《關于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的指導意見》解讀

編者按：2018年5月7日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部及中國鐵路總公司發(fā)布《關于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的指導意見》(發(fā)改基礎[2018]514號，以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋鲆獜娀?guī)劃引導和管控作用，合理確定高鐵車站選址和規(guī)模，嚴格節(jié)約集約用地，促進站城一體融合發(fā)展，提升綜合配套保障能力，合理把握開發(fā)建設時序，防范地方政府債務風險，創(chuàng)新開發(fā)建設體制機制。面對高速鐵路的快速發(fā)展，如何促進其與城市發(fā)展協(xié)調一致、糾正規(guī)劃與開發(fā)建設中的偏誤，迎來新的發(fā)展契機？在實操層面需要關注哪些問題，未來又將面臨怎樣的挑戰(zhàn)？本刊邀請業(yè)界和學界的9位專家對《意見》進行深度解讀。

對《意見》基本原則的認識

劉武君(原上海虹橋綜合交通樞紐工程指揮部)

《意見》既是對過去10年高鐵車站周邊區(qū)域規(guī)劃建設經驗教訓的總結，也指明了未來10年的發(fā)展方向?！兑庖姟返幕驹瓌t有四點：1)規(guī)劃協(xié)調，布局合理；2)量力而行，有序建設；3)站城一體，綜合配套；4)市場運作，防范風險。

1)，3)聚焦一體化問題，包括①車站周邊區(qū)域與城市發(fā)展的一體化；②車站及其周邊區(qū)域與綜合交通網(wǎng)絡發(fā)展的一體化；③車站與其周邊區(qū)域中各種交通基礎設施的一體化；④車站及其周邊區(qū)域中所有交通運行信息系統(tǒng)和應急指揮系統(tǒng)的一體化；⑤車站及其周邊區(qū)域中各種交通方式運營管理的一體化；⑥車站及其周邊區(qū)域安全保障的一體化；⑦車站及其周邊區(qū)域投資、建設和運營的一體化。

2)，4)聚焦可持續(xù)問題。車站周邊區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的內涵即“尊重市場、敬畏規(guī)律、節(jié)能環(huán)保、追求效益、和諧發(fā)展”。可持續(xù)理念應該滲透到車站及其周邊區(qū)域規(guī)劃的各個領域，并貫穿于規(guī)劃建設的不同階段。當然，脫離市場需求、過度追求門面和政績的項目一定是不可持續(xù)的，長期虧損的項目公司也是不可持續(xù)的。

要做到一體化、可持續(xù)，需要在三個方面多下功夫：一是改進規(guī)劃。要從項目策劃入手，引進“交通要素規(guī)劃”這一新方法，對交通綜合體進行更加詳細的權屬區(qū)分(例如分樓層區(qū)分)和規(guī)劃控制。二是大膽創(chuàng)新交通樞紐的投融資體制，建立適合公共交通設施實施市場化運作的治理結構。三是車站及其周邊區(qū)域是城市的門戶，要以突出其公益性特征為前提，在充分滿足旅客和市民出行便捷的同時，發(fā)揮臨鐵區(qū)域的優(yōu)勢，集聚現(xiàn)代服務業(yè)，提高商務效率。

一體化是起點，也是終點。可持續(xù)是目標，也是底線。一體化、可持續(xù)就是高鐵車站及其周邊區(qū)域規(guī)劃建設的基本原則。

《意見》要點及實施展望

孫永海(深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心)

國家機構改革之后，新部委首次聯(lián)合出臺《意見》，一方面反映出國家對高鐵與城市協(xié)調發(fā)展的重視；另一方面，盡管文件中的相關用詞仍然沒有改變，但其內在邏輯已經發(fā)生一些變化，很多亮點值得期待。

