《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》2018年修訂解讀

李 生

《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）2018年修訂版是船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理的一部較為全面的部門規(guī)章，較前一版有較大的變化，主要在章節(jié)拆合和新增條款中體現(xiàn)了規(guī)定的科學性和合理性，引入了《危險化學品安全管理條例》中的一些要素，對新形勢下危險貨物安全運輸和監(jiān)管方面都做了科學的規(guī)定和有效的整合，操作性較強。本文將《規(guī)定》的主要修訂部分進行梳理和解讀。

一、2018年修訂概述

《規(guī)定》在章節(jié)布局上有較大的修改，共分8章52條，比2012年修訂版多了1個章節(jié)和15個條款，改動之大可見一斑。《規(guī)定》根據(jù)船舶和人員、貨物管理、申報報告制度、安全生產(chǎn)、法律責任等劃分章節(jié)，更科學合理，條理清晰，規(guī)定明確，可執(zhí)行性強，適應(yīng)了當前社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和危險貨物安全監(jiān)管的新形勢。

二、船舶和人員管理

第二章“船舶和人員管理”引入了《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）中的相關(guān)規(guī)定，將《規(guī)定》和《條例》有機結(jié)合，也將危險貨物和危險化學品的管理規(guī)定進一步融合在一起，對于管理雙方都是利好。

對危險貨物申報或者報告人員和集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查人員引入了誠信管理的規(guī)定，在將誠信提升到社會主義核心價值觀高度的當下，誠信管理是十分有效的管理手段，將比單純的罰款和強制更有實際管理效果。

刪除了原規(guī)定中的一些條款，比如原第六條、第七條關(guān)于航行、停泊、作業(yè)的總體性規(guī)定，第九條和第十條向交通管理（VTS）中心報告和分道通航等的規(guī)定，第二十條關(guān)于保險文書或者財務(wù)擔保證明等的規(guī)定。這些規(guī)定適用于有管轄權(quán)的所有船舶，而并非載運危險貨物的船舶或相關(guān)人員及操作的特有規(guī)定，這樣的“廣譜型”條款在《規(guī)定》中存在的必要性不大。

此章第十條對從事危險貨物運輸船舶的船員進行了規(guī)定：船員應(yīng)當按照規(guī)定持有特殊培訓合格證，熟悉所在船舶載運危險貨物安全知識和操作規(guī)程，了解所運危險貨物的性質(zhì)和安全預(yù)防及應(yīng)急處置措施。此條款并沒有區(qū)分船舶種類，也沒有區(qū)分貨物種類，所以是否意味著所有載運危險貨物船舶的船員都應(yīng)該持有特殊培訓合格證呢？目前，載運危險貨物的集裝箱船舶船員并不需要持有特殊培訓合格證。所以，《規(guī)定》生效后，此類船舶的船員如何持證需要有關(guān)部門給予解釋。筆者認為，應(yīng)該遵照《規(guī)定》的條款，集裝箱船舶的船員也應(yīng)持有包裝危險貨物特殊培訓合格證，可以設(shè)置寬限期，或盡快修訂船員持證相關(guān)規(guī)定。

三、包裝和集裝箱管理

第三章“包裝和集裝箱管理”是一個新增的章節(jié)，將原分散的關(guān)于包裝、船用集裝箱、船用可移動罐柜等貨物運輸組件的規(guī)定整合到一起，又引入了《IMDG規(guī)則》《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》中有關(guān)的規(guī)定，對海運包裝危險貨物的包裝問題進行了總體的梳理，并分類做出了規(guī)定，可操作性非常強。比如，對貨物包裝做了總體性的規(guī)定；增加了新型或者改進的包裝類型的規(guī)定，為科技發(fā)展帶來的包裝升級留出了接口，與時俱進；引入了《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》（JT672—2006），將這個行業(yè)標準賦予了法律意義和開箱檢查的技術(shù)性依據(jù)。

