我國(guó)社區(qū)居民自治制度淺析

山東沂蒙山律師事務(wù)所

正文：

前 言

民主是一個(gè)國(guó)家、民族存在之義。隨著人類社會(huì)高度發(fā)展，民主之意義不僅是一種理想，更是踐行人類發(fā)展本質(zhì)的前行方向。建設(shè)中國(guó)社會(huì)主義的根本之一便是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主。社會(huì)主義民主的建立需從兩方面著手：一方面國(guó)家權(quán)力的行駛和制約方式；另一方面則是基層民主的普及程度。基層民主實(shí)現(xiàn)的核心是構(gòu)建完善的社區(qū)居民自治制度。不同于國(guó)外社區(qū)自治組織，我國(guó)的社區(qū)居民自治是一種實(shí)現(xiàn)參與國(guó)家管理，實(shí)行自己民主權(quán)利的方式之一。帶有明顯的中國(guó)式特色。

從建國(guó)之初的“保甲”制，經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建立起一整套社區(qū)居民自主體系，并有社區(qū)居民自治條例作為依據(jù)和保障。其組織體系，權(quán)利運(yùn)行方式，自治內(nèi)容也趨于成熟穩(wěn)定。對(duì)社會(huì)主義民主在民眾中的傳播與推行起了十分重要的的作用。但是相對(duì)于國(guó)外社區(qū)自治組織的發(fā)展水平來(lái)講，我國(guó)的社區(qū)自治還處于起步階段，在實(shí)際生活中依然存在很多問(wèn)題。如政府行政管理與社區(qū)自治沖突，社區(qū)居民委員會(huì)權(quán)力范圍不明確，居民參與度偏低等等。這些問(wèn)題都阻礙著居民自治的成熟。一些地區(qū)也嘗試著通過(guò)組織體系的創(chuàng)新來(lái)解決痹癥頑疾。沈陽(yáng)市曾建立社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，專門研究解決居委會(huì)事權(quán)不一，權(quán)力不明確的問(wèn)題。提出成立社區(qū)成員代表大會(huì)，議行分離，使居民真正的行駛自己的民主權(quán)利，管理社區(qū)事務(wù)。居委會(huì)也真正變成對(duì)居民負(fù)責(zé)，為居民辦事的自治組織，大大消除了其行政化，職權(quán)化的烙印。除此之外，全國(guó)許多地區(qū)也針對(duì)自身區(qū)域特點(diǎn)，進(jìn)行了一系列的探索改革試驗(yàn)。

政府機(jī)關(guān)的改革舉措不僅是有利于居民自治組織行使的發(fā)展，其根本目的在于完善居民自治制度。制度的建立需要各個(gè)方面的努力，不只是組織形式這單一方面，居民的參與程度，權(quán)利的行使劃分，行政命令與自治管理的沖突都需要進(jìn)行不斷地改良創(chuàng)新。而現(xiàn)有的自治體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社區(qū)居民自治要求，現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力沖突是制約居民自治發(fā)展完善的根本。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義基層民主不只能寄希望于表面的零敲碎打，更關(guān)鍵的是整個(gè)制度體系的改革和創(chuàng)新。

一、社區(qū)居民自治概述

（一）社區(qū)居民自治概念

“社區(qū)”最早是由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在1887年在其論著《社區(qū)與社會(huì)》提出的，他對(duì)于社區(qū)的定義為由同質(zhì)人口組成的，關(guān)系親密，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社會(huì)群體1。

相比于今天社會(huì)學(xué)家對(duì)于社區(qū)的定義，滕尼斯的社區(qū)更偏向于人與人之間的社會(huì)聯(lián)系，而忽略了地域性。而“社區(qū)”一詞自20世紀(jì)30年代經(jīng)我國(guó)社會(huì)學(xué)家翻譯為中文以來(lái)，就帶有很強(qiáng)的地域劃分性。這為我們理解社區(qū)居民自治這一概念提供了理論基礎(chǔ)。

國(guó)外社會(huì)學(xué)家認(rèn)為居民自治是一種社會(huì)學(xué)現(xiàn)象，是人類經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的群居生活逐步進(jìn)化演變而來(lái)的，更傾向于其社會(huì)性和自然性。而在我國(guó)它不僅指的是一種社會(huì)現(xiàn)象，也是一種制度的代名詞，同時(shí)具備社會(huì)學(xué)和政治學(xué)的意義。從社會(huì)學(xué)角度看，它指的是生活在特定區(qū)域的社會(huì)群體依據(jù)全體人員意愿，共同管理，共同服務(wù)。體現(xiàn)了社區(qū)概念的地域性和主體性。另一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，社區(qū)居民自治是社區(qū)居民直接行使自己的民主權(quán)利，依法管理自我事務(wù)的一種法定形式。由此看出社區(qū)居民自治在我國(guó)不僅是一種社會(huì)學(xué)現(xiàn)象，更是一種人民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的基層政治制度。

（二） 基層自治在我國(guó)的發(fā)展

社區(qū)一詞被引入中國(guó)雖然早在20世紀(jì)30年代，但是社區(qū)居民自治作為主要的基層管理方式只有20年的時(shí)間。新中國(guó)成立的70年時(shí)間里，中國(guó)的基層自治模式經(jīng)歷了4各階段：

1、建國(guó)前的保甲制

1932年8月國(guó)民黨通知當(dāng)局，在河南、湖北、安徽三省頒布《各縣編查保甲戶條例》，從而確立了保甲制。保甲制與建國(guó)后的管理制度相比，依然帶有很濃重的家族性和倫理性。它以戶為單位，十戶為一甲，十甲為一保，層層負(fù)責(zé)，級(jí)級(jí)連帶。當(dāng)時(shí)中國(guó)尚處于動(dòng)亂年代，類似封建社會(huì)的服役制度，每一甲都負(fù)有出兵役，出徭役的任務(wù)，同時(shí)保長(zhǎng)和甲長(zhǎng)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這種社會(huì)管理方式完全忽略了民眾的訴求和需要，只是國(guó)民黨政府高壓統(tǒng)治人民的手段，行政命令完全取代了居民的自治性。

