導(dǎo)讀：客運(yùn)交通樞紐規(guī)劃與設(shè)計(jì)到底誰才是甲方？

客運(yùn)交通樞紐，特別是綜合交通樞紐、鐵路樞紐(包括高鐵樞紐)，對(duì)城市發(fā)展的影響很大，這在國(guó)內(nèi)外早有廣泛共識(shí)。但是，由于中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、高鐵系統(tǒng)的嵌入以及各種體制及其背后的利益關(guān)系，客運(yùn)交通樞紐與城市的協(xié)同發(fā)展還是出現(xiàn)了已有文獻(xiàn)所提及的幾乎所有問題和現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，本刊整理編輯了“客運(yùn)交通樞紐與城市建設(shè)專題”以滿足這方面的需求。專題可分為三部分：第一部分即首篇，是業(yè)內(nèi)九位專家學(xué)者針對(duì)2018年5月7日國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及中國(guó)鐵路總公司發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2018]514號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的解讀；第二部分是四篇對(duì)國(guó)內(nèi)外一些城市客運(yùn)交通樞紐建設(shè)的綜述與探討；第三部分是對(duì)中國(guó)兩個(gè)具體案例(天津、深圳)的深入研究。

專家對(duì)《意見》的解讀，體現(xiàn)了當(dāng)今中國(guó)內(nèi)地對(duì)如何協(xié)調(diào)高鐵車站與城市發(fā)展各種問題最全面和深刻的認(rèn)知。其中對(duì)于樞紐建設(shè)、規(guī)劃和管理的建議與意見讓我們看到對(duì)這些年高速建設(shè)中的偏差的反思和如何糾偏。專家們雖然采用了不同的表達(dá)方式，但對(duì)一些偏差有清楚共識(shí)。第一，遠(yuǎn)離城市中心建設(shè)樞紐往往弊大于利，因?yàn)殡m然將樞紐引入市中心成本高、建設(shè)周期長(zhǎng)，但最終風(fēng)險(xiǎn)小，可達(dá)性和利用度都高；反之，遠(yuǎn)離市區(qū)的樞紐如果城市不確定將所在區(qū)域作為主要城市發(fā)展方向并加大投資，結(jié)果就會(huì)造成樞紐不僅無法帶動(dòng)城市發(fā)展，還增加了使用者的出行時(shí)間，導(dǎo)致樞紐位置引起的效率損失和與可持續(xù)發(fā)展相悖的無用交通。第二，在微觀層面，由于體制分割造成樞紐設(shè)計(jì)本身不合理，包括無法與非鐵路交通系統(tǒng)的近體駁接、不能建成為乘客帶來方便同時(shí)為鐵路帶來收益的商城站場(chǎng)合一式的樞紐等。第三，在鐵路站場(chǎng)特別是大型樞紐的投融資方面缺少相應(yīng)法規(guī)，無法從投資機(jī)制這個(gè)根本層面解決體制和利益上的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)甚至運(yùn)營(yíng)上達(dá)至站和城在目標(biāo)和效率上的一致性。第四，需要某種機(jī)制對(duì)盲目投資高鐵車站實(shí)行有效管控。

與《意見》解讀異曲同工的是《鐵路客運(yùn)樞紐與城市協(xié)調(diào)關(guān)系及對(duì)策建議》一文，有的放矢地選擇介紹東京、紐約、巴黎等大都市鐵路樞紐的復(fù)合型發(fā)展案例，對(duì)照近年來上海虹橋、深圳福田等高鐵車站發(fā)展的過程，將樞紐站按照其與城市的空間位置和發(fā)展作用分成三類，每一類都深挖了相應(yīng)的問題和國(guó)外城市的具體做法，很值得一讀。第二部分的文章中還有一篇是關(guān)于近年來國(guó)內(nèi)外對(duì)高鐵的中觀影響的文獻(xiàn)綜述，為我們提供了比較全面的非城市規(guī)劃學(xué)科對(duì)高鐵研究的角度、觀點(diǎn)以及分析脈絡(luò)。最后一部分的文章從兩個(gè)不同但非常具體的側(cè)面剖析了中國(guó)內(nèi)地城市的現(xiàn)實(shí)。一篇是從加強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力的角度談如何布局和規(guī)劃天津鐵路樞紐的策略分析。另一篇是關(guān)于深圳地鐵在采用類似港鐵公司“物業(yè)+鐵路”(P+R)上蓋物業(yè)模式的具體做法，面臨了哪些問題和可能的PPP模式。這兩篇文章似乎反映了兩個(gè)城市在兩個(gè)不同發(fā)展階段上的思維：前者仍然保持了不考慮投資約束的傳統(tǒng)規(guī)劃思維方式，將鐵路樞紐站和對(duì)外客運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)看作城市競(jìng)爭(zhēng)力策略去規(guī)劃，而后者已經(jīng)開始更多地考慮如何避免讓城市政府在日后落入因?yàn)榘l(fā)展軌道交通網(wǎng)絡(luò)而陷入財(cái)政危機(jī)。

上述差異恰恰可以聯(lián)系到需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)：我們?cè)趨f(xié)調(diào)客運(yùn)交通樞紐與城市發(fā)展關(guān)系時(shí)，不論是從交通運(yùn)輸系統(tǒng)的角度還是城市的角度，似乎都是站在供應(yīng)方的思維，很少認(rèn)真地從需求方考慮。城市規(guī)劃者對(duì)交通系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)沒有真正融入城市規(guī)劃和建設(shè)的批評(píng)雖然成立，但往往并沒有跳出為城市作為“供應(yīng)方”而規(guī)劃的框框，因?yàn)閺捏w制上，這些規(guī)劃是以城市政府為甲方的。這個(gè)甲方并不是真正的使用者。如果這個(gè)甲方的意志與市民的需求和中長(zhǎng)期投資的控制兩者脫節(jié)，最終還是比較容易釀成樞紐與發(fā)展的錯(cuò)配，導(dǎo)致前面專家們提到要糾偏的各種規(guī)劃和設(shè)計(jì)上的失誤。《意見》能否引導(dǎo)甚至確保我們的城市意志真正體現(xiàn)市民的需求、客運(yùn)交通樞紐真正方便乘客出行，讓我們拭目以待。