淺談公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的問題與對(duì)策

張 鈺

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

事業(yè)單位是我國一個(gè)獨(dú)特的組織形式，是根據(jù)國情發(fā)展形成的不可缺少的單位組織，為我國提供公益類服務(wù)做出了很大的貢獻(xiàn)。在這個(gè)過程中為了彌補(bǔ)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足的問題，政府允許甚至鼓勵(lì)部分事業(yè)單位發(fā)展相關(guān)市場(chǎng)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分事業(yè)單位由提供公益服務(wù)為主逐漸趨向于經(jīng)營(yíng)盈利性活動(dòng)為主，這就與事業(yè)單位成立的主要目的相背離。鑒于此現(xiàn)狀，政府于2012年推動(dòng)事業(yè)單位分類改革，將現(xiàn)有事業(yè)單位按社會(huì)功能劃分為：承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。其中，對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化公益屬性，市場(chǎng)不能配置資源的，劃分為公益一類；以提供公益服務(wù)為主，但部分服務(wù)可以由市場(chǎng)配置資源，自主開展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的事業(yè)單位，劃分為公益二類。事業(yè)單位分類改革的目的是為了建立高效運(yùn)行、治理完善、監(jiān)督有效的事業(yè)單位。

同時(shí)，為了改變事業(yè)單位管理薄弱、效率低下的現(xiàn)狀，2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的通知標(biāo)志著政府開始重視并加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)。2015年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和2016年《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》標(biāo)志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作向縱深發(fā)展。2017年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)>》要求開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，每年按規(guī)定報(bào)送內(nèi)部控制報(bào)告，內(nèi)部控制相關(guān)工作成為一項(xiàng)經(jīng)常性工作。

然而，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)條例存在一定的局限性，其相關(guān)規(guī)定較多的考慮了行政機(jī)關(guān)和公益一類事業(yè)單位的原則性規(guī)范，沒有針對(duì)有經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位作具體規(guī)定。這就導(dǎo)致有經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的事業(yè)單位，特別是公益二類事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在部分業(yè)務(wù)無章可循，例如采購業(yè)務(wù)。采購業(yè)務(wù)是內(nèi)部控制建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，涉及多個(gè)環(huán)節(jié)且專業(yè)性很強(qiáng)，是每個(gè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)或評(píng)估中應(yīng)給予重點(diǎn)關(guān)注的部分。公益二類事業(yè)單位的采購業(yè)務(wù)有一定的獨(dú)特性，該環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制即不完全適用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》也不完全適用于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其特殊性結(jié)合單位實(shí)際情況進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)。

1 公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的特點(diǎn)

公益二類事業(yè)單位按照國家確定的公益目標(biāo)開展活動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)來源根據(jù)單位自主程度，實(shí)行財(cái)政差額撥款。即財(cái)政承擔(dān)單位部分經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，差額部分由單位在確保實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的前提下，依法開展相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)取得的經(jīng)營(yíng)性收入用于發(fā)展。因此公益二類事業(yè)單位進(jìn)行采購業(yè)務(wù)的資金來源分為財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金。使用財(cái)政性資金的采購業(yè)務(wù)應(yīng)該適用《政府采購法》及相關(guān)條例辦法，對(duì)政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制建設(shè)適用于《行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范(試行)》及指導(dǎo)意見，而使用非財(cái)政性資金的采購業(yè)務(wù)自主性較大無適用的法規(guī)規(guī)范。與行政機(jī)關(guān)和其他事業(yè)單位相比，公益二類事業(yè)單位的采購業(yè)務(wù)的組織形式、采購方式、程序等較為復(fù)雜、需要關(guān)注的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多。根據(jù)公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的特殊性，單位在實(shí)際執(zhí)行中應(yīng)具體關(guān)注以下兩個(gè)問題：

1.1 采購資金來源的界定

根據(jù)《政府采購法》第二條的規(guī)定，政府采購一定是使用財(cái)政性資金的業(yè)務(wù)活動(dòng)。但是對(duì)財(cái)政性資金范圍的確定并不是特別清晰。在采購實(shí)踐中，不少單位對(duì)財(cái)政性資金的理解存在分歧。根據(jù)2004年財(cái)政部印發(fā)的《中央單位政府采購管理實(shí)施辦法》將中央單位政府采購的資金來源定義為使用財(cái)政性資金包括預(yù)算資金、政府行基金和預(yù)算外資金，以及與之配套的單位自籌資金。這就將單位使用的自主經(jīng)營(yíng)收入的采購也納入了政府采購的范圍。但2015年財(cái)政部公布的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)對(duì)“財(cái)政性資金”的規(guī)定僅指納入預(yù)算管理的資金(含預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金)。

