農(nóng)村宅基地制度改革背景下的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制探討

胡建華 吳 安

1.高安市國土資源局 江西 宜春 336000 2.蘆溪縣國土資源局 江西 萍鄉(xiāng) 337000

正文：

1 引言

2018年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：深化農(nóng)村土地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。本文以江西省高安市為例，從分析農(nóng)村宅基地利用狀況入手，依托當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村“生態(tài)宜居”的新思路。

2 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

2.1 宅基地總量大

據(jù)統(tǒng)計，2017年末，高安市農(nóng)業(yè)人口67.8萬人，農(nóng)業(yè)戶16.2萬戶，3760個自然村；宅基地總面積10726.8公頃，人均158平方米；宅基地宗數(shù)約25.33萬宗，戶均1.56宗。從高安市近幾年宅基地變化趨勢來看，宅基地總量不但沒有隨著城鎮(zhèn)化率的提高和農(nóng)業(yè)人口的減少而下降，反而有所增加，宅基地利用粗放。

2.2 宅基地閑置現(xiàn)象突出

由于實行無償使用，很難有效遏制農(nóng)民超占宅基地的沖動，建新不拆舊、超面積標(biāo)準(zhǔn)建房和“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。同時，受“葉落歸根”等傳統(tǒng)觀念束縛，不少農(nóng)民在遷居城鎮(zhèn)后，不愿將原有宅基地交還給集體經(jīng)濟(jì)組織，造成“人走房空”，不少宅基地處于閑置狀態(tài)。高安市三分之二以上的村莊存在不同程度的空心現(xiàn)象，村莊周圍是新建的樓房，而村內(nèi)大多是上世紀(jì)建的平房，且無人居住、破爛不堪。

2.3 宅基地取得困難

由于制度、機(jī)制、管理等方面的原因，農(nóng)民建新不拆舊，造成村莊越建越大，可用宅基地卻越來越少。不少農(nóng)民因擔(dān)心子孫后代無宅基地建房，而想方設(shè)法多占宅基地。同時，受新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)限制，新增宅基地有限，造成急需建房戶無地建房。

2.4 存在宅基地隱形市場

在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園區(qū)、交通干道沿線及旅游景點周邊的農(nóng)村存在大量農(nóng)房出租的現(xiàn)象，有的用來開店、有的用來辦公司、有的用來住人，造成城中村、路邊村的農(nóng)房越建越大、越建越高，超高、超大的農(nóng)房到處都是，而村集體沒有得到任何利益。

3 農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)驗

高安市作為非國家授權(quán)試點地區(qū)，對農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了有益探索，在宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出和管理等方面形成了一些經(jīng)驗和做法。

3.1 擇位競價分配，有效遏制農(nóng)民建房沖動

從高安市的實踐來看，采取擇位競價方式分配宅基地，對抑制農(nóng)民盲目建房有很好的效果。橫向比較來看，即村與村之間的對比，采取擇位競價方式分配宅基地的村莊與采取無償方式分配宅基地的村莊相比，申請建房數(shù)量平均下降28%；縱向比較來看，即同一村莊前后的對比，采取擇位競價后農(nóng)民建房意愿，比采取擇位競價前平均下降35%。

3.2 超面積有償使用，實現(xiàn)宅基地使用公平

高安市在宅基地制度改革試點中，對“一戶多宅”、超面積標(biāo)準(zhǔn)使用的宅基地，由村集體收取有償使用費，既實現(xiàn)了村集體宅基地所有者的權(quán)益，增加了村集體收入，又是對遵紀(jì)守法、按規(guī)定使用宅基地者的公平對待。同時，以收促退，促使農(nóng)民自愿退出多宅部分和超面積占用的宅基地。2018年，728個試點村共退出宅基地1.29萬宗，面積1501.8公頃。

3.3 適度流轉(zhuǎn)經(jīng)營，拓寬村集體經(jīng)濟(jì)來源渠道

在宅基地流轉(zhuǎn)方面，高安市的做法比較謹(jǐn)慎，一方面，允許取得合法手續(xù)的農(nóng)房出租，但必須向村集體繳交一定比例的收益；另一方面，允許村集體將收回的宅基地和廢棄的學(xué)校、倉庫等集體資產(chǎn)出租，所有收益全部歸村集體。同時，鼓勵村集體將閑置的宅基地用于增減掛鉤復(fù)墾，周轉(zhuǎn)指標(biāo)所得收益歸村集體。

3.4 農(nóng)民自主管理，激發(fā)村民自治內(nèi)生動力

高安市在試點過程中十分注重發(fā)揮農(nóng)民自主管理作用，通過政府引導(dǎo)，幫助村組建立健全村民理事會制度。各村組宅基地制度改革工作，以村民理事會為主導(dǎo)，以群眾為主體，在充分征求意見，反復(fù)醞釀的基礎(chǔ)上，將村規(guī)民約、宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、退出和管理等制度交由村民大會或村民代表大會討論、決定、執(zhí)行。

4 農(nóng)村宅基地制度改革與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

4.1 宅基地制度改革能夠為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)預(yù)留空間

在我國人多地少和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略背景下，用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新增建設(shè)用地畢竟有限，主要還得依靠存量挖潛，而宅基地制度改革中農(nóng)民自愿退出后收歸集體的宅基地，以及農(nóng)民手中可流轉(zhuǎn)的宅基地，能為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供廣闊的空間。

4.2 宅基地制度改革能夠為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供資金支持

宅基地有償使用、入市流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)?？杀P活農(nóng)村宅基地資源，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益，吸引外來資本投入，解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金來源渠道單一問題，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供充沛的資金支持。

4.3 宅基地制度改革能夠為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境

宅基地制度改革做得好的地區(qū)，村民自治深入人心，宅基地私有觀念得到轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建房秩序更加規(guī)范，集體經(jīng)濟(jì)有所突破，基礎(chǔ)設(shè)施得到完善，居住環(huán)境得到改善，村莊整治美麗，面貌煥然一新，社會治安和諧有序，村民滿載獲得感和幸福感，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境。

4.4 宅基地制度改革能夠為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供模式參考

高安市作為一個非國家授權(quán)試點地區(qū)，宅基地制度改革開展得如火如荼，得益于高安市“政府引導(dǎo)、理事會主導(dǎo)、村民自治”的運(yùn)行模式。與宅基地制度改革試點一樣，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同樣需要充分調(diào)動和發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的智慧和積極性，而全國各地宅基地制度改革的不同運(yùn)行模式不失為一個個參考案例。

5 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)機(jī)制探討

5.1 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立村民自治機(jī)制

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主戰(zhàn)場在鄉(xiāng)村，主體是廣大農(nóng)民群眾。如何在基層黨組織的帶領(lǐng)下發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵，而建立健全村民理事會，激發(fā)村民理事的內(nèi)生動力，強(qiáng)化村民自治是最有效的手段。

5.2 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立資源整合機(jī)制

在黨和國家機(jī)構(gòu)改革背景下，全面整合農(nóng)業(yè)、交通、水利、自然資源、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)資金，建立健全資源整合調(diào)配機(jī)制，做到資金向一線聚集、資源向一線集中、政策向一線傾斜，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金、資源保障。

5.3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要建立改革聯(lián)動機(jī)制

在統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的同時，加強(qiáng)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地制度改革等各項農(nóng)村改革的銜接配套，特別是要加強(qiáng)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的聯(lián)動，運(yùn)用好農(nóng)村土地制度改革成果，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)。