2、建國(guó)初期單位制為主，街居制補(bǔ)充

20世紀(jì)50年代，新中國(guó)剛剛成立，此時(shí)的國(guó)家任務(wù)是快速恢復(fù)戰(zhàn)時(shí)被破壞的工農(nóng)商業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一切的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度都要為經(jīng)濟(jì)工作服務(wù)。在這一背景下，“單位制”就應(yīng)運(yùn)而生了。根據(jù)文獻(xiàn)資料，在當(dāng)時(shí)黨內(nèi)的主要聲音是“單位辦社會(huì)”，顧名思義就是將民眾的生產(chǎn)生活全部納入企業(yè)、工廠、機(jī)關(guān)、學(xué)校之中，每一個(gè)工作單位都形成一個(gè)獨(dú)立的“小社會(huì)”。員工及其家屬無(wú)論工作還是生活，全部隸屬單位管轄，行政命令依然作為日常管理居民的主導(dǎo)方式。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口政策的變化，每一個(gè)工作單位下屬的居民人口有了幾何倍數(shù)的增長(zhǎng)，如果只依靠單位管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家管理社會(huì)的需要，因此街居制作為單位制的補(bǔ)充出現(xiàn)了。雖然街居制是單位制的補(bǔ)充制度，但是它并不是依附于單位制的。大體來(lái)說(shuō)分為兩個(gè)層面，較低的層面是以街道為單位成立聯(lián)防隊(duì)，居民委員會(huì)等基層防護(hù)和自治組織。值得注意的是雖然當(dāng)時(shí)的中國(guó)還沒(méi)有社區(qū)的概念，但是居委會(huì)作為一種基層自治組織已經(jīng)登上了歷史的舞臺(tái)。較高一級(jí)的是在政府以下設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，如區(qū)公所，街道辦事處等，它們的功能與工作單位相仿，依然是領(lǐng)導(dǎo)和指示基層組織的工作，文化和生活方向。

雖然無(wú)論是單位制還是街居制依然擺脫不了行政主導(dǎo)，居民意愿為輔的模式，但是與建國(guó)前的保甲制相比，城市居民已經(jīng)有了很大的自主管理權(quán)利，也有一些學(xué)者認(rèn)為20世紀(jì)50年代是居民自治的黃金年代。

3、大躍進(jìn)和文革時(shí)期的扭曲發(fā)展

20世紀(jì)50年代后期至70年代中期，中國(guó)經(jīng)歷了大躍進(jìn)和文化大革命，在建國(guó)初期確立的單位制和街居制受到了極大地沖擊。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的錯(cuò)誤決策和急于求成，整個(gè)中國(guó)社會(huì)在20世紀(jì)60年代初進(jìn)入了大煉鋼鐵，超英趕美的畸形發(fā)展道路上。黨政合一的人民公社取代了居委會(huì)成為了主要的基層組織。居民在人民公社中吃大鍋飯，喪失了自我需求，日常生活完全同質(zhì)化，行政化。此時(shí)的居民不再享有自治權(quán)利，而是一切行動(dòng)聽(tīng)從于政府的行政命令，相比于之前這是一種嚴(yán)重的倒退。進(jìn)入文化大革命時(shí)期后，基層自治更是完全癱瘓了。取而代之的是革委會(huì)一類的政治運(yùn)動(dòng)單位。政治活動(dòng)取代了正常的生產(chǎn)和文化生活，國(guó)家經(jīng)濟(jì)遭受到了巨大損失。

4、社區(qū)居民自治的探索和建立

文化大革命結(jié)束后，社會(huì)逐步走入正軌。1980年中央頒布了新的城市居委會(huì)組織管理辦法。同時(shí)街道辦事處也作為一種主要的基層管理組織在全國(guó)各地建立。隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，居委會(huì)這個(gè)50年代中期提出的概念已經(jīng)不能滿足居民日常管理的需要，1991年社區(qū)正式作為獨(dú)立的居民自治單位進(jìn)入人們的視野。1999年中央確定了北京、上海、沈陽(yáng)等26個(gè)城市作為試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行社區(qū)居民自治探索。自2000年起，社區(qū)作為獨(dú)立的基層自治組織逐漸推廣到全國(guó)2。

回顧我國(guó)20世紀(jì)初期至今的基層管理模式，不同時(shí)期的不同辦法都有其鮮明的時(shí)代特性。無(wú)論是保甲制還是如今的社區(qū)自治，其出現(xiàn)的根本原因還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了人們對(duì)于民主的渴求程度，當(dāng)溫飽不再是生活的首要目的時(shí)，居民意識(shí)到如何行使自己的民主權(quán)利，自我管理自身生活事務(wù)才是社會(huì)的本質(zhì)。社區(qū)成為新的自治組織單位并不是領(lǐng)導(dǎo)人高瞻遠(yuǎn)矚或是國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的拿來(lái)主義，而是社會(huì)追求民主過(guò)程中必然形成的。上文分析我國(guó)基層組織的發(fā)展過(guò)程，無(wú)疑驗(yàn)證了這一結(jié)論。