按2015年發(fā)布的條例規(guī)定的范圍，采購人使用非財(cái)政性資金開展的采購活動(dòng)，不屬于政府采購項(xiàng)目，不受政府采購法和條例的約束。公益二類事業(yè)單位的非財(cái)政性資金主要是指自有收入，包括經(jīng)營(yíng)收入、捐助收入和不用財(cái)政性資金償還的借款等。單位除分清財(cái)政性資金和非財(cái)政性資金外，還需要將其分別準(zhǔn)確核算。根據(jù)條例規(guī)定非財(cái)政性資金如果無法與財(cái)政性資金分割的，也要遵守政府采購法。因此并非使用財(cái)政資金的業(yè)務(wù)活動(dòng)就一定不適用《政府采購法》，單位在進(jìn)行采購業(yè)務(wù)時(shí)要嚴(yán)格區(qū)分。

1.2 采購范圍和程序的界定

政府采購組織形式上分為集中采購和分散采購，政府集中采購的范圍是按照國務(wù)院頒布的年度“中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)”(以下簡(jiǎn)稱目錄及標(biāo)準(zhǔn))執(zhí)行。采購人必須將在目錄及標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購；該目錄及標(biāo)準(zhǔn)每年更新變化，部分單位人員學(xué)習(xí)研究不及時(shí)，對(duì)本單位的采購項(xiàng)目分類錯(cuò)誤進(jìn)而導(dǎo)致應(yīng)該進(jìn)行政府采購的項(xiàng)目沒有按政府采購進(jìn)行。分散采購是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的行為。但要，政府采購貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購金額達(dá)到國務(wù)院有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的，必須采用公開招標(biāo)方式。

分散采購賦予各單位采購的相對(duì)自主權(quán)，采購活動(dòng)的業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)也多產(chǎn)生于此。首先對(duì)于分散采購的理解存在誤區(qū)，雖然分散采購允許單位自行采購，但是并不等于無依據(jù)無制度的進(jìn)行。事實(shí)上，分散采購和集中采購一樣，都屬于政府采購范圍，只是適用的標(biāo)準(zhǔn)、程序不同，但都受《政府采購法》及條例的約束；單位在分散采購中選擇自行采購的，并不代表可以無依據(jù)的隨意進(jìn)行，其采購行為也必須按照政府采購法、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等規(guī)定的方式和程序進(jìn)行；并且自行采購必須在以下6種方式中選擇，即：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)和單一來源。采用分散采購的單位也需要向監(jiān)管部門報(bào)備和進(jìn)行合同備案，受政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查。

對(duì)于政府采購范圍之外的采購(簡(jiǎn)稱為非政府采購)分為兩類，一類是使用財(cái)政資金但是采購項(xiàng)目不在集中采購目錄中且在限額標(biāo)準(zhǔn)以下，另一類是使用非財(cái)政資金的采購活動(dòng)。公益二類事業(yè)單位的采購范圍界定比較復(fù)雜，因此部分單位容易混淆采購范圍，進(jìn)而導(dǎo)致之后的采購活動(dòng)沒有按照規(guī)定的程序進(jìn)行，容易出現(xiàn)違規(guī)的情況。

2 公益二類事業(yè)單位采購業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀與問題

采購業(yè)務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，公益二類事業(yè)單位資金來源的多樣性又進(jìn)一步增加了采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的難度，導(dǎo)致很多單位采購業(yè)務(wù)質(zhì)量不高、效率低下、重復(fù)購買、監(jiān)管薄弱等情況普遍存在。最主要的問題有：

2.1 規(guī)避政府采購缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

因?yàn)檎少彽牟少彿秶⒊绦蚬芾硐鄬?duì)嚴(yán)格復(fù)雜，并且對(duì)于非政府采購業(yè)務(wù)沒有具體詳細(xì)的規(guī)定。這就為部分單位創(chuàng)造了規(guī)避政府采購管理的動(dòng)機(jī)。最常見的方法就是將原本符合政府采購標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格降低，或者化整為零。雖然這是國家明令禁止的，但是依然有監(jiān)管難度。同時(shí)政府采購業(yè)務(wù)已經(jīng)建立了一系列比較完善的監(jiān)管體系，比如采購信息管理辦法等。但是非政府采購因?yàn)槿鄙俨少徯畔⒐芾砑觿×吮O(jiān)管的難度。有些單位利用財(cái)政資金和采購范圍標(biāo)準(zhǔn)的界定規(guī)避政府采購，同時(shí)又不制定采購管理辦法，導(dǎo)致采購業(yè)務(wù)無約束，采購人員權(quán)利過大、對(duì)采購環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督，沒有計(jì)劃性和專業(yè)性，導(dǎo)致資金使用效率不高，甚至造成浪費(fèi)。

