檢察院司法行政事務管理權和 檢察權相分離研究

孫洪坤

內容摘要：探索實行兩權相分離，明晰兩權的權力屬性與內在關系是改革的邏輯起點。從現實的制度形態(tài)考察，司法行政事務管理權呈現交織混同樣態(tài)。從司法改革去行政化和去地方化的目標上來看，推進狹義司法行政事務管理權徹底地從檢察權中分離出來，以更好地保障檢察權的依法獨立公正運行應成為體制、機制創(chuàng)新的重要抓手?，F行改革試點框架下實踐困境在于如何既實現改革總體目標，又與兩權分離界限相統(tǒng)一；如何既合理分權，又適當調整好各方利益分配格局；如何既能對入額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的權責合理定位，又能為司法行政人員提供積極的職業(yè)前景規(guī)劃。建立科學合理的遴選競爭入額機制、增量分離均衡策略、風險收益權衡方略、統(tǒng)籌協(xié)調等改革的具體思路應當是保障實現兩權分離的積極舉措。

關鍵詞：廣義司法行政事務管理權兩權分離檢察權適度分離徹底分離

黨的十八屆四中全會提出：“改革司法機關人財物管理體制，探索實行檢察院司法行政事務管理權和檢察權相分離。” 〔1 〕隨后最高人民檢察院出臺了《關于深化檢察改革的意見》，在重點任務中規(guī)定“探索實行檢察院司法行政事務管理權和檢察權相分離。規(guī)范檢察行政事務管理職責，確保檢察行政事務管理活動服務于檢察活動”。〔2 〕黨的十九大報告提出“深化司法體制綜合配套改革”?！? 〕換言之，檢察院司法行政事務管理權（以下簡稱司法行政權）和檢察權相分離（以下簡稱兩權分離）的直接目的是在檢察院機關建立分類管理、權責明晰、分工負責，以保障檢察權依法獨立公正運行為目標的檢察權運行機制，而這正是十九大提出深化司法體制綜合配套改革的關鍵部分。由于本輪改革之前檢察人員幾乎包括所有在人民檢察院工作的人員，“統(tǒng)一按照檢察官序列和行政職級進行管理，導致在管理中業(yè)務與行政不分、業(yè)務向行政流動的局面”，〔4 〕尤其是大量一線優(yōu)秀業(yè)務辦案人員熱衷于向行政流動，進行“逆向選擇”，使得內部行政管理部門越來越膨脹，司法行政人員越來越多，權力越來越大，甚至一些檢察院出現內部司法行政權凌駕于檢察權之上的權力錯位現象，“辦而優(yōu)則仕”進一步加劇了檢察機關本已濃厚的行政化色彩，成為阻礙檢察改革目標實現的一大頑疾。有鑒于此，為實現本輪司法改革去行政化和去地方化的目標，如何推進兩權分離改革，便成為亟待深入研析的瓶頸問題。

一、檢察院司法行政事務管理權和檢察權的權力屬性與內在關系

探索兩權相分離，明晰兩權的權力屬性和內在關系是改革的邏輯起點，是首先需要厘清的問題。應以權力對應工作內容，從狹義上可以理解為檢察權和機關內部行政事務管理的分離，從廣義上還囊括了檢察一體化中行政性管理權和直接行使的檢察權分離問題。

司法行政事務管理是指司法機關內部行使權力管理日常活動的行為，主要強調管理效率并采用管理與被管理、上命下從等行政工作方式進行統(tǒng)籌管理，主要包括司法機關系統(tǒng)內的政治部、計劃財務裝備部門、辦公室、監(jiān)察室等?！皺z察院的司法行政事務管理權，主要是指為保障檢察權依法獨立公正行使而供給和管理人財物的權力和責任。” 〔5 〕換言之，可將司法行政權的權力屬性定位于本系統(tǒng)以處理其內部具體事務為核心的事務性行政權，帶有“司法”兩字，主要是為了區(qū)分一般的行政權，為司法機關所特有罷了。從我國現實的檢察制度形態(tài)考察，司法行政權呈現出交織混同狀態(tài)，根據權限性質和范圍，又可分為狹義（純粹）意義上的司法行政權和廣義（復合）意義上的司法行政權兩種類型。狹義意義上的司法行政權，是指在檢察長的統(tǒng)一領導下，在檢察院內部專門從事司法行政事務管理的機構所行使的權力，如辦公室的協(xié)助院領導處理檢察政務及日常事務管理權、政治部的培訓考核管理權、機關黨委的思想作風建設及監(jiān)督權、紀檢監(jiān)察部門的檢察執(zhí)法監(jiān)察與檢務督察及黨風廉政建設管理權、計劃財務裝備部門的財務及物資保障管理權。這些內部機構所從事的主要是一些輔助檢察權的事務性工作，一些完全是服務性的后勤保障，如辦公室、計劃財務裝備部門；一些又以管理監(jiān)督性為主，如政治部、紀檢監(jiān)察部門，但最終均為檢察權的依法獨立公正運行提供優(yōu)質高效的服務性行政管理為其目的。廣義意義上的司法行政權，是指入額的檢察院領導（檢察長、副檢察長、專職委員）以及業(yè)務部門負責人所行使的權力。這些人員具有國家行政職務級別，在國家機關設置意義上是司法類型的行政人員，自然承擔著檢察院或部門全方位、復合性的司法行政權；但他們又多是經驗豐富的資深檢察官，并且擔任檢察委員會委員職務，在《檢察官法》意義上又多是業(yè)務型的專業(yè)技術人才，承擔著辦理或指導本院復雜、疑難、重大案件的重任，行使著名副其實的檢察權。所以，如何厘清這些“雙肩挑”的檢察官在行使職務權力時，兩權的邊界如何界定，而又不濫用，以真正讓司法行政權的行使為業(yè)務性的檢察權服務，是兩權分離改革的一個棘手問題。

另外，還有一些既非純粹的司法行政事務管理部門，也非純粹的檢察業(yè)務部門。如案管辦，既負責具有純粹司法行政權的檢察業(yè)務統(tǒng)計、案件流轉等服務性管理工作，又具有復合意義上的司法行政權。關于宏觀指導、辦案流程監(jiān)控和辦案質量審查、業(yè)務考評，在這種意義上，案管辦行使的確實是司法行政權；但是，在另一種意義上，案管辦行使的是保障檢察權在公正權威的軌道上高質量運作的權力，尤其是案件的質量監(jiān)督評查更需要業(yè)務素質精良的資深檢察官來行使這種業(yè)務性管理的檢察行政權。因此，基于兩權行使的復合功能，該部門可定位為兩權交叉的業(yè)務管理非直接辦案部門（業(yè)務性管理部門）。再如，負責檢察法律應用和理論研究的法律政策研究室和高檢院檢察理論研究所，從其行使的職能而言，既非純粹的司法行政權，又非直接的檢察權，而是檢察院內部文秘類的科研兼智庫機構。該類機構是服務并支撐“兩權”運作的“源頭活水”，該機構的層次水平恰恰體現了一個檢察院的文化底蘊和內在素質。因此，這兩類機構可定位于檢察業(yè)務非辦案部門。

