信息化背景下基層政府采購審計(jì)策略探析

舒玉春

[摘 要] 隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我國政府采購的規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)，尤其是基層政府部門的采購數(shù)量逐步擴(kuò)大。同時(shí)，信息化的影響，深刻改變著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，積極探索信息化背景下政府采購審計(jì)有效實(shí)施，對(duì)于推動(dòng)政府采購審計(jì)工作發(fā)展，更好地發(fā)揮審計(jì)在推動(dòng)完善國家治理中的基石和重要保障作用具有重要的意義。文章重點(diǎn)介紹了信息化背景下基層政府采購審計(jì)的應(yīng)對(duì)策略。

[關(guān)鍵詞] 信息化；政府采購審計(jì)；基層

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 021

[中圖分類號(hào)] F239.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）03- 0050- 03

0 前 言

2017年7月，國家財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），標(biāo)志著我國政府采購在制度建設(shè)、采購規(guī)模和范圍拓展等方面都有了長(zhǎng)足地發(fā)展。同時(shí)，信息化時(shí)代的到來，引發(fā)了生活方式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深刻變革，改變了原先的信息處理方式，對(duì)于基層政府科學(xué)化精細(xì)化管理提出了更高的要求，也給政府采購業(yè)務(wù)帶來了全面和深刻的影響。

1 基層政府采購審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容

政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。采購方式主要包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。

《中華人民共和國政府采購法》明確指出政府采購有關(guān)部門應(yīng)在建立健全相互監(jiān)督制度以及制約機(jī)制的同時(shí)，接受政府主管部門、國家審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察以及社會(huì)公眾輿論的監(jiān)督。由于基層政府部門政府采購管理相對(duì)薄弱，政府采購涉及到的單位和部門眾多，行業(yè)廣泛，種類繁雜，要想有效實(shí)施政府采購審計(jì)，必須對(duì)政府采購的全過程開展審計(jì)監(jiān)督，以遏制和預(yù)防可能發(fā)生的政府采購過程中違紀(jì)違規(guī)行為，提升政府采購質(zhì)量。其審計(jì)重點(diǎn)主要有政府采購的合法性、效益型、合理性等方面。

（1）政府采購預(yù)算的合法性。審查采購預(yù)算合法性和科學(xué)性，檢查預(yù)算管理流程資料，包括預(yù)算編制、上報(bào)、審核、下達(dá)、調(diào)整等環(huán)節(jié)，采購部門是否與財(cái)政預(yù)算部門銜接好，申報(bào)預(yù)算是否與實(shí)際脫軌，是否存在預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”；關(guān)注采購預(yù)算是否和部門預(yù)算一并上報(bào)、批復(fù)，以及是否按照部門預(yù)算和采購預(yù)算的編報(bào)口徑和格式編制。

（2）招投標(biāo)過程的合法性。關(guān)注投標(biāo)者之間是否約定一致抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，或在招標(biāo)項(xiàng)目中輪流中標(biāo)；投標(biāo)者是否投標(biāo)前先約定中標(biāo)人；招標(biāo)者在開標(biāo)前有無開啟透露標(biāo)底者，或者協(xié)助投標(biāo)者更改報(bào)價(jià)；招標(biāo)者有無預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或向投標(biāo)者泄露標(biāo)底；招標(biāo)者是否與投標(biāo)者約定壓低標(biāo)價(jià)或抬高標(biāo)價(jià)，中標(biāo)后再給投標(biāo)者補(bǔ)償?shù)刃袨椤?/p>

（3）政府采購的效益性。政府采購效益性的審查包括三項(xiàng)內(nèi)容，一是對(duì)政府采購機(jī)構(gòu)的規(guī)模、人員素質(zhì)作出評(píng)估，使采購機(jī)構(gòu)的規(guī)模與采購規(guī)模相匹配；二是固定資產(chǎn)使用效率的審計(jì)，通過檢查未使用、不需用固定資產(chǎn)的原因及其時(shí)間的長(zhǎng)短，評(píng)價(jià)固定資產(chǎn)未被利用所造成的經(jīng)濟(jì)損失；三是采購規(guī)模的審計(jì)，主要是細(xì)化預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算約束、減少資金流通環(huán)節(jié)、提高資金使用效率。

（4）政府采購計(jì)劃的合理性。關(guān)注政府采購計(jì)劃編制、上報(bào)、審核和下達(dá)等程序上的環(huán)節(jié)，保障采購計(jì)劃的科學(xué)性。審查采購機(jī)關(guān)是否按規(guī)定履行自己的職責(zé)；采購部門提出的采購需求的必要性；是否符合預(yù)算；計(jì)劃的數(shù)字是否有依據(jù)；采購機(jī)關(guān)的支付申請(qǐng)書是否符合規(guī)定；政府采購資金的來源是否合規(guī)合法，有無截留轉(zhuǎn)移、挪用其他資金、擅自擴(kuò)大規(guī)模等等。