二、社區(qū)居民自治的制度

（一）社區(qū)的行政地位

理解社區(qū)居民自治的運(yùn)行體系，首先我們要認(rèn)識(shí)社區(qū)——這一新興居民自治單位處于一個(gè)怎樣的行政地位。相比于國(guó)外社區(qū)，我國(guó)對(duì)于社區(qū)的定義偏帶有行政性。國(guó)外社區(qū)通常以街區(qū)或住宅區(qū)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)的地域性決定了其大小空間和居民人數(shù)，這里的社區(qū)更像是自然村落，人為劃分的痕跡很輕，劃分標(biāo)準(zhǔn)也各有不同。而我國(guó)的社區(qū)雖然也并無(wú)嚴(yán)苛的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但是一個(gè)社區(qū)的建立依然參照其所在行政區(qū)和街道辦事處的行政區(qū)域范圍。大致來(lái)說(shuō)一個(gè)社區(qū)的大小應(yīng)該是高于居委會(huì)，低于街道辦事處。由此可以看出我國(guó)社區(qū)雖然是居民自治組織，但是依然帶有行政區(qū)劃的痕跡。

社區(qū)的自治性和行政性，使得社區(qū)居民在進(jìn)行自我管理時(shí)不像國(guó)外社區(qū)有完全的自主性，政府的行政命令依然影響社區(qū)自治活動(dòng)。這也為社區(qū)居民自治與政府行政管理沖突埋下了伏筆。

（二）社區(qū)居民的自治內(nèi)容

社區(qū)居民自治歸根結(jié)底是居民能夠自主的不受任何阻礙的行使民主權(quán)利，這是居民能夠自主管理，民主決策的根本前提。根據(jù)《憲法》內(nèi)容，公民具有選舉、監(jiān)督等權(quán)利。而選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)只是概括性的規(guī)定，具體到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中或者說(shuō)社區(qū)自治中，可以演變出更多的權(quán)利內(nèi)容：

1、選舉權(quán)

選舉權(quán)是一個(gè)公民最基本的政治權(quán)利，也是最直接表現(xiàn)民主的權(quán)利。這里的選舉不僅指選舉人大代表，也包括選舉居民委員會(huì)，居民監(jiān)督委員會(huì)成員等。居民委員會(huì)關(guān)系到居民日常生活，過(guò)去居委會(huì)工作人員多數(shù)由街道辦事處或區(qū)政府任命指派，工作性質(zhì)近似于政府工作人員。如今的居委會(huì)全部是居民或居民代表直接選舉組成，對(duì)居民負(fù)責(zé)，成為名副其實(shí)的基層自治組織。

2、自主決策和民主管理

隨著生活水平提高，居民對(duì)居住環(huán)境的要求也越來(lái)越高，過(guò)去政府統(tǒng)一規(guī)劃，依靠行政指令來(lái)管理居民的方式已經(jīng)不能滿足社區(qū)居民的獨(dú)立要求。居民通過(guò)社區(qū)居民大會(huì)等形式來(lái)共同商議自己社區(qū)的生活問(wèn)題，自主決策的內(nèi)容很寬泛，例如選擇物業(yè)公司，小區(qū)環(huán)境改造，停車位的規(guī)劃等等。另外，現(xiàn)階段的居委會(huì)雖然是由居民直接選舉產(chǎn)生，但因此特殊地位還是需要接受上級(jí)政府單位的指示，當(dāng)行政指令和自主決策沖突時(shí)，居委會(huì)征求居民意見(jiàn)，聽(tīng)取建議是民主管理的重要表現(xiàn)之一。例如近日濟(jì)南市某社區(qū)根據(jù)區(qū)政府下達(dá)的文件進(jìn)行社區(qū)路面整治，重新劃分停車位。該社區(qū)居委會(huì)在施工前5天召開(kāi)施工方案聽(tīng)證會(huì)，與居民一道協(xié)商施工范圍，施工時(shí)間等具體問(wèn)題，并將居民的意見(jiàn)及時(shí)反饋到區(qū)政府。區(qū)政府聽(tīng)取意見(jiàn)后，重新規(guī)劃了施工方案。這其實(shí)就是自主決策、民主管理的典型案例。

3、民主監(jiān)督

除了選舉和決策外，居民另一重要的權(quán)利就是監(jiān)督權(quán)。居委會(huì)是執(zhí)行辦事機(jī)構(gòu)，它的權(quán)力是居民授予的，監(jiān)督居委會(huì)日常工作也是居民進(jìn)行社區(qū)自治的重要方式。監(jiān)督工作的主要形式分為政務(wù)公開(kāi)和民主測(cè)評(píng)。政務(wù)公開(kāi)讓居委會(huì)的各項(xiàng)舉措透明化，居民能夠?qū)崟r(shí)了解居委會(huì)的管理內(nèi)容。民主測(cè)評(píng)則對(duì)居委會(huì)階段性工作進(jìn)行評(píng)估，提高居委會(huì)的工作效率，使居委會(huì)更好的對(duì)居民負(fù)責(zé)，為居民服務(wù)。

（三）社區(qū)自治的組織形式

自1999年我國(guó)進(jìn)行社區(qū)居民自治試驗(yàn)以來(lái)，北京、上海、沈陽(yáng)等城市都根據(jù)自己地域特點(diǎn)進(jìn)行了一系列的社區(qū)建設(shè)探索。其中最主要的就是社區(qū)的組織形式建設(shè)。由于我國(guó)的社區(qū)居民自治還處于試驗(yàn)階段，因此全國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的組織形式規(guī)定，各城市因地制宜，設(shè)計(jì)并建立了不同的社區(qū)組織。接來(lái)下我們以上海、沈陽(yáng)和濟(jì)南為例，分析社區(qū)自治的組織形式現(xiàn)狀：