總的來說，負責司法行政事務管理所涉及的職能主要包括了對人的管理，即對檢察官的選拔、考核、晉升、保護、福利、培訓、懲戒和對檢察輔助人員和司法行政人員的管理；對財物的管理和后勤保障；與檢察事務密切相關的如立案等工作；內外部交涉工作等。一言以蔽之，司法行政權以檢察機關內部的司法行政事務管理為主，同時也包括與同級黨政機關、人大等相關部門溝通、協(xié)調性的司法行政事務管理。

檢察權，特指檢察機關運用法律處理刑事案件、監(jiān)督訴訟和執(zhí)行活動，具有親歷性、判斷性和獨立性。一般認為檢察權兼具司法屬性和行政屬性，在不同的語境下可以理解為帶有司法屬性的行政權和具有行政屬性的司法權。在強調檢察事務不受外界干擾享有獨立地位時突出檢察權的司法屬性，而在表明組織運行目的時突出檢察權的行政屬性。我國檢察機關的定位受蘇聯影響較大，突出法律監(jiān)督作用，遵循上命下從的一體化運行機制，具有濃厚的行政化色彩。檢察權的運行和組織機制行政化主要表現在檢察事務需要層層報批，法律明確規(guī)定對逮捕、起訴、抗訴、立案、撤銷案件等事務應當報檢察長決定，檢察長統(tǒng)一領導本檢察院的工作。在檢察事務的專業(yè)領域中亦存在著行政管理，如部門領導需要對本部門的檢察事務進行統(tǒng)籌協(xié)調，對上報告總結，且檢察長不僅需要負責專門的檢察事務，同時要協(xié)調全院的行政管理工作，保障檢察內部和外部的運行順暢。然而，根據國家《憲法》設置檢察機關的本意，我國的檢察機關行使了偵查權、批捕權、公訴權、訴訟監(jiān)督權、執(zhí)行監(jiān)督權，這些權力雖然具有系統(tǒng)內部運行機制上的行政屬性與公訴和批捕所具有的司法屬性，但是在本質上統(tǒng)一于以法律監(jiān)督權為核心內容的法律監(jiān)督屬性，可以統(tǒng)稱為法律監(jiān)督權。對我國檢察權如此定位的原因有三：“第一，我國檢察機關享有獨立的憲法地位，其權力屬于一種特殊的、獨立的國家權力類型，因此行政權不能涵蓋檢察權，審判權也不能代替檢察權；第二，這一定位使檢察權與行政權和審判權分開，保證檢察機關實施有效的法律監(jiān)督，為檢察機關控制和約束其他國家機關提供了堅實的理論后盾；第三，將檢察權定位于法律監(jiān)督權也是對我國監(jiān)察御史傳統(tǒng)制度的繼承和吸收?！?〔6 〕在此意義上，將檢察權的權力屬性定位于法律監(jiān)督權，明確了檢察權的監(jiān)督對象和權力內容，突出了檢察機關“法律監(jiān)督”的本質屬性。

概而言之，司法行政權和檢察權具有以下內在關系：（1）權力地位屬性的被派生與派生。前者屬于后者派生的事務性的行政管理權，這種行政管理權在其內涵上又不同于我國《憲法》規(guī)定的行政機關的行政權。行政機關所擁有的行政管理權，能對被管理的相對人作出某種處理決定的不對等的優(yōu)位管理權，是一種法律上的管理與被管理的關系；而司法行政權只能是一種狹義上的行政管理權，是檢察權運作的后勤補給保障權。后者屬于我國《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督權，是檢察機關之所以獨立并區(qū)別和并列于國家行政機關、審判機關的根本標志性權力，也即檢察機關的本源性權力。（2）權力功能的輔助與被輔助、監(jiān)督與被監(jiān)督。前者是為了輔助并監(jiān)督后者功能的順利實現；后者是通過追訴各種犯罪活動，維護社會公平正義。（3）權力職能的服務與被服務。前者主要為后者提供優(yōu)質高效的服務管理職能，后者則履行保障國家法律正確實施的檢察監(jiān)督職能。

二、檢察院司法行政事務管理權和檢察權相分離的實證考察

考察對象主要集中在位于我國東南部的Z省，其經濟和法治發(fā)展水平較高，作為全國第二批司法體制改革試點省份，對于全國推廣而言，其典型性能起到以點帶面的作用。在研究方法上，首先從兩權的權力屬性和內在關系的邏輯起點著手，然后提出若干假設命題，接著采取對檢察長、檢察官、檢察輔助人員以及司法行政人員訪談的定性調研與發(fā)放問卷的定量調研相結合。

（一）問卷調查對象的情況以及對自身發(fā)展的崗位預期

共有1001人順利完成調查問卷，其中有378人原先擔任檢察員職務，378人擔任助理檢察員，245人從事其他職務，如司法行政人員、法警、技術人員等。在業(yè)務部門的辦案人員占65.7%、非辦案人員占11.2%，綜合部門的人員占23.1%，業(yè)務部門非辦案人員還是存在一個較大的比例。在關于兩權分離改革后對自身的崗位預期上，55.2%的受訪對象選擇了員額檢察官，34.3%選擇了檢察輔助人員，而僅有10.5%的人員選擇了司法行政人員。從問卷調查中可以發(fā)現，根據預期的薪酬待遇以及職業(yè)榮譽感，原先是檢察輔助人員、司法行政人員的部分成員希望能進入員額檢察官行列。