2.2 缺乏科學(xué)的采購預(yù)算編制

首先，不少單位對(duì)于采購預(yù)算缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。對(duì)于使用財(cái)政資金的單位都要納入預(yù)算實(shí)行全面預(yù)算管理，但是不少單位對(duì)于政府采購的預(yù)算編制學(xué)習(xí)不到位，存在錯(cuò)報(bào)漏報(bào)的項(xiàng)目。對(duì)于非政府采購的業(yè)務(wù)甚至出現(xiàn)不納入單位預(yù)算管理，無計(jì)劃進(jìn)行采購的現(xiàn)象。其次，不少單位存在預(yù)算編制與實(shí)施計(jì)劃、采購需求脫節(jié)的情況，很多單位認(rèn)為編制采購預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，缺少相關(guān)業(yè)務(wù)或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確，沒有具體到單個(gè)項(xiàng)目，增加了采購成本與實(shí)施難度。另外，人為干預(yù)是導(dǎo)致采購預(yù)算不準(zhǔn)確的一個(gè)主要原因，其目的是給采購業(yè)務(wù)變動(dòng)留余地，因此隨意確定采購金額，對(duì)分散采購只是簡(jiǎn)單的相加匯總。最后，對(duì)于預(yù)算編制與執(zhí)行的結(jié)果不夠重視，對(duì)于沒有按預(yù)算編制不準(zhǔn)確導(dǎo)致的預(yù)算與執(zhí)行之間的差異沒有相應(yīng)的監(jiān)督、糾錯(cuò)和懲罰機(jī)制，導(dǎo)致了采購預(yù)算編制流于形式，很難起到采購預(yù)算編制的作用，也進(jìn)一步導(dǎo)致了采購業(yè)務(wù)執(zhí)行困難，采購整體效率較低的問題。

2.3 缺乏專業(yè)的采購人員

事業(yè)單位普遍受困于人員編制問題，因而專門從事采購業(yè)務(wù)的人員匱乏，更不用說專門成立一個(gè)負(fù)責(zé)采購的部門。大部分的采購業(yè)務(wù)都是由某個(gè)部門兼管，其專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性都難以達(dá)到采購內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)，更難以有效降低采購業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)如采購需求審核、采購預(yù)算編制和審批、供應(yīng)商選擇和管理、采購驗(yàn)收和付款等應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部門或崗位的職責(zé)權(quán)限，確保不相容崗位相互分離。但部分單位在部門或者崗位設(shè)置上難以達(dá)到要求，甚至出現(xiàn)一個(gè)部門負(fù)責(zé)多個(gè)環(huán)節(jié)，無法達(dá)到“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的要求，導(dǎo)致采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)較大。

3 完善采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的對(duì)策

為進(jìn)一步規(guī)范公益二類事業(yè)單位采購活動(dòng)，防范采購風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》為基礎(chǔ)，對(duì)采購業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定出實(shí)用有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案和改進(jìn)措施，逐步建立起一套完善、可操作性強(qiáng)的采購業(yè)務(wù)體系，具體對(duì)策可以從以下方面進(jìn)行：

3.1 分類制定采購制度

首先領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視單位采購業(yè)務(wù)，加強(qiáng)采購活動(dòng)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)督，建立完善采購活動(dòng)的相關(guān)制度。根據(jù)資金來源不同，準(zhǔn)確劃分采購類型，將政府采購和非政府采購的業(yè)務(wù)分別制定相關(guān)制度，確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在制定政府采購相關(guān)制度時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注分散采購。對(duì)于分散采購除委托代理機(jī)構(gòu)代理外由單位自主采購的，應(yīng)該根據(jù)采購項(xiàng)目的類別、金額等確定采購程序，將采購行為做到有依據(jù)。對(duì)于非政府采購因其不用按照政府采購相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，為了加強(qiáng)這部分采購項(xiàng)目的內(nèi)部控制，可以選擇按照《企業(yè)內(nèi)部控制指引——采購業(yè)務(wù)》來管控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定相關(guān)規(guī)定。做到無論政府采購和非政府采購都能受到有效約束，將人為干預(yù)減少到最小。

