guī)范

作為風(fēng)險的主動管控者必須正確地認(rèn)識風(fēng)險，與時俱進(jìn)地完善管控措施。目前，《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》只是上海市綠化和市容管理局下發(fā)的通知，其位階過低是不利于執(zhí)行的。特別是，隨著市場競爭的激烈，店招“廣告化”的傾向也開始抬頭。應(yīng)該在立法中明確店招中允許出現(xiàn)的內(nèi)容、不同構(gòu)造材質(zhì)的選擇、施工的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、日常管理的責(zé)任落實(shí)等內(nèi)容。特別是，未來的立法一定要明確店招與外墻立面的關(guān)系等細(xì)節(jié)，凡是足以影響公共安全、公共利益、公序良俗的都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止。又如，上海市《戶外招牌設(shè)置技術(shù)規(guī)范》規(guī)定，店招店牌由所屬商家負(fù)責(zé)檢查和維護(hù)，并根據(jù)不同部件、結(jié)構(gòu)，提出了檢查頻次的要求。隨之而來的問題是，如果商家不按照規(guī)定進(jìn)行檢查整改，又該怎么辦呢？筆者認(rèn)為，此規(guī)定除細(xì)化外，還應(yīng)當(dāng)增加“如果經(jīng)營者拒不按時進(jìn)行安全檢測或不及時整改的，列入嚴(yán)重失信名單予以懲戒?！笨傊?，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的普及，《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》和《戶外招牌設(shè)置技術(shù)規(guī)范》的滯后已經(jīng)十分明顯，應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，盡快啟動修訂和立法位階的提升。

（二）運(yùn)用人工智能等高科技手段消除管理“盲點(diǎn)”

隨著各種城市的發(fā)展，安全隱患的數(shù)量極為龐大，在若干因素疊加時就可能構(gòu)成災(zāi)害或事故。在公共安全管理中，必須采取一切措施，想方設(shè)法，消除一個又一個隱蔽在管理“盲區(qū)”的隱患。有人把城市地面窨井蓋的缺失比作“隨時可能踏入的陷阱”，把高空墜落物比作“懸在頭頂上的定時炸彈”。這種比喻既說明了隱患存在的數(shù)量之大，也暗示了許多隱患處于管理的“盲區(qū)”，一般的街面巡查難以發(fā)現(xiàn)。窨井蓋缺失與高空墜物容易危及路人安全，是城市運(yùn)行中的一項(xiàng)重要隱患。如何運(yùn)用人工智能等高科技手段減少管理“盲點(diǎn)”是現(xiàn)代城市管理亟待突破的難題。目前，上海的靜安區(qū)已經(jīng)研發(fā)了窨井蓋的主動監(jiān)控系統(tǒng)，裝置在窨井蓋下的傳感器能夠向“社區(qū)大腦”主動報告問題窨井蓋的位置和實(shí)時狀態(tài)。包括窨井等各類數(shù)據(jù)在指揮中心實(shí)時更新、實(shí)時顯示，指揮中心可以準(zhǔn)確定位到問題窨井，繼而協(xié)調(diào)安排緊急處置。根據(jù)這一成果的原理，對店招等可能墜落的設(shè)置也可以主動監(jiān)控、實(shí)時更新數(shù)據(jù)、實(shí)時顯示。當(dāng)?shù)暾辛腥搿吧鐓^(qū)大腦”的監(jiān)控范圍，各種感應(yīng)設(shè)備互相聯(lián)通，管理平臺對逾期未進(jìn)行安全檢查、有隱患未整改的商戶就可以立即發(fā)出檢查或者整改通知書，并及時跟蹤落實(shí)與否。

（三）充分發(fā)揮嚴(yán)重失信名單的懲戒作用

筆者認(rèn)為設(shè)置店招是經(jīng)營行為的組成部分，主要依據(jù)是店招是用于表明單位名稱、字號、標(biāo)識的特定設(shè)施，設(shè)置店招就是一種無聲的“吆喝”。既然是經(jīng)營行為，商家必須負(fù)責(zé)而為。我國侵權(quán)責(zé)任法所指稱的建筑物、構(gòu)筑物、擱置物、懸掛物都與店招有關(guān)，作為經(jīng)營行為的管理，不能等到建筑物、構(gòu)筑物、擱置物、懸掛物致人傷害才追究責(zé)任。對經(jīng)營而言，必須將足以影響公共安全、公共利益、公序良俗的行為納入禁止之列。例如，商家必須對店招進(jìn)行定期檢查，由人工智能輔助的管理平臺發(fā)出的檢查、整改通知必須如期執(zhí)行。商家拒不執(zhí)行的，政府職能部門可委托第三方進(jìn)行強(qiáng)制檢測，檢測費(fèi)用由商家承擔(dān)。對于屢教不改的商戶，納入嚴(yán)重失信者“黑名單”，依法聯(lián)合各方面的力量予以懲戒。目前，我國失信懲戒的制度體系還不夠完整，還需要進(jìn)一步細(xì)化懲戒范圍和懲戒期限。但目前的懲戒威懾力已經(jīng)初步顯現(xiàn)。對于商家而言，由于懲戒涉及到金融、信貸、出行、消費(fèi)等各方面，一旦納入嚴(yán)重失信者“黑名單”，其“痛感”的強(qiáng)烈與持續(xù)，一定能夠促使絕大多數(shù)人改過自新。

（四）穩(wěn)妥處理已經(jīng)“統(tǒng)一店招”的安全責(zé)任落實(shí)

1．通過查閱資料與現(xiàn)場核對，對已經(jīng)由政府統(tǒng)一制作設(shè)置的店招等戶外招牌進(jìn)行清點(diǎn)登記。

2．由“統(tǒng)一店招”的部門與現(xiàn)有商鋪的負(fù)責(zé)人對店招的設(shè)計、結(jié)構(gòu)、材料、施工質(zhì)量、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)共同進(jìn)行現(xiàn)場檢查，作出記載，共同簽署《店招設(shè)置主體責(zé)任確認(rèn)單》。

3．對檢查情況有異議的，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測。需要拆除的立即拆除。需要整改的，整改后共同驗(yàn)收，簽署《店招設(shè)置主體責(zé)任確認(rèn)單》。

4．允許現(xiàn)有店鋪經(jīng)營者對原有店招拆除重建，按照法定程序辦理申請手續(xù)。

5．《店招設(shè)置主體責(zé)任確認(rèn)單》列入店鋪主體變更的必備材料，隨店鋪經(jīng)營主體變更而轉(zhuǎn)移安全管理責(zé)任。