（二）兩權分離具體制度的設計

1.在兩權分離的制度設計中，哪種模式更符合國內檢察規(guī)律？

在兩權分離模式的選擇上，有126人約占12.6%選擇了“外部分離改革模式，將司法行政權交由政府的司法行政部門”。外部分離改革將司法行政權交由政府的司法行政部門，認為其兼具司法和行政雙重屬性，既存在司法的專業(yè)化，也同時具備行政的高效率，且政府部門有統(tǒng)籌協(xié)調資源的優(yōu)勢。但缺陷是檢察權的運行離不開日常的司法行政事務輔助，若將其交由政府的司法行政部門，即失去了自己對左膀右臂的直接控制，要向外部借力，不利于檢察內部工作效率的提高和檢察事務專業(yè)化的認同。選擇“重心上移適度分離改革”的占10.5%，意味著將司法行政管理事務全交由上級處理。選擇“內部適度分離改革，在檢察機關內部建立高效運行的司法行政事務管理組織體系”約占65.7%，意味著在檢察系統(tǒng)內部建立由上而下的統(tǒng)一指導，司法行政事務部門的領導無須對本級檢察長負責，只需對上級的同部門領導負責，最終對最高人民檢察院負責。有22.4%選擇了“省級財政和人事部門統(tǒng)管人財物等司法行政管理事務”。另有7人提出財務的管理要用文件制度甚至進行法律規(guī)定，且省級統(tǒng)管與地方分管并無實質區(qū)別。明文規(guī)定是最低限的要求，至于用何種效力等級的文件進行規(guī)定還需要進行全方位考慮。省級統(tǒng)管和地方分管在工資標準上一般存在較大的地區(qū)差別，省級統(tǒng)管意味著貧困地區(qū)的檢察人員能增加工資，而經濟發(fā)達地區(qū)的檢察人員會因失去對地方政府財政的依托而相應地降低工資。

2.需要明晰兩權的界限，納入司法行政事務的內容分析

關于兩權的權力分界設置，有些司法行政事務屬性較為清晰，也有些模棱兩可的混合權力屬性，如A選項“與案件管理直接相關的司法行政工作，包括案件受理、流轉、統(tǒng)計分析等”，與案件管理直接相關的司法行政工作是否應納入司法行政事務并不清晰，檢察長對檢察事務進行指揮監(jiān)督，包括行使職務收取、移轉權，例如對下屬檢察官不能勝任或應當回避的案件收為自己處理或轉移給第三方處理，因此收取、移轉必須具備一定的專業(yè)知識，才能進行統(tǒng)籌協(xié)調。選擇“對檢察人員的任免、調任、監(jiān)督權，包括考評、培訓、晉升、懲戒等”共有630人，約62.9%。對檢察人員的任免、調任、監(jiān)督屬于人事管理領域，但考評的對象為檢察業(yè)務人員則要求相應的專業(yè)性，但具體的流程則屬于典型的行政程序。因此，考評的具體實施細則需要檢察業(yè)務人員一同進行設計，并且要求實體決策由專業(yè)人士作出，司法行政人員執(zhí)行程序流程。選擇“對財務進行管理以及后勤保障，如經費預算、自動化辦公、安全保衛(wèi)等”的人數最多，占85.3%。由于這些事項專業(yè)知識相關度較低，所以大多數人毫不猶豫地將此歸入司法行政事務。選擇“外部人財物協(xié)調，與政府、人大、上下級檢察院的人財物協(xié)調”的有679人，占67.8%。與外部的人財物協(xié)調，雖不涉及專門的檢察事務處理，但在當下的社會生存法則中，與外界的協(xié)調首先需要具備一定的地位和權力，否則誰也不會聽任調遣，最后導致各自為政、互相扯皮。權力的行使以利益為導向，“利”分為公利和私利以及精神和物質，為與外界協(xié)調，檢察長不可不出面，所以該事項不能視為純粹的行政事務。有301人選擇“法律政策研究工作”。法律政策研究依現行方案歸入檢察權，理論來源于實踐，并指導實踐，對檢察業(yè)務的發(fā)展至關重要。雖不處理具體的案件，但需兼?zhèn)錂z察事務經驗和理論知識儲備。多數業(yè)務人員抗拒被分到法律政策研究室，一是對學術缺乏興趣的人員會認為寫文章枯燥，二是理論研究人才短缺導致這些部門抓住人就不放，流動性較差。理論對指導實踐具有重要作用，為了增強活力，該工作應實行流動制，而非固定的工作種類，也能解決純法律政策研究不能歸入檢察權的尷尬境地。

3.檢察輔助人員的定位分析

在人員分類管理中，檢察輔助人員按現有規(guī)定包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員等?？捎^檢察輔助人員的劃分同時考慮了司法行政事務管理和檢察權運行，將一些中間狀態(tài)也囊入其中。98人，約9.8%，選擇了“檢察行政管理”；399人，約39.9%選擇了“檢察事務”；504人，約50.3%，選擇了“兩分法”（根據事務的性質再進行分類匹配不同的待遇）。人員分類的一大目標是各就其位、各司其職，實現不同工不同酬，即便同屬一樣工作種類，工作內容也存在較大的差別。技術人員被納入檢察輔助人員的范疇主要是因為刑事檢察需要運用專門的技術，具備一定的專業(yè)性。依試點檢察院的形勢看，現有比例下的員額檢察官無暇處理所有的案件，為了化解人少案多的矛盾，檢察官助理日后或許能被授予一定的辦案權，且在權力分界中一些權力難以進行清晰的劃分，即便同屬于檢察輔助人員也存在不同的偏向，有些原本屬于司法行政權但因涉及檢察事務而被歸入檢察權，其工作內容相對較為輕松。如果工資待遇按三類進行劃分便會損害個別成員的收入公平。所以首先需要對檢察輔助人員進行合理的定位，根據事務的性質進行再分類，切忌“一刀切”的管理方式。選擇“二分法”的人員比例是最高的，表明這樣的設置是較為合理的。

4.檢察經費管理的保障體制模式選擇分析

財務管理作為司法行政權的一部分，脫離地方直接撥付立意在于減少地方對司法的干預。60.1%選擇“省級財政部門直接撥付”，其優(yōu)點在于實現一定區(qū)域內的相對公平。因國內經濟發(fā)展不平衡，以致不同地區(qū)的工資收入水平及消費水平相差也較為懸殊，因此檢察人員的收入待遇不可能實行全國上下“一刀切”，需要根據具體情況作不同的安排。如果在地級市統(tǒng)一工資標準，一是標準太多，二是由地級市統(tǒng)一還是沒有擺脫地方行政的干擾。省級統(tǒng)管恰好承擔了承上啟下的作用，在省級地域空間達成一定的公平，較為合理。省級財政部門的工作機制追求高效率，而檢察機關以維護公平正義為準則，兩者的工作理念在具體的實踐操作中會出現沖突。22.4%選擇了“省級檢察院協(xié)調撥付”，其優(yōu)點是減少外部行政的政治考量。經費是機構運行最關鍵的保障，由外來力量控制必定會導致檢察機關束手束腳，為他人所左右。然而由省級檢察院撥付必定會加強檢察一體化和內部的行政化。此外，由省級檢察院進行調配還需要考慮招收財會專業(yè)的大量人員進入檢察系統(tǒng)，會造成檢察隊伍人員編制上的臃腫。9.8%選擇了“司法行政部門進行調付”，認可比例低的原因是其在財務和司法方面雖都有涉獵但非專業(yè)。另外，有些人提出可根據各地實際設置不同規(guī)則、省級撥付與地方實際協(xié)調、省級撥付外加地方補貼等。從改革的目的來看，較為可取的是“地方財政撥付，一般還是與地方公務員收入一致，只須增加檢察官津貼一項”，這樣調整財政管理的目的既側重于漲工資，又一定程度上實現了去地方化的目標，該意見提供了另一種思路，一則提高了檢察人員的薪酬待遇，二則在原有模式下進行微調較為穩(wěn)定。