1、上海市浦東區(qū)的三維構(gòu)架模式

上海浦東區(qū)作為第一批全國(guó)試點(diǎn)區(qū)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的摸索，確立了一種社區(qū)黨支部-居民委員會(huì)-社區(qū)工作者的組織架構(gòu)3。與之前相比，黨支部作為社區(qū)自治工作的核心不再與居委會(huì)混淆在一起，出現(xiàn)“黨政不分離”的情況。社區(qū)黨支部的主要職責(zé)就是指導(dǎo)和帶領(lǐng)居民進(jìn)行自治工作。居民委員會(huì)則是完全的辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織居民大會(huì)，居民選舉，為居民進(jìn)行公共服務(wù)，解決居民出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題。居民委員會(huì)聽(tīng)從社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，大大提高了辦事效率。而社區(qū)工作者則是連接社區(qū)和政府的橋梁。上文介紹過(guò)我國(guó)社區(qū)依然帶有行政性，需要聽(tīng)從政府或派出單位的指令，因此如何避免居民委員會(huì)在行政指示和居民自治要求之間舉棋不定就成了不得不解決的問(wèn)題。浦東區(qū)設(shè)立社會(huì)工作者就是為了調(diào)和這一矛盾，通過(guò)專業(yè)的基層工作人員傳達(dá)居民意愿、回饋政府意見(jiàn)，使得居委會(huì)能夠最大限度的平衡兩者，提高工作水平。

2、沈陽(yáng)的四維組織模式

沈陽(yáng)地處東北老工業(yè)基地，社區(qū)居民大部分都是原來(lái)國(guó)有企業(yè)職工，之前的“單位制”和“街區(qū)制”對(duì)居民影響很深，因此沈陽(yáng)市為了平穩(wěn)的進(jìn)行社區(qū)改造，設(shè)計(jì)了社區(qū)黨組織-社區(qū)成員大會(huì)-社區(qū)居民委員會(huì)-社區(qū)協(xié)商居民委員會(huì)的四維組織模式。與上海市浦東區(qū)相仿，社區(qū)黨組織是社區(qū)居民自治的帶頭人，對(duì)社區(qū)自治工作出現(xiàn)的新問(wèn)題提出解決思路，領(lǐng)到居民開(kāi)展自治活動(dòng)。社區(qū)成員大會(huì)是社區(qū)的核心組織，也是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。居民通過(guò)社區(qū)居民大會(huì)反映和討論日常問(wèn)題，確定解決辦法。居民委員會(huì)則是隸屬于居民大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，由居民大會(huì)每三年選舉產(chǎn)生，具體處理社區(qū)問(wèn)題，提供社區(qū)服務(wù)。除社區(qū)成員大會(huì)之外，社區(qū)協(xié)商居民委員會(huì)也是居民監(jiān)督居委會(huì)工作的基層組織。因?yàn)樯鐓^(qū)成員大會(huì)召開(kāi)的間期長(zhǎng)、成本大，社區(qū)協(xié)商居民委員會(huì)的成立旨在成員大會(huì)未召開(kāi)時(shí)監(jiān)督居委會(huì)的各項(xiàng)工作，對(duì)日常突發(fā)的新問(wèn)題及時(shí)商議，及時(shí)解決，大大提高了社區(qū)服務(wù)居民的效率。

3、濟(jì)南的兩級(jí)三層模式

濟(jì)南的社區(qū)居民自治組織模式是以社區(qū)成員大會(huì)為社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)。但是居委會(huì)下分有居民議事監(jiān)督層和居民執(zhí)行層。這種兩級(jí)三層的組織結(jié)構(gòu)，相比上海和沈陽(yáng)，大大縮減了組織規(guī)模，提高了居民意愿的實(shí)現(xiàn)效率。值得注意的是居委會(huì)下設(shè)的居民議事監(jiān)督層模仿人大常務(wù)委員會(huì)的設(shè)立形式，通常由4-9人組成，成員都是由居民選舉產(chǎn)生，既是居委會(huì)辦事人員也是居民的傳聲筒。這種形式看似又回到了“議政不分”的老路4，仔細(xì)分析不難看出，居民議事監(jiān)督層是由居民選出委派的，而過(guò)去的居委會(huì)人員大多是政府指派或?qū)ｉT的基層工作人員，他們對(duì)社區(qū)情況了解不深，對(duì)社區(qū)工作也缺乏熱情，很容易跟著政府的指示辦事，忽略了居民的意愿。如今的居民議事層是居民選出，是土生土長(zhǎng)的居民代表，他們不僅有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)也有極大的工作熱情，這就大大提高了居委會(huì)為居民辦事服務(wù)的效率和水平。

不同城市對(duì)于社區(qū)組織形式的設(shè)立不盡相同，隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，很多新組織新模式還在不斷地涌現(xiàn)出來(lái)，在此不能一一的進(jìn)行分析介紹。以上三個(gè)城市基本上代表了我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)自治的組織形式結(jié)構(gòu)，其基本構(gòu)架是黨組織領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展社區(qū)工作，社區(qū)成員大會(huì)是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，居委會(huì)由過(guò)去的議政結(jié)合改變?yōu)楝F(xiàn)在的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種三級(jí)管理模式被大多城市所應(yīng)用，與過(guò)去的“單位制”比較，居民有了很大的自主權(quán)，社區(qū)管理民主化日趨明顯，這是我國(guó)社區(qū)改造的成果。但是由于社區(qū)居民自治尚處于摸索階段，政府介入痕跡還是很重，自治活動(dòng)在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中依然問(wèn)題很多，居民自治管理和政府行政管理沖突矛盾也十分尖銳。

三、社區(qū)居民自治的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近20年的探索，我國(guó)的社區(qū)居民自治建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成果，很多城市建立起了一套相對(duì)完善的制度體系。但是與國(guó)外社區(qū)自治程度相比，我國(guó)還有不小的差距。很多根本性的問(wèn)題還沒(méi)有得以結(jié)局。下文主要分析當(dāng)前存在的問(wèn)題。