1）突出剛性管控。

要求高鐵車站選址、功能定位、規(guī)模和開發(fā)區(qū)域邊界應依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)一布局，這將從源頭上防止城市借助高鐵的規(guī)劃建設進行蔓延式發(fā)展。可以預見未來對城市生態(tài)自然本底的研究和管控將會強化，高鐵車站規(guī)劃建設也將要在這樣的管控范圍內進行。

2）強調系統(tǒng)整合。

強調將交通、空間與產業(yè)系統(tǒng)考慮：要求鐵路總公司和地方政府深入研究論證高鐵車站與城市發(fā)展的銜接問題。強調有關城市要結合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，構建樞紐偏好型產業(yè)體系。

3）加強動態(tài)監(jiān)管。

要求高鐵區(qū)域規(guī)劃建設要合理把握開發(fā)建設時序，對初期開發(fā)規(guī)模以及總體規(guī)模做了明確的規(guī)定，要求分階段、分步驟有序推進。這樣的安排為后期的動態(tài)監(jiān)管埋下伏筆。

高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設是一項系統(tǒng)工程，政府在其中起到關鍵的統(tǒng)籌作用，核心是政府職能的轉變。高鐵車站區(qū)域建設品質是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的一種具體體現(xiàn)。此輪政府機構改革將帶來空間整合上的優(yōu)勢，但由于高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設在行政管理上涉及部、省、市三級政府(三級政府的主管單位還可能分屬不同職能部門)；在內容上涉及交通、空間和產業(yè)，橫跨政府投資和市場投資，并與地方社會發(fā)展高度相關，因此，其難度很大，至少有兩個方面，有待進一步細化：

1）從單項指標走向規(guī)劃統(tǒng)籌，科學決策機制有待建立。

高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設從專業(yè)角度分為三個領域：一是高鐵與城市空間資源的關系、高鐵與城市土地利用以及城市綜合交通系統(tǒng)的關系；二是高鐵本身的系統(tǒng)網(wǎng)絡；三是高鐵及車站區(qū)域開發(fā)建設投融資問題。這三個專業(yè)領域分屬于自然資源、鐵路總公司以及發(fā)改部門負責，而且往往鐵路總公司與國家發(fā)改部門就高鐵的決策事項征求省政府層面意見，省政府層面與地方市政府之間又存在協(xié)調關系，不同層級、不同職能的部門之間就一個問題的決策重點和偏向都會有所不同，決策過程又相互關聯(lián)。

單項的指標管理可以有效地避免過往發(fā)生的重大失誤，但也難以為創(chuàng)新提供條件。例如“新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)”，其內涵是不同旅行速度和服務水平的交通工具與不同時間價值需求的旅客在空間上的契合，因此車站選址僅是一種表現(xiàn)形式而不是絕對，應因地制宜。在不同層級政府以及不同政府部門的協(xié)調過程中，很容易為了追求自身目標而拿指標當目標來要求，從而限制創(chuàng)新的想象力，限制對城市土地和綜合交通的系統(tǒng)考慮。

不管如何協(xié)調，最終高鐵設施需要落在城市空間上，因此還是需要城市空間規(guī)劃統(tǒng)籌。《意見》中確定了城市政府的主體責任，但沒有一個科學決策機制的建立，主體責任很難實施，難以在高鐵與城市協(xié)調發(fā)展的目標下，有效地處理好各方在近期發(fā)展與遠期預留、工程經濟與社會效益等問題上的平衡。

2）從政企分行走向互動而行，政策引導思路有待強化。

經過40年的改革開放，中國在政府投資建設項目上已經形成非常成熟的流程和科學的決策機制，但是對于如何與民間資本的聯(lián)合還處于摸索階段。當前更加需要的是圍繞《意見》提出的目標，出臺相應支撐政策，使政府管理從直接的投資建設轉向政策的引導，充分利用市場的力量，共同建設和運營管理高鐵系統(tǒng)。