3.2 加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)

采購業(yè)務(wù)是一個(gè)專業(yè)性非常強(qiáng)的環(huán)節(jié)，但又涉及多個(gè)部門，對(duì)于處于事業(yè)單位改革階段，事業(yè)單位編制只減不增，單位普遍人手緊張無法成立專門的采購部門的情況，單位可以通過加強(qiáng)涉及采購業(yè)務(wù)相關(guān)人員進(jìn)行專題培訓(xùn)并且考核的方式加強(qiáng)對(duì)政府采購政、采購風(fēng)險(xiǎn)防范、采購流程控制等應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)工作人員和部門的宣傳培訓(xùn)，將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿整個(gè)采購活動(dòng)中。對(duì)于專業(yè)性非常強(qiáng)的采購項(xiàng)目也可以通過聘請(qǐng)專家的方式指導(dǎo)審核相關(guān)采購環(huán)節(jié)。

3.3 建立采購定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

由專人或者專門部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國家政策、單位內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)等因素，定期或不定期對(duì)采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度的有效性和執(zhí)行情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于突發(fā)事件也應(yīng)對(duì)采購環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。單位層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注采購業(yè)務(wù)是否按照預(yù)算與計(jì)劃組織實(shí)施，是否按照規(guī)定組織采購活動(dòng)和執(zhí)行驗(yàn)收程序，是否按規(guī)定保存相關(guān)業(yè)務(wù)檔案。對(duì)于評(píng)估結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)較大的環(huán)節(jié)應(yīng)及時(shí)查找原因?qū)で髮?duì)策減少風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 加強(qiáng)采購全過程管理

單位應(yīng)從采購預(yù)算與計(jì)劃、采購活動(dòng)管理到驗(yàn)收及檔案管理全過程加強(qiáng)管理，不應(yīng)忽視任何一個(gè)環(huán)節(jié)。其中，采購業(yè)務(wù)預(yù)算管理，應(yīng)將政府采購項(xiàng)目和非政府采購項(xiàng)目全部納入預(yù)算，并且采用精細(xì)化管理。對(duì)采購活動(dòng)實(shí)施歸口管理，加強(qiáng)采購申請(qǐng)需求的審核，特別是對(duì)于政府采購中的分散采購和使用非財(cái)政資金的采購需求的審核。對(duì)于分散采購重點(diǎn)審核其是否按規(guī)定以政府采購方式執(zhí)行程序，避免分拆項(xiàng)目規(guī)避政府采購的情況出現(xiàn)；對(duì)于非政府采購，應(yīng)重點(diǎn)審核其采購需求的準(zhǔn)確性、合理性，避免重復(fù)性購買及降低資金使用效率的情況等。另外，在采購活動(dòng)中應(yīng)加強(qiáng)活動(dòng)中的記錄控制和項(xiàng)目驗(yàn)收管理，做到有據(jù)可查，責(zé)任落實(shí)到人。

3.5 建立采購信息公開機(jī)制

政府采購中的集中采購和公開招標(biāo)過程除涉密信息外都要全部公開。對(duì)于非政府采購的業(yè)務(wù)，建議單位應(yīng)當(dāng)開辟專欄公開發(fā)布采購的相關(guān)信息，打破采購信息的局限性和不對(duì)稱性，促進(jìn)采購業(yè)務(wù)的充分競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，既給更多供應(yīng)商提供了公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，也能夠讓相關(guān)人士對(duì)采購業(yè)務(wù)由更多了解，起到信息透明，合理監(jiān)督的作用。

4 結(jié)論

在事業(yè)單位改革的階段，公益二類事業(yè)單位的發(fā)展前景還無法確定，但是在現(xiàn)階段，由于其具有參與市場(chǎng)配置資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在采購業(yè)務(wù)活動(dòng)中更應(yīng)該加強(qiáng)管理和監(jiān)督。相關(guān)部門也應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政資金和非財(cái)政資金的范圍，針對(duì)政府采購之外的業(yè)務(wù)具體制定相關(guān)辦法，為各單位合法合規(guī)開展采購業(yè)務(wù)提供信息支撐，提高資金使用效率，防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。