四、申報和報告管理

第四章“申報和報告管理”是本規(guī)定修訂最大的部分，也是最重要的一個章節(jié)，對整個行業(yè)管理和發(fā)展都起到了巨大的推動作用，意義深遠。

第一，重新規(guī)定了船舶載運危險貨物進出港口的申報要求，取消了“在港口過境停留”和“國際航行船舶，還應(yīng)當按照國務(wù)院頒布的《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》第六條規(guī)定的時間提前預(yù)報告”兩項。對于過境停留的申報其實在船舶進口申報就可以一并解決，沒必要重復規(guī)定；對于國際航行船舶的時間規(guī)定，則完全是套用，沒有上位法的依據(jù)，實際操作中也完全沒有必要性。此條修改可謂簡政放權(quán)的代表之一。

較之前版，《規(guī)定》第二十條取消了原規(guī)定中向海事管理機構(gòu)辦理申報手續(xù)的主體“直接或者通過代理人”，既可以由船長或船員自行申報，也可以通過申報員（即《危險貨物水路運輸從業(yè)人員考核和從業(yè)資格管理規(guī)定》中定義的申報員）辦理申報手續(xù)，這個規(guī)定恰與第十條“從事危險貨物運輸船舶的船員，應(yīng)當按照規(guī)定持有特殊培訓合格證……”相呼應(yīng)，既解決了申報人員的資質(zhì)，又使船舶有選擇權(quán)，規(guī)定縝密且人性化。

第二，取消了“船舶載運尚未在《危險貨物品名表》（國家標準GB12268）或者國際海事組織制定的《國際海運危險貨物規(guī)則》內(nèi)列明但具有危險物質(zhì)性質(zhì)的貨物，應(yīng)當按照載運危險貨物的管理規(guī)定辦理進、出港口申報”的規(guī)定，這也是進步之一。這個規(guī)定一則沒有上位法的依據(jù)，再則完全沒有操作性，從包裝使用、陸路運輸、場站管理等一系列環(huán)節(jié)都是附加規(guī)定；尚未明確的，不能等同于IMDG規(guī)則中的未另列明的貨物，是否屬于危險貨物或危險化學品范疇取決于鑒定結(jié)果，不能“不分青紅皂白一刀切”。

第三，也是極為重要的改變，即第二十二條的規(guī)定：“擬交付船舶載運的危險貨物托運人應(yīng)當在交付載運前向承運人說明所托運的危險貨物種類、數(shù)量、危險特性以及發(fā)生危險情況的應(yīng)急處置措施，提交以下貨物信息，并報告海事管理機構(gòu)……承運人應(yīng)當對報告的貨物信息進行審核，對不符合船舶適裝要求的，不得受載、承運?！边@個改變直接影響目前的貨報方式和海事機構(gòu)的管理方式。

海事行政許可條件規(guī)定中對于載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批的條件的第（五）規(guī)定，需要辦理貨物進出口手續(xù)的已按有關(guān)規(guī)定辦理。這個“報告”的規(guī)定滿足許可條件的規(guī)定要求。

但是，有一個問題必須先搞清楚。這個“報告”的規(guī)定適用于危險貨物，而在后面的附則中又定義了危險貨物的范疇，細心的讀者會發(fā)現(xiàn)這個范疇跟中國海事局2011年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布海運污染危害性貨物名錄的通知》中污染危害性貨物所包括的范疇幾近一模一樣，也就是說兩個叫法不同而實際幾乎一樣的東西到底是申報還是報告，依據(jù)各不相同，此處需要相關(guān)方面注意。

筆者贊同報告的規(guī)定，這樣做是真正地順應(yīng)了當前簡政放權(quán)和企業(yè)是安全主體第一責任人的趨勢和潮流，把有限的執(zhí)法力量投入到事中、事后監(jiān)管之中。因此，海事管理機構(gòu)應(yīng)盡快解決報告的實施問題，修改現(xiàn)有申報手段或以其他方式，變申報制為報告制，在《規(guī)定》生效時正式實施。

此外，《規(guī)定》對承運人做出了相應(yīng)的規(guī)定：承運人應(yīng)當對報告的貨物信息進行審核，對不符合船舶適裝要求的，不得受載、承運。這是遲到的規(guī)定，卻為時未晚。將來承運人要建立專門的審核部門來應(yīng)對此項職責。