支撐政策主要有三個方面：一是投融資政策，研究吸引民間資本參與鐵路投資和區(qū)域開發(fā)，促進高鐵車站區(qū)域開發(fā)建設形成一種利益共同的內在驅動力，確保高鐵與城市的可持續(xù)發(fā)展。二是空間資源管理制度及相關法律，保障城市立體開發(fā)，將不同利益主體在空間上統(tǒng)籌起來。三是人事制度，建設高品質的高鐵車站區(qū)域，歸根結底要靠人才，靠具有系統(tǒng)思維的高水平專業(yè)人才隊伍。

對高鐵與城市發(fā)展結合的思考

孔令斌(中國城市規(guī)劃設計研究院)

《意見》的發(fā)布再次引起了國內關于高鐵車站與城市發(fā)展關系的熱議，其主旨為：“有序推進高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設，促進高鐵沿線城鎮(zhèn)空間合理布局和城市空間結構優(yōu)化，推動高鐵建設與城市發(fā)展良性互動、有機協(xié)調”。這不是一個新話題，實際上在行業(yè)內議論已久，相關的研究也有不少。2014年7月底國務院辦公廳針對鐵路投融資體制改革就已經發(fā)布過《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]37號)，提出“‘堅持多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約’的原則，對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內的土地實施綜合開發(fā)利用。通過市場方式供應土地，一體設計、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進鐵路站場及相關設施用地布局協(xié)調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮(zhèn)及相關產業(yè)發(fā)展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展”。兩個文件的主旨一致，利用鐵路站的開發(fā)，促進鐵路系統(tǒng)與城市發(fā)展協(xié)調一致，規(guī)范鐵路站周邊開發(fā)和鐵路、城市的投融資。

目前高鐵站與城市發(fā)展之間的問題大致可以概括為：“大、偏、遠”。所謂“大”與“遠”是鐵路站的規(guī)模過大、選址距離城市人口聚集區(qū)過遠，兩者都造成乘客在城市內部的出行距離過大，使用不便，城市交通的銜接困難。而“偏”則是站場選址偏離城市發(fā)展方向，造成鐵路站城市交通銜接成本高，圍繞站場的開發(fā)無法融入城市。三者都不同程度增加了站場周邊開發(fā)的難度?！按蟆币话愠霈F(xiàn)在特大城市，往往是好大喜功的產物，以圖世界第一、亞洲第一的名頭，而忽略了為城市服務的根本，造成集疏運交通與城市矛盾大，高鐵乘客在城市內出行距離長；“遠”一般多出現(xiàn)于中小城市，中小城市銜接交通往往服務水平低，過遠的高鐵站選址使城市與高鐵“雙輸”，城市無法享受高鐵帶來的城際交通便捷，而高鐵損失客流；“偏”則在各種規(guī)模的城市中均有，是鐵路規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏協(xié)調的產物，高鐵站址偏離或與城市發(fā)展方向相背，也就偏離了城市交通網(wǎng)絡布局的方向，造成無法與城市開發(fā)融合，城市交通銜接困難而成本高。

高鐵站在城市中的選址應以布局均衡、與城市發(fā)展方向一致為原則，所謂“布局均衡”就是在城市中要多站點，與城市功能布局、空間結構相吻合。大城市與城市的功能分區(qū)結合布局，中小城市與中心城結合布局，避免“大”和傳統(tǒng)的分方向布局站點，造成乘客在城市中出行距離過遠。而與城市發(fā)展方向一致，則需要按照一張藍圖的目標，將城市對外交通與城市發(fā)展規(guī)劃協(xié)調一致，既可以使城市交通與高鐵交通方便銜接，高鐵站場也可以作為帶動城市發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展目標的引擎，實現(xiàn)城市中高鐵的“TOD”和投融資改革目標。

要實現(xiàn)這個目標，就需要將作為公共政策的城市規(guī)劃與城市的市場化開發(fā)結合起來，要看到高鐵站選址與城市的矛盾一是因為沒有實現(xiàn)站址合理布局的驅動力，二是因為缺乏規(guī)劃的協(xié)調機制。因此，在高鐵與城市的協(xié)調發(fā)展上要突出政策引導，在機制設計上讓站場及周邊地區(qū)的開發(fā)主體、鐵路建設的目標與城市發(fā)展目標一致。