5.對是否有必要徹底革除入額檢察長的行政職務的分析

本題意在了解試點檢察院對兩權分離程度的需求，為了清除行政事務的干擾，是否有必要革除入額檢察長的行政職務。有357人，約35.7%，選擇“必要”。多數人認為兩權分離的改革對檢察體制沒有太大的利益變動，認為“換湯不換藥”，依舊沒有改變檢察機構的處境。選擇“不必要”的有399人，約39.9%。司法與行政形影不離，且根據檢察權上命下從的權力屬性，檢察權難以與司法行政權完全分離。從去行政化的改革目標上來看，兩權分離主要包括純粹的檢察權與檢察權運行中內部行政性質的管理權之間的分離，是為了更好地促進檢察權的運行。為了實現兩權分離的字面含義，強制去除必要的行政頭銜，只會違背檢察規(guī)律，適得其反。檢察長的存在一方面是行使檢察權，另一方面是為實現全院上下的統(tǒng)籌協(xié)調，如行使移轉權、收取權、審批權，是檢察系統(tǒng)的最后一道防線，后者比前者更為重要。同時作為國家法律監(jiān)督機關的負責人，需要與外界協(xié)調、合作，在評價機制較為單一的官本位思想濃重的社會環(huán)境中，行政頭銜發(fā)揮著不可或缺的作用。選擇“必要”和“不必要”的比例不相上下，通過實地走訪，認為革除享有員額檢察官身份的檢察長的行政職務是不現實的，因為作為上下級領導關系性質的檢察院與強調審級監(jiān)督關系的法院又有所不同，如果完全去除其行政性質的管理模式，檢察權的運行可能會陷入癱瘓狀態(tài)。

（三）改革的后期保障

1.如何避免人事任免改革為了去地方化可能觸及憲法框架的問題

《中華人民共和國憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！比耸氯蚊庾鳛椤稇椃ā芬?guī)定的黨政事務工作，會涉及違憲的問題。26.6%選擇“由省級黨委決定提名，由地方人大及常委會任命”，體現了黨管干部。12.6%選擇“由外部行政機關管理”，認可度不高。59.4%贊同“由上一級檢察機關決定提名，由地方人大及常委會任命”。將提名的機會上升一級，由上級對下級檢察人員進行考察，評價更加客觀，但同時也增加了考察的復雜程度以及強化了上級對下級的控制力度。試點檢察院首批檢察官入額由院內黨組確定，提交省檢察院進行審核，再提交地方人大進行任命。還有一些人提出應當修改其他法律，尤其是《憲法》。該想法有些不切實際，《憲法》只是對最高人民檢察院檢察長的產生方式進行明文規(guī)定，要求由全國人民代表大會選舉產生。而對于省市縣三級人民檢察院檢察長的任免則要求上報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。省級檢察院檢察長直接由省級人民代表大會選舉和罷免。Z省的改革方案規(guī)定檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并任免，為了避免違憲，建議由地方檢察機關提名，省級檢察機關通過審核，再由地方人大及其常委會進行任命。

2.目前對兩權分離形成制約的因素分析

有665人選擇“官本位思想根深蒂固”。在確定的人員比例情況下，實際申請員額檢察官的人數總是要大于限定的人員數量。對于一些老同志而言，如不能通過考核方式容易引起機關內部的矛盾。Z省試點第一批入額的檢察官多采取量化的考核方式，而非筆試。這也是為避免內部矛盾而采取的一種較為緩和的過渡方式。另外針對不滿五年的助理檢察官在放寬的條件內進行省一級的統(tǒng)一考試和面試。有392人選擇了“地方保護主義”。地方保護主義分為兩個層面：其一，出于對地方經濟利益的保護而干涉司法；其二，經濟發(fā)達地區(qū)的檢察機關難以割舍地方財政帶來的福利，薪酬待遇在原來的基礎上降低會引起不滿，從而難以擺脫對地方政府的依賴感。選擇“相應的工資制度不完善”的頻率最高，占79%。兩權分離的落實缺少相應的后勤保障，難以在一開始被接納。有735人選擇“職業(yè)前景沒有保障”。人員比例的嚴格控制，且沒有后續(xù)的人員流動機制，如首批員額檢察官較為年輕化，檢察官助理晉升為員額檢察官需要等待較長的時間。依試點方案規(guī)定，檢察官助理并沒有辦案權，才能無施展之處便可能產生打退堂鼓的想法。所以X區(qū)檢察院在首批檢察官入額時預留了幾個名額，以讓后來的優(yōu)秀者看到前進的希望。此外，還有28人提出過于輕視司法行政人員地位與待遇、去行政化不徹底、檢察公信力及檢察權威尚未完善。通過調查統(tǒng)計，對收入待遇和職業(yè)前景的擔憂是司法行政人員最為關心的問題。

3.對如何保證合理分權而又能有效制衡的分析

在司法行政權和檢察權的分權制衡問題上，有483人，約48.3%，選擇了“司法行政權由未入額的副檢察長分管”。提出該命題的初衷是為使檢察長從繁雜的內部行政事務中脫離出來，但又能控制住行政管理權的正當行使，減輕檢察長的行政事務，使其潛心于業(yè)務指導。但在具體實踐中，副檢察長也都要求入額，在入額條件上也不存在法律問題。但可以設置一名副檢察長由不具備檢察專業(yè)的行政人員擔任，主管除紀檢監(jiān)察和政工之外的行政事務。選擇“建立檢察權對司法行政權行使的監(jiān)督制約機制”的有588人，約58.7%。因檢察事務需具備一定的專業(yè)性，對于為其服務的司法行政管理事務應當有檢察權的監(jiān)督制約，在實體決定上完善檢察權的參與機制，程序執(zhí)行上需要保證獨立性。有385人選擇了“只對上級同一部門報告工作，對其負責，受其監(jiān)督”。該意見較大程度上實現了兩權分離的空間維度，但在一個由上而下的體制內再構建一個獨立的體制，雖各自加強了獨立性，但必使運行效率低下，并非明智之舉。