五、作業(yè)安全管理

第五章“作業(yè)安全管理”主要增加了液化天然氣的作業(yè)規(guī)定，對包括船舶和碼頭、裝卸站的作業(yè)管理做出了明確的規(guī)定。另外，還對船舶從事加注液化天然氣及其他具有低閃點特性的氣態(tài)燃料作業(yè)活動做出了詳細的規(guī)定，且對散裝液化天然氣船舶報告預(yù)計抵港時間進行了明確。

值得注意的是，第三十六條第二款明確規(guī)定了海事機構(gòu)的報告義務(wù)，即海事管理機構(gòu)接到水上險情、交通事故、非法排放、危險貨物落水等事件的報告后，應(yīng)當立即核實有關(guān)情況，按照相關(guān)應(yīng)急預(yù)案要求向上級海事管理機構(gòu)和縣級以上地方人民政府報告，并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。此規(guī)定體現(xiàn)了安全生產(chǎn)事故應(yīng)急的歸口統(tǒng)一性，海事機構(gòu)應(yīng)在實際工作中做好應(yīng)急管理，及時上報，做好記錄和后續(xù)處置工作。

六、法律責任條款

此章節(jié)較以前版本增加了具體的處罰條款。其中較為重要的是：（1）第四十七條對不符合《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》的危險貨物集裝箱簽署“集裝箱裝箱證明書”的，由海事管理機構(gòu)責令改正，對聘用該集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查員的單位處1 000元以上3萬元以下的罰款。此項規(guī)定是新加入的，對不符合技術(shù)要求的裝箱行為又多了一個更為直接的處罰方式，具有相關(guān)業(yè)務(wù)的場站單位應(yīng)對其有所重視。（2）第四十八條對交付船舶載運的危險貨物未報告的、散裝液化天然氣船舶未報告抵港時間等違法行為作出了處罰規(guī)定。

七、附則的修訂

附則的修訂意義十分重大。首先，危險貨物的范圍統(tǒng)一且全面。與《港口危險貨物安全管理規(guī)定》附則中危險貨物所定義的范圍基本一致，只是《危險化學品目錄》中所列物質(zhì)有所不同，《規(guī)定》只包括《危險化學品目錄》所列物質(zhì)中屬于危險貨物的種類，而《港口危險貨物安全管理規(guī)定》包括了所有《危險化學品目錄》中所列的危險化學品，與前文提到的污染危害性貨物的范圍也基本一致，只是有一個小小的不同：《規(guī)定》中的危險貨物沒有包括《國際散裝危險化學品船舶構(gòu)造和設(shè)備規(guī)則》（IBC code）中第18章中Z類貨物。如此一來，港口、船舶關(guān)于海運危險貨物和污染危害性貨物的相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于貨物的定義范圍趨于一致，解決了長期存在的不同規(guī)定間條款沖突的問題。

第二，是極其重要的最后一條，廢止了1996年第10號交通部令發(fā)布的《水路危險貨物運輸規(guī)則（第一部分 水路包裝危險貨物運輸規(guī)則）》。這個困擾我們很久的內(nèi)外貿(mào)法律適用問題終于得到了解決。實施以后，國際貿(mào)易與國內(nèi)貿(mào)易在危險貨物運輸安全監(jiān)督管理上做到了事實上的統(tǒng)一，包括船舶管理、貨物管理、申報和報告、積載隔離等作業(yè)管理等各環(huán)節(jié)，將從根本上扭轉(zhuǎn)目前內(nèi)貿(mào)危險貨物運輸監(jiān)管的畸形局面，彰顯公平公正。

八、結(jié)語

綜上所述，新版《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》做了較大修訂，規(guī)定也較以前更為科學合理和全面，理順了法律適用和執(zhí)法邊界問題，也解決了很多以往監(jiān)管中難以解決的頑疾，尤其對內(nèi)貿(mào)海運危險貨物監(jiān)管起到了巨大的推動作用，將有效改變監(jiān)管現(xiàn)狀。但是，有部分規(guī)定還是需要進一步協(xié)調(diào)理順，比如與污染危害性貨物的監(jiān)管一致性的問題，這些問題都需要有關(guān)部門盡快拿出方案，使得水上危險貨物（污染危害性貨物）安全監(jiān)管更加科學合理，為我國水上安全形勢持續(xù)改善和實施交通強國戰(zhàn)略提供更為科學和完善的法律支撐。