把高鐵站場及周邊開發(fā)作為站場合理選址的驅動力和協(xié)調機制的切入點，把土地的價值作為政策引導和開發(fā)市場機制建立的“牛鼻子”，而不能只靠“自上而下”的指導。對于開發(fā)主體而言，主要關注土地的潛力與規(guī)模，只有與城市發(fā)展方向一致、靠近城市中心，土地的價值與潛力才最高，多站點才能獲得規(guī)模，而這與城市所要求的靠近中心、均衡布局的發(fā)展目標一致，以此為出發(fā)點建立協(xié)調機制，則兩個文件中提出的高鐵與城市可持續(xù)發(fā)展的目標才能達成。

因此，無論是大城市還是中小城市，高鐵站選擇只要符合城市發(fā)展方向，站場周邊的開發(fā)就可以與城市發(fā)展一體，城市交通的銜接也更加便利、高鐵也可以更好地為所在城市服務并獲得更好的效益。否則，站點周邊的開發(fā)則難以融入城市，風險更高，城市交通銜接的代價大，難以實現(xiàn)為城市服務的目標，鐵路的效益也將大打折扣。

對高鐵站選址的思考

鄭猛(北京市城市規(guī)劃設計研究院交通規(guī)劃所)

經濟水平的不斷提升促進了人民日益增長的美好生活需要，高鐵的建設極大縮小了城市間的時空距離，有效加強了城市間的交通聯(lián)系和人員流動，成為滿足人民多元需求的重要載體。在市場經濟框架下，高鐵站的設置為城市經濟發(fā)展提供了外來要素的流動和聚集，若利用好會成為城市經濟發(fā)展的新引擎。但根據(jù)國外研究資料顯示，高鐵建設對城市發(fā)展不僅僅是正向作用。所以，《意見》中希望沿線城市在產城融合、站城一體規(guī)劃上要“走特色化、差異化發(fā)展之路”，“要結合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色”，形成能夠吸引外來要素的產業(yè)。高鐵站首要功能是交通功能，最基礎的是要滿足人民乘坐方便，再者環(huán)境宜人，才能讓人喜歡使用，若是整合用地功能形成交通便利、功能齊全的區(qū)域，加上有吸引力的產業(yè)，方能形成人氣聚集、活力旺盛的城市經濟新引擎。所以，高鐵站選址是第一要務，要符合城市總體規(guī)劃，綜合考慮城市整體空間結構，與城市緊密銜接。若車站位于建成區(qū)內，在處理好乘客交通集散關系的同時，要考慮周邊用地的產業(yè)更新；若新選站址，須結合城市空間調整建設新城，同時建設新的交通系統(tǒng)緊密聯(lián)系主城。兩種情況下，都需打造以車站為核心區(qū)域的宜居宜業(yè)環(huán)境，才能充分發(fā)揮高鐵和高鐵車站建設的經濟效益。

對高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的建議

趙一新(中國城市規(guī)劃設計研究院城市交通研究分院)

截至2017年末，中國高鐵通車里程已經達到2.5萬km，根據(jù)2016年國務院批復的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2025年中國將建成3.8萬km的“八橫八縱”高速鐵路主通道。值得注意的是，中國高速鐵路通車里程已經實現(xiàn)了規(guī)劃的2/3，而《意見》中明確指出中國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設仍處于起步階段，根據(jù)城市發(fā)展的規(guī)律和經驗，新城的發(fā)展建設時間往往為10年以上甚至是幾十年的時間，短期內建成的高鐵車站如何與需要長期開發(fā)建設的城市功能相結合，確實需要認真的思考。如何解決好中國已建成的超過500多個高鐵站遠離城市造成的諸多問題，如何避免在新規(guī)劃建設的高鐵站中重復同樣的錯誤，將是未來面臨的挑戰(zhàn)。建議重點關注以下三個方面。