4.對如何保證入額檢察官在去行政頭銜的情況下，守住威望的分析

在去行政頭銜守住威望的問題上，有784人選擇了“任職保障，一經任命，除非有法定事由并經法定程序不被免職、降職、調離”，通過任職保障入額檢察官的獨立性。同時有791人選擇了“提高薪酬，實現工資福利、職業(yè)保障與任職條件相適應”，通過提高薪酬來提高員額檢察官的社會地位。有602人選擇“職業(yè)行為豁免權，在辦案期間不受追查”，賦予了入額檢察官辦案期間的豁免權。此處追查的主體包括內部和外部的行政權。有602人選擇“入額檢察官在與檢察事務相關的行政事務上也必須擁有自主權”，司法行政權作為檢察權的輔助權能，參與決策機制具有合理性。也有人提出擴展入額檢察官的檢察決定權。

（四）對兩權分離改革方案的憧憬

觀察選項的分布，可以看出對每個選項大家都是挺憧憬的，只不過程度略有不同。最高頻率分布還是與人財物有關，有770人選擇了“推進人財物保障的標準化和規(guī)范化，在最后方案確定前落實配套制度”，對人員任免和薪酬待遇是問卷調查對象最關注的內容。緊隨其后的“員額制的比例限在一定時間段內達到，預留特定的名額，緩解現實矛盾”約占66.4%，X區(qū)檢察院采取的方式便是通過預留員額檢察官名額來化解矛盾。約67.1%選擇了“實現司法行政事務管理崗位與其他公務員崗位的流通”，根據國家機構的慣例，工作人員表現優(yōu)秀可以在內部向上晉升，但司法行政人員因職位性質被限制在檢察系統(tǒng)內部而缺乏晉升的渠道，除非是上一級檢察機關的同一部門。選擇“大幅提高檢察業(yè)務崗位的工資報酬”的約占52.4%，只有287人選擇“嚴格限定由司法行政事務管理崗轉業(yè)務崗”，對于自身不利的選項選擇的概率較少。有部分人抱著先進“門”再轉崗的想法進入到檢察業(yè)務系統(tǒng)，因檢察業(yè)務的專業(yè)化程度要求較高，如司法行政人員在考取司法資格證的情況下可以有條件的申請轉崗，而轉崗的條件必須嚴格把控，設定相應的實體條件和程序要求?！? 〕

三、檢察院司法行政事務管理權和檢察權相分離的實踐困境

（一）改革總體目標與檢察機關兩權分離界限的統(tǒng)一

目前我國的政治體制是法院和檢察院同作為司法機關，但兩者的權力屬性和運作邏輯又有較大差異，法院在上下級監(jiān)督關系中強調審判權的中立性，檢察院在上下級領導關系中強調檢察權的監(jiān)督性。在這種體制構架下，與法院相比，檢察院本身就是一個具有濃厚行政化色彩的機關，在性質上是介于行政機關和審判機關中間地帶的法律監(jiān)督機關。因此，檢察院的此項改革邏輯與法院應有所不同。有鑒于此，兩權分離在多大程度上進行改革又能與檢察運作邏輯特性相吻合而又不發(fā)生沖突，是試點探索中的一大實踐困境。故筆者將這種困境稱為“司法運作邏輯與檢察運作邏輯的異質困境”，實際上是改革總體目標與檢察機關兩權分離界限如何統(tǒng)一的問題。在上述實證考察中，兩權分離改革并沒有獲得普遍認同，仍有一部分人員對其持觀望態(tài)度，認為對促進司法公正不存在實質性意義，也即沒有獲得“自然正當感”這樣一個理念：改革內容的正義性是由任何思考它的人的那種“自然”感覺來保證的?！? 〕身處改革其中的檢察人員多認為，這是一場在沒有觸及既得者利益的情況下進行的體制內部的調整，利益格局沒有產生根本性變化，在檢察系統(tǒng)內仍然實行行政化的運作機制，難以實現司法改革的總體目標。例如，具有鮮明行政化色彩的檢察一體化問題，但毋庸諱言，兩權分離中突出了檢察官的相對獨立地位，存在著是否會削弱一體化色彩的問題。就狹義的司法行政權而言，簡單的輔助事項并不會減弱檢察一體化的體制；從廣義的司法行政權角度來看，如果采取適當的方式調整，有利于糾正之前內部司法高度行政化的弊病，一定程度上會削弱檢察一體的行政化色彩，如超過三分之一的人員認為為了掃除行政化的殘余，應當革除入額檢察長的行政職務，但亦不能矯枉過正，在檢察權運行過程中過分強調去行政化，從而實現徹底的司法化。

檢察權運行機制追求公正的價值目標，要求遵循一以貫之的程序流程，凡事都要求在對審中兼聽、承辦與決策相統(tǒng)一，必然會導致效率的降低。檢察權追求公正，司法行政權追求效率，如果將兩者簡單對立必定影響法律的正確實施。如果兩種權力分離沒有側重，必然無法實現法治資源的合理配置，最終影響司法改革的總體目標。兩權分離體現的價值應當是動態(tài)、多元的，單一的價值導向因人存在的固定思維惰性而導致結論的偏狹。要實現兩權分離，須明確分離的界限，但“檢察權生于司法，卻無往不在行政之中”。檢察權本身就具有行政性質，要徹底實現與司法行政權的分離可行性不大。有些與檢察事務相掛鉤，但又不同于判斷的事項應當歸入檢察事務還是司法行政管理事務仍不清晰。從實證考察來看，對于兩權界限的劃分，不同崗位的工作人員存在較大的意見分歧。因而，兩權分離改革應當視權力內容的偏重而定：檢察權事項應當具備一種對抗和判定的三方構造，在對審兼聽中作出檢察判斷，使檢察事務具有較強的司法性內涵；但在涉及一些不必要的程序環(huán)節(jié)時為了實現資源的合理配置，可以偏向于有效性的實現，將此歸入司法行政事務的管理領域；權力界限模糊不清的地方以保障檢察權的運行進行確定。