（一）政府干涉力度過(guò)大

社區(qū)居民自治建設(shè)處在剛剛發(fā)展階段，政府的管理觀念、管理模式依然停留在過(guò)去。西方國(guó)家的社區(qū)建設(shè)是民間發(fā)起，居民主導(dǎo)，由于我國(guó)國(guó)情的不同，政府一直是社區(qū)自治建設(shè)的主導(dǎo)，行政命令依然是現(xiàn)階段社區(qū)工作的主要管理手段。

例如哈爾濱南崗社區(qū)，社區(qū)的組織建設(shè)、居民自治方式甚至是居民大會(huì)的召開(kāi)都需要政府的參與。一位當(dāng)?shù)鼐用癖硎?，居民大?huì)是街道辦組織的，每半年舉行一次。大會(huì)內(nèi)容是學(xué)習(xí)沈陽(yáng)市關(guān)于社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)。參會(huì)的居民也不是居民代表或戶代表，而是居委會(huì)事先通知的退休干部和社區(qū)工作者。會(huì)上有的居民想要發(fā)言表達(dá)對(duì)社區(qū)工作的意見(jiàn)，居委會(huì)主任立刻制止，并在事后進(jìn)行批評(píng)教育。

雖然社區(qū)居民自治的完善需要政府的指導(dǎo)和幫助，但是依靠行政手段建立社區(qū)的方法完全違背了居民自治的意義。居民喪失了主動(dòng)參與社區(qū)管理的積極性，即使建立起完善的社區(qū)組織，依然只是換湯不換藥，徒有其表而已。

（二）基層自治組織性質(zhì)職能不明確

除政府行政干預(yù)強(qiáng)度大以外，居委會(huì)的性質(zhì)職能不明確也是影響社區(qū)居民自治發(fā)展的主要問(wèn)題之一?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：居民委員會(huì)是基層自治組織。它的主要任務(wù)是辦理本居住區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者其它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；向人民政府或者其它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議等5。

居委會(huì)設(shè)立的目的旨在，負(fù)責(zé)傳達(dá)政府行政指示，反映居民實(shí)際問(wèn)題，成為政府和社區(qū)居民之間的溝通橋梁。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，居委會(huì)的性質(zhì)和職能卻發(fā)生了很大的變化，忽略居民意見(jiàn)和建議，只按照上級(jí)政府的行政命令管理社區(qū)事務(wù)，實(shí)際上變成了基層政府單位。這種變化不僅違背居委會(huì)設(shè)立的初衷，也極大傷害了居民自治權(quán)利的行使，給居民生活帶了諸多不便。

濟(jì)南市和平社區(qū)的杜先生前不久將自己一套門頭房出租，租戶是一家食品零售公司。在協(xié)助租戶辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，被告知居民用房用作商用需要單元內(nèi)所有住戶的書(shū)面同意和居委會(huì)的簽章。杜先生得到鄰居們的同意書(shū)后找到居委會(huì)，居委會(huì)則認(rèn)為一旦食品加工出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)影響優(yōu)秀社區(qū)的評(píng)定，需要工商局的書(shū)面意見(jiàn)書(shū)，否則拒絕杜先生的申請(qǐng)。而工商局給杜先生的回復(fù)是不需要此文件依然可以獲得居委會(huì)的同意。就這樣杜先生前后跑了十幾個(gè)工作日，最終因?yàn)榫游瘯?huì)拒絕申請(qǐng)，而賠償了租戶的違約金。杜先生認(rèn)為居委會(huì)完全違背了為居民服務(wù)的職責(zé)，一怒之下將其告上法庭。

按照法律規(guī)定，居民在得到同樓住戶同意后，可以將住房進(jìn)行商業(yè)出租，居委會(huì)有義務(wù)協(xié)助辦理有關(guān)手續(xù)。但就是這么簡(jiǎn)單的事情，卻變成了一件麻煩事。其實(shí)這樣的案例在我們?nèi)粘Ｉ钪胁⒉簧僖?jiàn)，本來(lái)為居民解決困難的居委會(huì)變成了制造困難的單位，究其原因是因?yàn)榫游瘯?huì)行政化，負(fù)責(zé)人們不求有功，但求無(wú)錯(cuò)。在居民和政績(jī)之間毅然的選擇了后者。

（三）居民自治參與程度低

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)基層管理的方式一直是行政主導(dǎo)，居民只能被動(dòng)的接受管理，忽略了自身需要的訴求。當(dāng)政府放開(kāi)權(quán)限，給予居民自主權(quán)時(shí)，我們卻發(fā)現(xiàn)居民主動(dòng)參與社區(qū)管理的熱情并不高漲，很多居民選擇放棄權(quán)利，繼續(xù)聽(tīng)從居委會(huì)的安排。出現(xiàn)這種情況的原因是居民參與管理時(shí)受到了諸多限制：

1、居民參與方式被動(dòng)

社區(qū)居民自治的本質(zhì)意義在于居民自主決策，自主管理。當(dāng)居民真正認(rèn)為社區(qū)公共事務(wù)關(guān)乎自己利益時(shí)，才會(huì)主動(dòng)參與其中。但我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一部分居民并沒(méi)有這種意識(shí)，他們認(rèn)為參加社區(qū)會(huì)議，討論公共事務(wù)是一種義務(wù)，只是被動(dòng)的配合。例如青島某社區(qū)的劉女士，居委會(huì)通知她參加社區(qū)綠化改造聽(tīng)證會(huì)。因?yàn)楣ぷ髟?，她竟然讓年僅13歲的兒子代其參加，對(duì)于會(huì)議的內(nèi)容和結(jié)果，直到綠化改造工作結(jié)束她都一無(wú)所知。還表示這種會(huì)議純粹走個(gè)過(guò)場(chǎng)，完全沒(méi)有意義。我相信杜女士絕非個(gè)例，大多數(shù)居民也是抱有這樣的心態(tài)參與社區(qū)管理的。