1）加強城市規(guī)劃與鐵路樞紐總圖規(guī)劃的協(xié)同。

目前城市相關規(guī)劃由城市政府主導，鐵路樞紐總圖規(guī)劃由鐵路總公司主導，兩者之間存在一定的銜接不足、溝通不夠、協(xié)同不力的情況，規(guī)劃分離的現(xiàn)象十分嚴重。這也是造成高鐵站與城市布局各說各話、動輒出現(xiàn)遠離城市幾十公里的高鐵站的原因。在高鐵站的規(guī)劃選址中既不能一味地強調鐵路建設的方便性，也不宜過分強調與城市功能結合的緊密性。實現(xiàn)兩者之間的合理布局、協(xié)調發(fā)展十分重要。應建立由城市規(guī)劃主管部門和相關規(guī)劃編制單位參與城市鐵路樞紐總圖的編制工作，同時由鐵路規(guī)劃主管部門和規(guī)劃編制單位參與城市總體規(guī)劃的長效機制，并監(jiān)督實施，保證高鐵車站選址布局的科學合理。

2）對規(guī)劃高鐵站選址布局進行及時梳理和糾偏。

對于2025年前要規(guī)劃建設的1.3萬km的高鐵網(wǎng)，建議根據(jù)規(guī)劃建設的不同階段進行重新梳理和糾偏，避免再出現(xiàn)不合理的遠離城市設站的情況。目前仍然存在一些不合理的車站選址布局，或因建設難度而遠離城市建成區(qū)、或因城市間站點爭奪的博弈而選取兩者中間設站的方式。

3）甄別高鐵站類型，進行集約緊湊高效開發(fā)建設。

對于遠離城區(qū)而存在發(fā)展問題的高鐵車站，應客觀甄別類型，不僅需要合理確定適合的產業(yè)發(fā)展定位，還可以判斷是否短期內具備開發(fā)的條件。對于不具備城市功能建設條件的高鐵站，不進行城市開發(fā)，只建設交通樞紐功能，減少錯誤的投資建設未嘗不是正確的選擇，也是合理控制地方債務風險的關鍵。對于適合開發(fā)建設的高鐵站應遵循規(guī)模集約、用地緊湊、功能混合、開發(fā)集中、立體統(tǒng)籌的高效節(jié)地開發(fā)模式。

調整鐵路與城市部門的體制機制

王昊(宇恒可持續(xù)交通研究中心)

中國大規(guī)模的高鐵戰(zhàn)略始于2004年1月的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，近日《意見》的發(fā)布對這14年來高鐵及周邊發(fā)展的成績與問題給出了清晰的分析。不過對于這些問題產生的原因還可以更加深入的解讀：必須看到，中國高鐵樞紐與高鐵新城發(fā)展的特征與問題，都與鐵路與城市部門的體制機制息息相關，可以說是“成也蕭何敗也蕭何”。

從鐵路部門的角度出發(fā)，國家賦予的職責首先是快速建設、安全運營，因此，鐵路部門自然傾向于把鐵路場站建在新區(qū)，拆遷量少且線路平直，運營時速快。這樣的制度，一方面保證了中國高鐵舉世矚目的高速發(fā)展；另一方面，車站選址偏遠、與城市功能缺乏耦合也必然成為高速發(fā)展的代價。這與國外私營鐵路公司的選擇截然不同：迫切希望通過自持的土地和資產持續(xù)盈利的國外鐵路公司，紛紛把車站建到城市中心，并把車站建成大商場和公共服務中心，例如大阪站、京都站等，為此不惜犧牲鐵路運營速度，借用既有線路運營。