（二）分崗配權與權責合理定位的統(tǒng)一

實現兩權分離意味著要對全體人員進行分崗配權，實踐中基本上按照既定的比例使得各就其位。然而員額檢察官雖一定程度上脫離了行政事務的煩擾，但卻加劇了檢察事務內部的矛盾。因為取消了大部分原先已經獨立辦案的助理檢察員直接辦案的機會。在受訪的檢察院了解到實際辦案人員比原先少了將近一半。檢察院領導除紀檢組組長、政治部主任外，基本上都能理所當然地成為員額檢察官，但由于處理決定需要層層報批，越往上金字塔頂端越忙，審批事項占據了一大半的工作精力，個人經手的案件數量有限，明顯要低于其他“全職”員額檢察官，如此便拉低了實際意義上的員額檢察官辦案比例?！? 〕“審批制”的設立并不是為檢察官設置保護傘，而是保障法律適用的上下統(tǒng)一性。如2015年11月《Z省檢察機關司法責任制改革試點辦法》規(guī)定，對于檢察長（分管副檢察長）、專職委員審批的案件，改變原先處理意見的，若辦案檢察官不同意可以提出異議，仍遭否定的，執(zhí)行后不承擔被改變這部分的法律責任，以責任承擔方式倒逼依法審批。具有領導職務的員額檢察官需要面臨行政和業(yè)務上的雙重壓力，且在業(yè)務指導上承擔了直接或連帶責任。對于檢察權的行使、法律法規(guī)的適用以及法理知識運用專業(yè)性較強，社會監(jiān)督認知有限，甚至產生負面影響，如果僅僅依靠錯案責任追究制度，在司法實踐中錯案被平反的概率是微乎其微的，需要在過程中加以監(jiān)督。但辦案都來不及找誰來監(jiān)督呢？筆者認為，可以通過下放一些簡單事項的審批權來化解矛盾，同時人案之間的緊張關系最終會導致一些沒有辦案資格的檢察官助理行其事卻無需擔其責?！皺嘭熛嘟y(tǒng)一是任何權力正確運行的基本規(guī)律，司法權力的運行尤其如此。” 〔10 〕權責相統(tǒng)一要求責任與權力并行，否則不排除檢察輔助人員可能出于報復心理向員額檢察官提供虛假證據，或者消極懈怠而降低工作效率，卻無需承擔任何法律責任。檢察輔助人員是員額檢察官和司法行政人員之間的過渡階段，存在不同任職方向上的偏重，多數人贊成在原有的基礎上對檢察輔助人員進行再分類，以檢察官助理為例，輔助員額檢察官辦案，若任務繁重，可以作特別處理。在訪談中，個別受訪者表示檢察輔助人員在員額檢察官的“保護”下不存在責任追究問題是理所當然的。也就是說，原來可以單獨辦案的助理檢察員在工資待遇上漲的情況下，還免除了之前可能存在的職業(yè)風險。

享有的權力以及擔負的責任應進行法律明文規(guī)定。相比之下，各地試點方案只籠統(tǒng)地規(guī)定了檢察輔助人員依法在檢察官的指導下處理某些“事務”，但在具體的司法實踐中，為了提高結案率，檢察輔助人員也行使本應由員額檢察官行使的權限。這背后的原因包括司法體制的不同以及入職條件標準的差距，但這不應該是不擔負責任的借口。權責應當和人員分類相匹配，行使一定“決定權”的檢察輔助人員與入額檢察官的地位和薪酬待遇應當妥善平衡。檢察輔助人員的權責定位不合理以及晉升空間不明確是改革初期首先要解決的問題。換言之，檢察輔助人員的職業(yè)晉升渠道是否合理，年輕一代的檢察輔助人員及其司法行政人員能否看到職業(yè)前景并積極為檢察事業(yè)效勞，直接決定了他們對檢察改革的積極性?？傊瑑蓹喾蛛x改革必須實現人員的分崗配權與權責合理定位好統(tǒng)一。

（三）維護自身利益與調整各方利益分配格局的統(tǒng)一

“人性本利為改革進行指出方向，即朝著有利于民眾獲得更多的利益的方向進行。脫離利益得失的制度設計，即使一時有效，最終也會失去全局效力。” 〔11 〕基于此，我們除了考慮權力行使的大公無私之外，亦不能排除各種自利性動機，需要以行為主體的自利性作為兩權分離的人性理論指導基礎，保證制度設計的客觀中立性，從而激發(fā)檢察系統(tǒng)人員對改革的熱情。問卷調查對象的選擇多與自身利益相關，一般的司法行政人員不愿看到檢察業(yè)務人員工資過高，而檢察業(yè)務人員又希望工資能得到大幅度增長；貧困地區(qū)多擁護人財物進行省級統(tǒng)一管理，而經濟發(fā)達地區(qū)卻不愿放棄地方政府財政帶來的福利。

兩權分離改革的后期保障和預設的統(tǒng)計結果表明，受訪者最為關心的是人財物保障標準化和規(guī)范化的落實。人財物的制度設計應當確保檢察人員在自利動機的驅使下，其行為客觀結果上有利于司法公正的實現。這意味著在建立相適應的制約和監(jiān)督機制的同時，需要再依據成本—收益分析進行制度考量。如選擇的違法行為成本高于收益，在利弊衡量之后自然不會選擇違法行為，違法的對立面存在兩種形態(tài)，一是積極行使職權，二是消極怠慢。后者由于難以鑒定且情節(jié)輕微不能實現責任的外部化，但可以通過收益激勵的方式予以解決。收益激勵包括物質和精神兩方面，可用于對抗外界利益誘惑的以工資收入與職業(yè)榮譽感為主要表現形式。檢察官助理沒有獨立的辦案權，難以在碎片化的事務處理中得到成長，缺少一定的職業(yè)榮譽感，但因此也能逃避司法責任的追究。雖然逃避司法責任并非每個檢察官助理所真正想要追求的價值目標。對自身利益的追求需要建立在對周圍事物全方位的認知基礎上，個別訪問對象暴露出對自身職業(yè)特性缺乏明確的認識，忽視了檢察權行使的專業(yè)性。因而對兩權分離相關內容的熟悉程度有待加強，否則只能著眼于眼前實踐層面狹隘的自身利益，不能超越“經濟人”自利性的心理定勢，也就不能達成與各方利益分配格局的統(tǒng)一，從而就難以從人性理論層面進行深層次的價值指引，無益于改革的進一步推進并進而造成改革的一大實踐困境。

四、檢察院司法行政事務管理權和檢察權相分離的具體思路

為解決兩權分離的實踐困境，首先需要從人員分類上建立科學合理的遴選競爭入額機制，選拔合格的權力行使主體；其次通過分離均衡策略，增量待遇和建立職業(yè)榮譽體系以減少人才的流失；再次通過風險收益方略，增加收益與多出來的風險相抵；最后統(tǒng)籌協(xié)調，共同作用于兩權分離的施行。