2、居民參與管理事務(wù)的層級(jí)低

居民參與管理的公共事務(wù)的層次決定了其自治水平，參與事務(wù)層級(jí)越高、決策性越強(qiáng)，表明居民自主權(quán)利越大。現(xiàn)階段居民參與的社區(qū)事務(wù)多屬于執(zhí)行性事務(wù)，如衛(wèi)生環(huán)境保護(hù)、文體活動(dòng)等。決策性權(quán)力絕大部分還是掌握在街道辦事處或居委會(huì)手中，大大影響了居民參與自治活動(dòng)的熱情。

3、居民參與管理事務(wù)的影響低

據(jù)有關(guān)學(xué)者對(duì)北京市居民參與社區(qū)決策情況的調(diào)查，有10%的居民認(rèn)為自己向居委會(huì)反映問(wèn)題時(shí)，居委會(huì)常常不予理睬；另有22.4%的人認(rèn)為，居委會(huì)對(duì)待自己的態(tài)度是搪塞敷衍。這些事數(shù)據(jù)表明當(dāng)居民主動(dòng)參與管理社區(qū)時(shí)，自己的建議很少被予以重視，久而久之，居民喪失了對(duì)社區(qū)事務(wù)管理的積極性。還有部分居民表示，社區(qū)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，除通報(bào)工作內(nèi)容外，幾乎不接受居民的意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)變成了通氣會(huì)。這些現(xiàn)象都說(shuō)明我國(guó)居民參與社區(qū)自治的水平還處于一個(gè)較低的階段。

四、社區(qū)居民自治發(fā)展方向

（一）政府轉(zhuǎn)變管理模式

社區(qū)居民自治的核心在于自治，自治的前提是擁有自主決策，自我管理的權(quán)利。經(jīng)過(guò)近20年的社區(qū)改造，基層工作者已經(jīng)具備相應(yīng)的工作素質(zhì)和能力，可以較好的完成社區(qū)建設(shè)任務(wù)；居民也在改造構(gòu)成中，逐步擁有了自我管理的意識(shí)。政府在接下來(lái)的社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，我認(rèn)為需要作出以下的改變：

1、明確社區(qū)地位，重視社區(qū)工作

社區(qū)居民自治是公民行使自身權(quán)利的重要途徑，也是制約政府、監(jiān)督政府的方式之一。居民自治的性質(zhì)決定了它和政府是并列存在的獨(dú)立組織。獨(dú)立并不意味著社區(qū)脫離于政府之外，自成體系，而是表示社區(qū)自治和政府是管理社會(huì)公共事務(wù)的兩種方式，互相補(bǔ)充。因此政府應(yīng)該重視社區(qū)的地位，用宏觀性的溫和手段取代過(guò)去強(qiáng)制性的行政命令，充分尊重社區(qū)的日常工作。居民是社區(qū)自治的主體，自我管理過(guò)程中為了滿足自身利益和需求，創(chuàng)造出新的制度或組織形式，在不違反法律法規(guī)的前提下，政府應(yīng)該鼓勵(lì)和支持。政府只有認(rèn)識(shí)到了社區(qū)居民自治的重要性，才會(huì)從根本上改變過(guò)去的管理辦法。

2、轉(zhuǎn)變管理觀念

任何工作方式的改變首先做到的是觀念的轉(zhuǎn)換，政府只有從根本上轉(zhuǎn)變過(guò)去家長(zhǎng)式的管理觀念，才能在具體的工作中作出恰當(dāng)?shù)母母锎胧ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域中的管理作用逐漸弱化，人們不再需要一個(gè)集所有權(quán)力于一身的“大政府”，而是更希望政府放權(quán)于社會(huì)，允許市場(chǎng)或者公民自我管理和調(diào)節(jié)。

在這種時(shí)代背景下，政府對(duì)待社區(qū)居民自治的態(tài)度不應(yīng)是之前的事事管、事事抓，而應(yīng)該更多的依靠基層自治組織去管理社區(qū)，依靠居民自身去解決基層矛盾。我們不能否認(rèn)現(xiàn)階段的社區(qū)居民自治無(wú)論在組織形式還是在運(yùn)行模式上都存在很多問(wèn)題，需要政府指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步的建設(shè)。相比于社區(qū)，政府能夠更好地從全局出發(fā)，全面的去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。這是政府的優(yōu)勢(shì)所在。但是不同社區(qū)有不同的具體問(wèn)題，政府很難逐一提出解決方案，這又需要基層組織作出努力。綜合兩方面看，政府在接下來(lái)的工作中，要著眼于指導(dǎo)，突出“導(dǎo)”的作用，把握好“導(dǎo)”和“管”的界限，轉(zhuǎn)變過(guò)去大事小事一起管的觀念。

3、明確政府和居委會(huì)的職能界限

居委會(huì)是基層居民自治組織，屬于居民自己選舉的自我管理組織，并不隸屬于我國(guó)政府的行政單位之列。但在實(shí)際工作中，政府通過(guò)行政命令或行政指導(dǎo)的方式，領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)開(kāi)展工作，使得居委會(huì)失去了法律規(guī)定的自主性，被動(dòng)成為政府的附屬單位。要想改變現(xiàn)在這種情況，必須明確政府和居委會(huì)各自的職能范圍，政府將更多基層管理權(quán)力下放給居委會(huì)，幫助居委會(huì)更好地開(kāi)展社區(qū)自治工作。