從城市發(fā)展的角度，以往存在的兩種思路都不利于鐵路樞紐和城市的功能整合。一種思路還停留在高鐵時代之前：某些地方領導認為鐵路客運站臟亂差、鐵路對城市分割嚴重，最好離城市中心越遠越好。另一種思路截然相反，認為高鐵站和軟件區(qū)、經貿區(qū)等一樣，是個拉動基礎設施投資，同時增加賣地收入的好題材；但是受到政府任期的影響，城市發(fā)展的題材三年換一個，規(guī)劃有高鐵新城的城市，通常也都有若干個其他新城，分散建設難以形成合力，進一步加大了“高鐵鬼城”形成的風險。

《意見》雖然對未來的發(fā)展目標提出了清晰的設定，但是是否能夠在現(xiàn)有制度框架下通過精細化的體制機制調整，讓鐵路部門從建設單位轉型成為類似于香港鐵路公司(港鐵)的運營服務部門；同時，通過制度創(chuàng)新，在高鐵樞紐與新城建設中建立地方政府與鐵路部門的利益共贏機制，才是這些目標能夠落地的關鍵。

中國城市已經由增量擴張階段轉入了存量提質階段，高鐵站周邊功能與利益極為復雜，其建設質量與可持續(xù)發(fā)展的能力將成為一道標尺，直接反映政府精細化執(zhí)政的能力和服務社會的綜合素質。

高鐵新城建設應注意的幾個問題

王有為(國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心)

《意見》對當前中國高鐵新城建設亂象進行規(guī)制，為高鐵新城的健康發(fā)展指明了方向。

首先，高鐵新城建設是一項長期工程，切忌急功近利。從國內外高鐵新城的發(fā)展現(xiàn)狀來看，成功的高鐵新城都經歷了十幾年甚至幾十年的建設期。當前中國各地高鐵新城建設需要放慢心態(tài)、量力而行、有序發(fā)展。采用行政手段大干快上，很容易使高鐵新城變“鬼城”，既浪費土地資源又給地方政府背上沉重的財政負擔。

其次，高鐵新城建設需要因地制宜，切忌盲目攀比。由于功能等級、區(qū)位條件、周邊地區(qū)發(fā)展水平以及人口密度等不同，高鐵車站對周邊地區(qū)經濟的拉動作用呈現(xiàn)很大差異。各高鐵新城需要依據(jù)自身條件，認真謀劃功能定位、產業(yè)選擇、開發(fā)規(guī)模以及建設模式等，不能照搬其他高鐵新城的規(guī)劃設計。

第三，高鐵新城建設需要多方合力，切忌單兵突進。高鐵車站雖然對經濟發(fā)展具有很強的引導作用，但僅依靠高鐵車站并不能形成宜居宜業(yè)、活力高效的新城。高鐵新城建設還需要教育、醫(yī)療、公共交通等公共服務的支撐，需要商業(yè)、商務、旅游、文化等產業(yè)的共同推動。

第四，高鐵新城建設需要進行體制機制創(chuàng)新，切忌政府大包大攬。高鐵新城建設涉及多方利益主體，需要政府搭建平臺、組織協(xié)商、推動實施。但政府必須守住提供公共服務的底線，創(chuàng)新高鐵新城發(fā)展模式與運營管理機制，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，盡可能引入社會資本參與開發(fā)建設，嚴防高鐵新城建設加重地方政府債務風險。

高鐵站與城市發(fā)展關系中值得注意的幾個傾向

殷廣濤(中國城市規(guī)劃設計研究院城市交通研究分院)

車站與城市是一種相互依存、相互促進的關系，鐵路發(fā)展的初期就有很多城市被稱為“火車拉來的城市”，《意見》的重要作用在于糾偏，并非對于車站和城市發(fā)展之間相關性的一種否定，更重要的是對于如何處理站城關系的一些錯誤做法和傾向的一種糾正。

第一種錯誤傾向是對于“站”和“城”關系的割裂。高鐵站的建設被視為國家區(qū)域交通設施的重要要素，城市發(fā)展被視為地方事權的職能，鐵路建設和城市發(fā)展各算各賬、各自管理，造成鐵路建設中出現(xiàn)過度強調服務國土層面的整體運輸作用而對構成整體的各個局部利益重視不足的“站強城弱”的現(xiàn)象，從高鐵的選址、高鐵新城的規(guī)劃初期就出現(xiàn)了“先天不足”的現(xiàn)象。