（一）建立科學合理的遴選競爭入額機制

選拔合格的權力行使主體，需在檢察官員額制的遴選中建立科學合理的競爭入額機制，實現優(yōu)勝劣汰，讓能者上任。筆者在接受訪問的X區(qū)檢察院了解到該院在檢察官入額實施辦法上將考核內容設置為民主推薦、工作實績、綜合素質和客觀能力四項，分別按照20%、30%、20%和30%計入總分，并設立入額小組對工作實績和綜合素質進行打分。除黨組討論之外，還應當設置遴選委員會，將標準量化，盡量減少人為因素的直接干涉，祛除低效率的甚至與改革初衷相違背的民主選舉及民主評議的前置程序。筆者通過觀察現實中的案例并予以論證民主選舉中存在的低效現象：該集體共有二十位評委，兩名候選人首先通過民主選舉產生A資格成員，參考的標準如日常表現中的為人處事、工作能力等；然后再通過量化考核成為B資格成員。民主選舉作為一個前置程序充當了一個重要角色，兩名候選人的特點分別是：一名是與整個集體聯系較多，且擔任職務，做事認真，與其他成員相處融洽；另一名候選人則與此相反，較為內向，與外界接觸較少，在群體中并不突出。從“硬件”設施來看，前者的勝出毫無懸念，然而結果卻恰恰相反，“默默無聞”的后者反而脫穎而出。通過觀察，該集體內享有A資格的不占少數，在其他已經成為A資格的成員看來，前者存在下一個環(huán)節(jié)中他們不具備的競爭優(yōu)勢，如人脈資源。囿于先前的思維慣性，如沒有該項資源難以成為B資格，所以原先享有A資格的成員便會不謀而合地阻礙前者當選。從該案例中我們可以看到：經濟學中的完全理性人假設，必須通過假定行為人完全理性，排除主觀因素，將重心集中在調整制度和機制上來改變現狀。然而對于復雜的心理活動而言沒有客觀標準，難以捉摸，所以此處不再進行人性的探討，冀望于客觀的制度調整。從制度層面來看，該考察體系并沒有產生很好的影響投射，在實踐操作中缺乏權威，或因為制度失效，或施行該制度的組織機構以往的形象并不能得人心。如上述檢察院設置的“民主推薦”環(huán)節(jié)，很有可能出現上述情況，投票給后繼無競爭力或者競爭力較弱的同事。鑒于此，遴選的競爭入額機制應減少民主選舉、民主評議等“形式”民主以及領導審批形式，控制濫用自由裁量權限的行使空間。〔12 〕

遴選的民主推薦因復雜多變、因人而異難以完全通過量化的方式全面展示，存在科學性上的缺陷。所以北京大學在人才遴選方面提出了一個“不升即走”的方案，個別教員在不能通過現有遴選機制的情況下會被迫離開?！?3 〕該制度的設計擬在平衡人才的稀缺性和人性的自利性兩者之間的關系，有利于提升中國學術的整體氛圍。因此，兩權分離改革的落實首先要平衡兩權崗位人員的競爭，量化員額檢察官的遴選標準體系，以辦案數量為主、特色職能為輔來確定員額數量以及分配的標準，設定利益權衡選擇倒逼結果公正。職場的競爭所體現的弊端需要政策制定者進行宏觀調控，同時保障前期的自由競爭和事后培訓，提升檢察人員的具體辦案能力和理論知識水平。

（二）增量分離均衡策略

相應的工資制度不完善被認為是制約兩權分離最為重要的因素，自利是人的本性，價值無從體現會加速人才的流動。反觀當下熱議的檢察官離職的問題可以充分印證此觀點。從積極的層面來看，雖然制度的設置給主體的行為選擇起了一個引導作用，但是要分清不同職業(yè)本身所具備的特征，不能一概而論。人才的正常流動可以實現各司其職，滿足資源利用的最大化。從消極的一面來看，檢察官的離職可以理解為勞動力市場從“混同均衡”走向“分離均衡”，隨著突出的社會矛盾越來越多地被揭示出來，社交媒介的廣泛傳播，接受信息的速度快速發(fā)展，以及司法公開的提出，使得檢察官面臨的社會壓力越來越大，勞動付出與報酬收入的比例失調在外部環(huán)境的影響下愈顯突出。同一單位的不同崗位的檢察人員工資相差無幾，然而工資收入上的形式平等恰恰反映出效用上的不確定性，檢察人員的素質高低不同，卻享受同等的報酬。雖然檢察人員在招錄要求中有至少五年的服務期限要求，但也意味著五年以后可以實現自由流動。對于能力強的法律從業(yè)者而言，律師在同等的情況下可以得到更高的收入，雖然工作內容更加繁雜，但對于高素質的從業(yè)者而言，可以發(fā)揮更大的效用。因此便可推定“出走”的一般都是優(yōu)秀人才，但也不排除不自量力、盲目跟風的那群人，即并非所有“出走”的都符合自利理性選擇的行為。長此以往，在其他條件不受干擾的情況下，越來越多的高素質人員會選擇離職，這樣勞動力市場會逐步走向“分離均衡”。雖然新人不斷地被招錄進來，但個人的效用減少了，整體的社會效用也相應地減少了。公職崗位在一開始比較有優(yōu)勢，由于剛畢業(yè)的法科學生在律所的實習工資較低，為了人脈的經驗積累和生活保障，不少人會選擇一開始從事公職。

為了減少優(yōu)秀人才的流失，需要通過適當的漲薪和建立職業(yè)榮譽體系。制度設計的最好效果是實現優(yōu)勝劣汰，假定機會成本一樣，高標準、高待遇是最明智的制度設計。一方面，通過抬高標準，低能力者會望而卻步，從而不會魚目混珠拉低整體效用；另一方面，通過提高待遇留住優(yōu)秀人才，從而抵擋住外在的誘惑。所以在抬高員額檢察官門檻的同時，也要適當提高工資待遇。但是，工資也不能與市場機制運作下的律師收入相比較，待遇太高會吸引過多的低能力者通過增加時間成本來參與選拔。面對各地經濟發(fā)展水平、生活成本和工作量的差距，兩權崗位分離基礎上的省級財物統(tǒng)一管理的進程顯得尤為艱難。這時，分離均衡內生下的“增量分離均衡策略原則”便應運而生，這意味著不能顧此失彼，不能為了統(tǒng)一而在提高一定區(qū)域薪酬待遇的同時降低了另一地區(qū)的待遇，要實現全面增量，且要與當地的經濟發(fā)展水平、生活成本和案件數量相結合。統(tǒng)一財務管理的初衷是脫離地方行政的干擾，相比之下，前者的矛盾更為突出。通過實地考察，地方政府以控制財政的方式干涉司法的可能性較低，主要還是與地方經濟發(fā)達程度相關。調整財務管理的目的在現階段應側重于提高薪酬待遇，檢察人員的工資仍然由地方財政按照原有的漲幅進行發(fā)放，為了保障生活和提高職業(yè)榮譽感，一定區(qū)域內實行最低工資保障，此外省級統(tǒng)管只須負責發(fā)放檢察官津貼一項。在其他條件到位的情況下，如人均辦案數量得到均衡，在規(guī)定的年限內逐步實現省級財務的全面統(tǒng)管。