明確政府和居委會(huì)的權(quán)能界限，首先要授予居委會(huì)自主管理的權(quán)力，包括自治權(quán)，監(jiān)督權(quán)，協(xié)助管理權(quán)等。政府尊重居委會(huì)對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理意見(jiàn)，杜絕朝令夕改，保證居委會(huì)的管理權(quán)威。其次明確政府和居委會(huì)的權(quán)力范圍邊界。社會(huì)公共事務(wù)復(fù)雜繁瑣，不可能將每一項(xiàng)事務(wù)都具體的劃分到位，我認(rèn)為劃分兩者的權(quán)力邊界應(yīng)該參考公共事務(wù)的影響范圍。政府管理著整個(gè)社會(huì)，需要利用龐大的公共資源來(lái)服務(wù)大眾；而居委會(huì)只是居民自我管理的組織，它所作出的管理行為只對(duì)社區(qū)甚至更小范圍的人起作用，所需要的資源也很少。所以當(dāng)公共事務(wù)的影響超出了社區(qū)范圍，自然屬于政府管轄，反之則是屬于居委會(huì)。最后確保居委會(huì)的人員自主任命。居委會(huì)是居民直接選舉產(chǎn)生，人員組成得到了大多數(shù)居民的認(rèn)可，他們的工作也在居民的監(jiān)督下進(jìn)行。政府應(yīng)該尊重居委會(huì)的人員任命，尊重居民的選擇。對(duì)于當(dāng)選的居委會(huì)成員可以進(jìn)行基層工作的培訓(xùn)和教育，但不可以直接決定成員組成。

（二）完善居民自治參與體系

居民是社區(qū)的主人，自治的主體。任何組織形式，管理方法都是為了輔助居民更好的進(jìn)行社區(qū)自治，完善居民參與自治體系才是社區(qū)自治的動(dòng)力源泉。

1、提高居民的參與積極性

居民參加社區(qū)管理的積極性不高是因?yàn)榫用袢狈⑴c的動(dòng)機(jī)，很多居民認(rèn)為社區(qū)公共事務(wù)與自己毫無(wú)關(guān)聯(lián)，社區(qū)對(duì)于他們來(lái)說(shuō)只是一個(gè)地域符號(hào)，沒(méi)有歸屬感。而缺乏的這種動(dòng)機(jī)就是利益，當(dāng)居民意識(shí)到社區(qū)事務(wù)關(guān)系到自身利益時(shí)，社區(qū)自然而然變成了生活的重要組成部分。因此提高社區(qū)和居民的利益聯(lián)系是提高居民參與熱情的關(guān)鍵。

居民的利益有很多種，如生活利益、經(jīng)濟(jì)利益、福利利益等。對(duì)比建國(guó)初期的“單位制”管理模式，當(dāng)時(shí)居民對(duì)單位的依存度很高，原因就是居民的勞動(dòng)收入、子女入學(xué)、社會(huì)福利都以單位為中心，居民的歸屬感強(qiáng)。我們可以仿照過(guò)去的“單位制”，將社會(huì)福利、兒童入學(xué)等那納入社區(qū)統(tǒng)籌之中，以社區(qū)為基點(diǎn)聚攏居民，使居民和社區(qū)的利益聯(lián)系緊密，增強(qiáng)歸屬感。從而提高居民的參與熱情。

2、提高居民自治的參與深度和影響

居民自治的參與深度是居民自治的成熟標(biāo)志，居民參與管理的公共事務(wù)決策性越強(qiáng)，參與深度就越深，社區(qū)居民自治表現(xiàn)的就越成熟。同時(shí)，居民自治的參與深度也決定了其對(duì)社區(qū)影響力的大小。

提高居民自治的參與深度首先要確立居民自治的主體地位，明確居民和居委會(huì)之間的關(guān)系。居委會(huì)是居民直接選舉產(chǎn)生的基層自治組織，代表居民利益，對(duì)居民負(fù)責(zé)。居委會(huì)的性質(zhì)決定了居民是社區(qū)自治的主體，居委會(huì)是具體執(zhí)行居民意志的辦事機(jī)構(gòu)。居民和居委會(huì)在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)都要明確彼此關(guān)系，召開(kāi)居民成員大會(huì)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行階段性的討論和決策，轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段居委會(huì)主導(dǎo)、居民服從的畸形局面。

培養(yǎng)居民自治意識(shí)，提高居民素質(zhì)，讓居民認(rèn)識(shí)到管理社區(qū)是每一個(gè)社區(qū)成員應(yīng)有的權(quán)利。社區(qū)居民監(jiān)督居委會(huì)日常工作，不再被動(dòng)接受居委會(huì)管理，要求居委會(huì)政務(wù)公開(kāi)，實(shí)時(shí)接收居民的問(wèn)詢和質(zhì)疑。對(duì)居委會(huì)工作進(jìn)行階段測(cè)評(píng)，忽略居民要求，拒絕居民監(jiān)督的工作人員不再擔(dān)任居委會(huì)成員。突出居民在社區(qū)自治管理中的主導(dǎo)地位，轉(zhuǎn)變居委會(huì)工作模式，樹(shù)立居民的自治權(quán)威，從而提高居民參與自治的深度和影響力。

3、增強(qiáng)社區(qū)和政府聯(lián)系，培養(yǎng)社區(qū)工作者

我國(guó)社區(qū)居民自治建設(shè)還處在發(fā)展階段，居民在管理社區(qū)公共事務(wù)上缺失經(jīng)驗(yàn)，造成了居委會(huì)在自治工作依然是主導(dǎo)地位的局面。當(dāng)居民自治管理的方法和內(nèi)容與政府政策發(fā)生沖突時(shí)，很難尋找中間人進(jìn)行調(diào)和和梳理。增強(qiáng)社區(qū)與政府的工作聯(lián)系也是完善社區(qū)居民自治制度的方法之一。