第二種錯誤傾向是對于“規(guī)劃”和“實施”關系的割裂。一個城市在一定時間段內發(fā)展的空間擴展的能力、城市品質提升的能力都會有一個限度，這個限度取決于城市的經濟規(guī)模、人口結構、創(chuàng)新能力等，規(guī)劃藍圖超前、實施能力不足、實施傾斜力度不足的現(xiàn)象成為部分高鐵新城發(fā)展不如預期的重要成因。

第三種錯誤傾向是對于“設施”和“服務”關系的割裂。高鐵新城的規(guī)劃建設中高容量的設施、高水平的建設僅僅是提供了發(fā)展和服務的基礎設施條件，屬于“硬件”方面，但從高鐵新城的運行狀態(tài)評價看，很多問題處在“服務不足”的方面，如高鐵出行的城際交通、公交出行的城市交通之間的服務銜接不理想制約了整體服務水平，造成“硬件超前軟件不足”的現(xiàn)象。

糾偏的目的是引導正確的方法，高鐵新城目前一些表現(xiàn)不足的現(xiàn)象恰恰也給我們提醒了管理措施的方向，是時候在消除割裂、功能整合方面花大力氣了。

高鐵站合理規(guī)劃需要理性客觀的研究

潘海嘯(同濟大學城市規(guī)劃系)

中國國土面積廣，在東部沿海地區(qū)和一些主要經濟走廊社會經濟聯(lián)系密切，僅僅依賴高速公路的交通模式必然會帶來嚴重的交通問題、環(huán)境污染問題和空間制約的問題。高速鐵路的建設能改善人們的出行條件，公路客運的轉移也為公路貨運能力的提高提供了一定的空間。方便人民群眾的出行應該是在高鐵規(guī)劃建設中必須要首先考慮的一個基本問題。

《意見》提到強化規(guī)劃引導和管控作用，合理確定高鐵站的選址和規(guī)模，嚴格節(jié)約集約用地的號召非常有必要。然而規(guī)劃的邏輯和如何規(guī)劃需要更理性和客觀的研究。根據(jù)我們的一項研究調查，由于高鐵站的建設遠離高出行需求地區(qū)，人們在高鐵外的出行時間要占到一次出行總時間的44%。

遠離城市中心高出行需求地區(qū)建設高鐵又不得不需要建設大規(guī)模的道路和其他基礎設施，并且隨著高鐵乘客的增加，交通擁堵也會隨之增加，這又會增加全市的交通負荷。進而要求更多的基礎設施建設，形成一個死結。大城市、特大城市應該將高鐵系統(tǒng)引入到城市中心，為了避免對城市的分割，可以采用地下或高架的形式，并與城市公共交通系統(tǒng)在空間、票制和時刻表等方面相協(xié)調。

而公共汽車、BRT或地鐵系統(tǒng)出行時間的可靠性，又會減少人們不必要的等候時間。高鐵的建設要與城市交通的轉型結合，否則城市間出行時間的減少，又會與市內出行時間的增加相抵消。人們對市內出行時間不確定性的擔憂會讓乘客提前比較多的時間到車站等候，這樣又會要求有較大的候車空間，龐大的車站與集約和節(jié)約發(fā)展模式的要求相悖。

合理的規(guī)劃需要理性的研究作為支撐，目前各地對高鐵站的建設都給予高度重視，特別是高鐵站的建筑形象給予高度關注，而對高鐵與城市的關系缺乏基本的科學研究和知識積累以指導規(guī)劃，希望能在《意見》的基礎上建立更有效的可度量、可比較的分析方法，改善高鐵與城市發(fā)展、高鐵與城市交通及對外交通體系的關系。