（三）風險收益權衡方略

收益首先需要考慮風險的承擔，終身責任制強調案件負責人對案件的結果承擔終身責任。嚴厲的懲罰并不一定達到預期的最好狀態(tài)。在現實司法環(huán)境中，有許多不確定的外在因素會影響檢察官的行為選擇，這些因素中有些無法被檢察官所控制。在檢察改革的大環(huán)境下，案件的不確定性表現在辦案人員不享有獨立的辦案權，檢察長、副檢察長、專職委員、檢察委員會的意見都可能取代辦案人員的意志，且客觀認識具有局限性。司法責任終身制擬在平衡辦案人員面對疑難案件時服從他人旨意與畏懼承擔責任心理的落差，對辦案人員存在潛在的威脅。不合理的責任制設置會讓檢察官難堪重負?！?4 〕所謂“魚與熊掌不可兼得”，錯案被平反的概率極低，與責任相結合往往要比服從領導旨意所帶來的利益要低，如此看來，終身責任也沒有如此聳人聽聞。但終身責任畢竟伴隨終身，即使退休也免不了被追究責任，增加了風險在時間上的維度。終身責任制是懸在辦案負責人頭頂上的“達摩克利斯之劍”，加大責任懲罰的力度是為了促進勤勉敬業(yè)，使得檢察官實現依法獨立辦案，推進司法公正。所以為了保證嚴懲的法律后果，首先應降低現實司法環(huán)境的不確定性，減少外界對檢察官依法獨立辦案的干擾，與終身責任制相協(xié)調，凈化辦案環(huán)境，逐步走向檢察官獨立。終身責任制需要進行完善的制度設計，包括責任的認定、責任承擔的分配、責任承擔的形式等。改革實行辦案小組化，除員額檢察官承擔責任之外，若不明確組內其他成員的權力分配和責任承擔問題，不利于小組成員的相互監(jiān)督。連帶責任是維持合作的一種機制，通過懲罰有一定關系的其他成員來起到警示作用，以此加強組內成員的相互監(jiān)督與合作。權力與責任相一致要求員額檢察官在享有個人辦案職權時承擔相應的司法責任，檢察輔助人員的責任如何界定取決于權力的分配，明確權力分配可以成為辦案小組成員權衡風險收益的重要方略。

對檢察輔助人員而言，客觀職業(yè)前景的不確定性因素要多于員額檢察官，使其承擔相同的辦案責任不利于激發(fā)積極性，反而會減退工作熱情。所以責任分配上不能不涉及，但又要有輕重之分，制度設計要明確權力與責任的分配問題，而不是現有的籠統(tǒng)規(guī)定。錯案的發(fā)現率極低，使得責任終身制沒有眼前的參考意義，但對于行為主體而言，仍具有強有力的警示作用。在責任終身制的倡議下，首先要權衡制度設計的風險收益，而不是僅僅作為“標題黨”嚇跑優(yōu)秀人才。運用風險收益的權衡方略，意味著獲得更多的職業(yè)利益理應承擔更多的職業(yè)風險責任，改革后多出來的收益部分應當與多出的風險相抵。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調

統(tǒng)籌協(xié)調分為兩部分內容：第一部分是兩權分離改革的內容之間進行的協(xié)調。整個檢察改革方案分為四項：人員分類管理；人財物實現省級統(tǒng)管；職業(yè)保障；司法責任終身制。兩權分離可以分解為：第一，實現員額檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理，健全檢察業(yè)務和司法行政兩條晉升渠道，明晰權力清單和劃清工作內容。第二，司法行政事務方面的人財物收歸省級統(tǒng)管，脫離省以下地方的外部行政干擾，實現區(qū)域內待遇的相對公平。第三，職業(yè)保障，其一是通過去除行政頭銜，增加多元化的激勵機制，以檢察官等級制和檢察官助理等級制為替代，其二是通過以不同增長比例的形式增加薪酬待遇。第四，司法責任終身制是一道屏障，以責任承擔的方式迫使辦案人員獨立辦案，在初期也可以作為拒絕人情的合理借口。此四項內容互相聯系，統(tǒng)籌協(xié)調。人員分類管理為兩權分離提供了適格的行為主體，奠定了兩權分離的基礎。人財物收歸省級統(tǒng)管從人員選拔和工資待遇上實現了相對公平。個別地區(qū)的財政收入差距較大，導致檢察人員收入存在較大的地區(qū)差距，財政收歸省級統(tǒng)管，可以減輕省級地區(qū)收入差距問題，且能確保按時發(fā)放，建立了職業(yè)薪酬保障，但也存在導致形式公平而實質不公平的極大可能性。人員任命與調動由省級統(tǒng)管減少地方行政官員的實際控制，為檢察權依法獨立行使建立了職務保障。職業(yè)保障構建了檢察官職業(yè)榮譽體系，為將來去行政頭銜奠定了基礎，實現收入待遇與等級相掛鉤，針對兩條不同的序列設置不同的激勵方案，建立了職業(yè)榮譽保障。司法責任制的建立強化了辦案人員的責任，反過來有助于事前列明權力清單，實現權力的分離。四項內容相互影響，共同作用于兩權的分離。

第二部分是兩權分離中檢察機關組織運行機制上的協(xié)調。日常的司法行政事務管理活動作為檢察權運行的輔助功能，干擾檢察活動的可能性比較小。檢察長需要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用，確保對司法行政權的協(xié)調運轉能為檢察權的順利運行提供優(yōu)質高效的服務保障。因此在內部分離模式的選擇上，多數人選擇了廣義上的“適度”分離，檢察長的行政頭銜在目前暫且不宜去除，但需減少領導職數，而且內部需要建立高效運行的司法行政事務序列，對于權力界限模糊的領域以權力屬性的偏重為劃分，并且建立同種屬性權力之間的流動制。如檢察理論研究工作同時需要具備理論知識和實務經驗，既能解決純粹的理論研究不能歸入檢察權的問題，又能實現不同資源的統(tǒng)籌協(xié)調。建立司法行政事務序列輔助檢察權運行的同時也要避免司法行政權過于獨立，在職務保障、薪酬待遇上保證檢察權的權威，保障檢察權在檢察體系內的主導地位。

結語：適度分離抑或徹底分離

總之，兩權分離改革，涉及本輪檢察改革的方方面面，是一個循序漸進的過程，不可一蹴而就，“契合于我國轉型社會特點、關注司法現實條件、漸進式的改革才是理性的選擇”；〔15 〕“改革的制度設計需要顧及社會最大多數成員的切身利益，要切好‘蛋糕”；〔16 〕“探索出一條既符合國情又符合法治規(guī)律的中國式改革道路”?！?7 〕對改革試點過程中出現的問題需及時加強研究，總結改革經驗得失，夯實堅實的理論支撐，并且頂層設計需要在實踐探索的基礎上不斷修訂完善。