（5）非公開招標(biāo)的合規(guī)性。非公開招標(biāo)采購方式有競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等。競(jìng)爭(zhēng)性談判大部分是招標(biāo)后沒有出現(xiàn)投標(biāo)供應(yīng)商或者沒有合格的投標(biāo)人，以及因時(shí)間緊來不及招標(biāo)的項(xiàng)目均采用競(jìng)爭(zhēng)性談判來確定供應(yīng)商。關(guān)注采購項(xiàng)目的內(nèi)容，仔細(xì)查閱采購和招標(biāo)文件，分析項(xiàng)目沒有招標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)的原因，仔細(xì)甄別其真實(shí)性。重點(diǎn)關(guān)注是否存在項(xiàng)目確實(shí)屬于技術(shù)復(fù)雜和性質(zhì)特殊，甚至包括項(xiàng)目任務(wù)緊，來不及實(shí)行招標(biāo)程序等情況，以還原項(xiàng)目政府采購方式本質(zhì)。

2 信息化對(duì)基層政府采購審計(jì)的要求

2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》?！兑庖姟分赋觯骸巴七M(jìn)有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)和國有企事業(yè)單位等與審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息共享，加大數(shù)據(jù)集中力度，構(gòu)建國家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)；探索在審計(jì)實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的途徑，加大數(shù)據(jù)綜合利用力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評(píng)價(jià)判斷、宏觀分析的能力；創(chuàng)新電子審計(jì)技術(shù)，提高審計(jì)工作能力、質(zhì)量和效率”。信息時(shí)代的到來，對(duì)廣大審計(jì)人員提出更高的要求，審計(jì)過程從審計(jì)線索、內(nèi)容、技術(shù)等都發(fā)生了深刻的變革，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要以此為契機(jī)，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、電子審計(jì)技術(shù)，提高數(shù)據(jù)綜合利用和分析評(píng)價(jià)能力，進(jìn)一步提升政府采購高審計(jì)的質(zhì)量和效率。

（1）對(duì)審計(jì)線索的要求。在傳統(tǒng)的政府采購審計(jì)工作中，審計(jì)線索包括各種憑證和帳簿，審計(jì)人員可以從原始憑證開始，追蹤到相關(guān)報(bào)表中的合計(jì)數(shù)，或?qū)⒑嫌?jì)數(shù)分解，并通過這些審計(jì)線索來檢測(cè)這些業(yè)務(wù)是否正確地反映了政府采購要求，檢查政府采購活動(dòng)合法性。然而，使用計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)后，由于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)中，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)的機(jī)會(huì)減少，難度增大。因此，在系統(tǒng)開發(fā)階段就應(yīng)考慮到審計(jì)的需求，對(duì)于系統(tǒng)操作人員、管理人員應(yīng)賦予不同的權(quán)限，按照權(quán)限進(jìn)行操作，以便于在操作時(shí)留下痕跡和線索。

（2）對(duì)審計(jì)內(nèi)容的要求。在政府采購審計(jì)信息化系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)處理通過程序自動(dòng)進(jìn)行，幾乎不會(huì)出現(xiàn)計(jì)算錯(cuò)誤，但系統(tǒng)的應(yīng)用程序如有錯(cuò)誤或被篡改，則計(jì)算機(jī)只能按錯(cuò)誤的程序處理數(shù)據(jù)，從而得出錯(cuò)誤的結(jié)果。因此，審計(jì)人員不僅應(yīng)對(duì)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的處理進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的整體功能進(jìn)行審計(jì)，包括應(yīng)用程序的審計(jì)、系統(tǒng)維護(hù)功能的審計(jì)、數(shù)據(jù)審計(jì)、賬表審計(jì)、應(yīng)用環(huán)境的審計(jì)等。

（3）對(duì)審計(jì)技術(shù)的要求。在手工審計(jì)中，審計(jì)人員可根據(jù)具體情況對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行順查、逆查或抽查，采用核對(duì)、審閱、分析、調(diào)查和比較、證實(shí)等方法。在信息化審計(jì)系統(tǒng)中，雖然系統(tǒng)可打印出憑證、賬簿和報(bào)表，但與系統(tǒng)中儲(chǔ)存的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)相比，只是其中的一部分，許多計(jì)算過程沒有打印出來，政府采購審計(jì)人員難以對(duì)其進(jìn)行驗(yàn)證。因此，政府采購審計(jì)人員必須借助于計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)各類數(shù)據(jù)文件，利用系統(tǒng)迅速、有效、準(zhǔn)確地進(jìn)行審閱、核對(duì)、分析、計(jì)算和比較。