現(xiàn)階段社區(qū)與政府的工作聯(lián)系多依靠居委會(huì)進(jìn)行上傳下達(dá)，傳統(tǒng)的居委會(huì)模式由于受到歷史因素和行政命令的影響，很難將居民的管理要求傳達(dá)給政府部門，而對(duì)于政府的行政命令與社區(qū)實(shí)際情況不適應(yīng)的情況又直接聽(tīng)命于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，使得居民和政府之間存在著諸多矛盾。因此培養(yǎng)專門的社區(qū)工作者可以緩解這一問(wèn)題。社區(qū)工作者不一定是隸屬于居委會(huì)的工作人員，可以由居民選出，專門了解社區(qū)的實(shí)際情況并根據(jù)政府要求靈活的處理社區(qū)事務(wù)。針對(duì)一些社區(qū)沒(méi)有具備相關(guān)能力的情況，也可以由居委會(huì)或者政府部門定期培訓(xùn)，培訓(xùn)期滿后再處理社區(qū)事務(wù)。

社區(qū)工作者不隸屬于行政系統(tǒng)，不存在工作評(píng)級(jí)和考量，他的工作只對(duì)社區(qū)居民負(fù)責(zé)。同時(shí)他本身就屬于社區(qū)居民，社區(qū)事務(wù)與其息息相關(guān)，擁有極大的工作熱情去處理社區(qū)事務(wù)。社區(qū)工作者的存在可以解決當(dāng)前居委會(huì)主導(dǎo)，社區(qū)與政府矛盾突出的現(xiàn)狀，結(jié)合政府的行政命令和社區(qū)居民意愿，用相對(duì)合理的方式解決社區(qū)公共事務(wù)。

（三）建立社區(qū)居民自治制度法律體系

居民自治的組織形式、參與方式和監(jiān)督模式都沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，很多城市的居民自治工作混亂無(wú)序，缺少參照。因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的法律約束，一些社區(qū)出現(xiàn)了社區(qū)自治倒退和激進(jìn)的現(xiàn)象。有的地區(qū)，政府換湯不換藥，走形式主義，居民成員大會(huì)成了擺設(shè)；還有的地區(qū)，社區(qū)居民自治演變成了群眾運(yùn)動(dòng)，和政府發(fā)生矛盾，沖擊政府機(jī)關(guān)。這些問(wèn)題都需要立法來(lái)解決。

《憲法》和《居民委員會(huì)組織法》是當(dāng)前社區(qū)居民自治制度建設(shè)所依據(jù)的兩部法律，無(wú)論是內(nèi)容的深度還是涉及的廣度都不能滿足現(xiàn)在制度建設(shè)。由于沒(méi)有完善的法律體系作為支撐，居民在社區(qū)管理過(guò)程中很容易超越權(quán)限造成與政府的矛盾。中央立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該從社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、管理方式、基層組織職能內(nèi)容等多方面入手，確立一套完善的法律體系。

社區(qū)居民需要參照法律來(lái)進(jìn)行自治活動(dòng)，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)政府也要根據(jù)法律規(guī)范自己的行政行為，避免官僚主義和形式主義的出現(xiàn)。因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民素質(zhì)不同，法律規(guī)定只能從全局統(tǒng)一的進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于一些地域性問(wèn)題不能詳細(xì)的闡述和解決。因此除了完善法律體系以外，各省市立法機(jī)關(guān)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱攸c(diǎn)，在不違反法律規(guī)定的前提下，出臺(tái)相應(yīng)的行政條例和管理辦法，具體問(wèn)題具體分析，真正的建立起適合當(dāng)?shù)氐淖灾沃贫取?/p>

另外社區(qū)內(nèi)部的自治管理章程也是對(duì)自治制度一種自下而上的補(bǔ)充，居民內(nèi)部討論訂立的社區(qū)管理章程是最符合社區(qū)現(xiàn)狀和發(fā)展方向的行為規(guī)范。政府對(duì)待社區(qū)章程應(yīng)該保持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度，在法律和條例的大框架下，給于社區(qū)一定的法律指導(dǎo)，幫助居民完善章程內(nèi)容。社區(qū)居民自治制度的建立需要這種自上而下的完善的制度體系，無(wú)論從宏觀還是微觀層面都能保證有法可依，有法必依。

結(jié)束語(yǔ)

社區(qū)居民自治是社會(huì)主義民主建設(shè)環(huán)節(jié)中的重要組成部分，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，更應(yīng)該重視基層民主。本文分析了社區(qū)民主自治在我國(guó)的發(fā)展，運(yùn)行方式以及出現(xiàn)的一些問(wèn)題，也表達(dá)了對(duì)社區(qū)居民自治建設(shè)的一些建議。完善居民自治制度，不僅需要改革創(chuàng)新組織體系，還需要理清政府和自治組織之間的關(guān)系，提高居民的參與熱情。同時(shí)制度的革新需要法律作為保障，只有標(biāo)本兼治，才能完成社區(qū)居民自治的建設(shè)目標(biāo)。

注釋：

1 鄧泉國(guó)：《中國(guó)城市社區(qū)居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第3頁(yè)

2 鄧泉國(guó)：《中國(guó)城市社區(qū)居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第24頁(yè)

3 鄧泉國(guó)：《中國(guó)城市社區(qū)居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第45頁(yè)

4 唐忠新：《中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)概論》，天津出版社2000年版，第244頁(yè)

5 《居民委員會(huì)組織法》第2條