（4）對(duì)審計(jì)人員的要求。在信息化條件下，審計(jì)人員單純依靠自身儲(chǔ)備的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，將難以勝任新形勢(shì)下的政府采購審計(jì)工作。信息化審計(jì)系統(tǒng)不僅要求審計(jì)人員具有豐富的會(huì)計(jì)知識(shí)和審計(jì)知識(shí)，熟悉審計(jì)政策、審計(jì)制度和其他經(jīng)濟(jì)法規(guī)，而且還應(yīng)掌握現(xiàn)代信息技術(shù)和，特別需要對(duì)信息化審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行充分的了解和熟練運(yùn)用，熟知信息化審計(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系和程序?qū)?huì)計(jì)數(shù)據(jù)的各種處理的方法。

3 信息化背景下基層政府采購審計(jì)策略

政府采購審計(jì)是一個(gè)政策性、專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的綜合審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政府采購審計(jì)，除利用傳統(tǒng)的抽樣審計(jì)、定性和定量分析、內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)等一系列的審計(jì)技術(shù)和方法外，還要結(jié)合基層政府部門及單位采購項(xiàng)目特點(diǎn)，全程跟蹤采購過程各個(gè)重要環(huán)節(jié)，充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)，才能達(dá)到預(yù)期的審計(jì)效果，促進(jìn)政府采購政策貫徹落實(shí)。

3.1 全方位更新審計(jì)理念

傳統(tǒng)審計(jì)模式下，審計(jì)人員主要依托于手工方式對(duì)部分重要采購事項(xiàng)進(jìn)行審查。后來逐步開始通過計(jì)算機(jī)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，但受限于數(shù)據(jù)資源不足、數(shù)據(jù)分析單一、審計(jì)技術(shù)手段滯后等因素，這些審計(jì)數(shù)據(jù)分析一直只是作為輔助手段。因此，傳統(tǒng)審計(jì)模式下政府采購審計(jì)只能是核查單個(gè)采購事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和效益性。而信息化時(shí)代的來臨，為審計(jì)收集、處理和分析海量、高增長(zhǎng)、多變化的、有價(jià)值的數(shù)據(jù)集合提供了環(huán)境支持，使得審計(jì)應(yīng)用層次更高遠(yuǎn)、思路更加開闊，以致審計(jì)理念也要全方位更新。

3.2 拓寬審計(jì)重點(diǎn)和范圍

在傳統(tǒng)審計(jì)模式下，政府采購審計(jì)的主要內(nèi)容是政府采購計(jì)劃編制、執(zhí)行和采購實(shí)施情況。而在信息化背景下，政府采購審計(jì)的目標(biāo)發(fā)生了顯著變化，審計(jì)重點(diǎn)和范圍也隨之拓展。信息化背景下，政府采購審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)除了包括傳統(tǒng)模式下的政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行和采購實(shí)施情況外，還注重總體反映政府采購制度的執(zhí)行和績(jī)效情況。

3.3 改進(jìn)審計(jì)組織模式

在信息化背景下，審計(jì)組織管理方式則由單一的靜態(tài)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)審計(jì)與動(dòng)態(tài)審計(jì)相結(jié)合，由單一的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與網(wǎng)絡(luò)審計(jì)相結(jié)合，由單一的事后審計(jì)變?yōu)槭轮袑徲?jì)與事后審計(jì)相結(jié)合。審計(jì)工作建立數(shù)據(jù)綜合應(yīng)用分析的組織架構(gòu)模式，即數(shù)據(jù)應(yīng)用分析中心負(fù)責(zé)歸集整理數(shù)據(jù)、開展總體分析、提出疑點(diǎn)線索，綜合執(zhí)行中心負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施、重點(diǎn)追蹤、延伸核查等模式。

3.4 構(gòu)建政府采購審計(jì)信息系統(tǒng)

信息與審計(jì)工作的結(jié)合標(biāo)志著審計(jì)事業(yè)已邁進(jìn)信息化的步伐。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，可以通過瀏覽政府采購部門的主頁和資料，收集審計(jì)證據(jù)和論據(jù)；通過內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)及時(shí)接收上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及有關(guān)方面的新的規(guī)定、政策、意見等；利用網(wǎng)絡(luò)可以接收和發(fā)送文件，實(shí)現(xiàn)對(duì)被審計(jì)單位政府采購活動(dòng)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)以及對(duì)會(huì)計(jì)信息的鑒證，也可以實(shí)現(xiàn)審計(jì)部門之間的聯(lián)合審計(jì)，提高速度，保證質(zhì)量，降低成果。借助計(jì)算機(jī)大數(shù)據(jù)處理技術(shù)與聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將審計(jì)機(jī)構(gòu)收集、整理的數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)、方法和程序等通過網(wǎng)絡(luò)組成一個(gè)整體，將分散和雜亂無章的審計(jì)數(shù)據(jù)精煉為綜合的、系統(tǒng)的、可用的審計(jì)信息，達(dá)到信息的共享，再利用大數(shù)據(jù)處理語言將數(shù)據(jù)之間進(jìn)行比對(duì)，找出審計(jì)線索和疑點(diǎn)，使審計(jì)工作在計(jì)算機(jī)信息環(huán)境中展開，從而提高政府采購審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。

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