從一起強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠糾紛反思海事強(qiáng)制清污工作

高 寧

一、強(qiáng)制清污費(fèi)用索賠糾紛案例

案例：2016年某月某日，A輪（船舶所有人為甲公司，在乙保險(xiǎn)公司投保）由曹妃甸駛往江陰途中，在長(zhǎng)江下游與從南京港駛往日照港的B輪發(fā)生碰撞，造成A輪沉沒(méi)、B輪球鼻艏破損。當(dāng)日，DL海事局啟動(dòng)溢油應(yīng)急預(yù)案，指派丙公司進(jìn)行油污防控清除，產(chǎn)生費(fèi)用220余萬(wàn)元。為索取清污費(fèi)用，丙公司對(duì)甲、乙公司提起訴訟，一審法院認(rèn)定丙公司與甲、乙公司之間不存在法律規(guī)定的民事權(quán)利義務(wù)，丙公司實(shí)施的油污防控清除系行政強(qiáng)制中的代履行行為，丙公司訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，一審法院裁定駁回。丙公司遂提起上訴，二審法院確認(rèn)一審法院認(rèn)定事實(shí)無(wú)誤，不影響對(duì)案件事實(shí)及性質(zhì)的認(rèn)定，最終駁回上訴，維持原裁定。①案件源于湖北省高級(jí)人民法院民事裁定書(shū)（2018）鄂民終604號(hào)。

二、海事強(qiáng)制清污法律規(guī)定

關(guān)于海事行政強(qiáng)制清污法律規(guī)定，在《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中均有規(guī)定。

《海上交通安全法》第四十條規(guī)定了主管機(jī)關(guān)強(qiáng)制打撈清除的權(quán)力；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十一條規(guī)定，“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國(guó)家海事行政主管部門(mén)有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施”；《行政強(qiáng)制法》第五十條、五十一條規(guī)定了代履行適用條件和應(yīng)遵守的規(guī)定，第五十二條規(guī)定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行”；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第四十一條規(guī)定，“發(fā)生船舶污染事故，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取清除、打撈、拖航、引航、過(guò)駁等必要措施，減輕污染損害。相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)”。 綜上，海事行政強(qiáng)制清污是在污染責(zé)任人（下稱當(dāng)事人）②根據(jù)《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》第九十七條規(guī)定，可以是造成油污損害的船舶所有人或/和承保的保險(xiǎn)人。在發(fā)生污染事故時(shí)不履行法定的清污義務(wù)時(shí)，由海事機(jī)構(gòu)或其委托無(wú)利害關(guān)系的污染物清除作業(yè)單位（下稱第三人）代為履行行政法規(guī)定的清除污染物義務(wù)，而由當(dāng)事人承擔(dān)后果并支付清污費(fèi)用的一種行政強(qiáng)制方式。此種代履行行為，可以由行政機(jī)關(guān)自己實(shí)施，也可以委托第三人代辦。

三、海事強(qiáng)制清污法律性質(zhì)和費(fèi)用主張

案例中，丙公司實(shí)施了清污行為，而主張費(fèi)用為什么得不到法院的支持？清污費(fèi)用應(yīng)由當(dāng)事人承擔(dān)，那么誰(shuí)能主張清污費(fèi)用？要弄清上述問(wèn)題，就要對(duì)海事強(qiáng)制清污的法律性質(zhì)分析清楚。

首先，從民事角度分析海事強(qiáng)制清污性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》第一百一十八條第二款規(guī)定：債權(quán)是因合同、侵權(quán)行為、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美约胺傻钠渌?guī)定，權(quán)利人請(qǐng)求特定義務(wù)人為或者不為一定行為的權(quán)利。在海事機(jī)構(gòu)委托第三人代履行情況下，第三人和當(dāng)事人之間沒(méi)有訂立合同，不存在合同上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。同時(shí)，清污公司實(shí)施清污行為，目的不是為了損害當(dāng)事人的權(quán)益，而是消除海洋污染或防治環(huán)境污染的擴(kuò)大，更不存在侵權(quán)法律基礎(chǔ)。無(wú)因管理，是指沒(méi)有法定或者約定義務(wù)，為避免造成損失，主動(dòng)管理他人事務(wù)或?yàn)樗颂峁┓?wù)的法律事實(shí)。無(wú)因管理是一種自發(fā)性的行為，而海事強(qiáng)制清污不具有自發(fā)性的特點(diǎn)，第三人是受海事機(jī)構(gòu)委托履行清污義務(wù)，不符合“主動(dòng)管理”，也不屬于無(wú)因管理。不當(dāng)?shù)美侵笡](méi)有合法根據(jù)，或事后喪失了合法根據(jù)而被確認(rèn)為是因遭受損失而獲得的利益，表現(xiàn)為一方受益他方受損，利益與損失存在因果關(guān)系，在海事強(qiáng)制清污中雖然存在當(dāng)事人受益的情形，但沒(méi)有必然導(dǎo)致第三人利益受損，亦不屬于不當(dāng)?shù)美?。此外，在海事?qiáng)制清污中，行政機(jī)關(guān)或其委托的清污人與當(dāng)事人也不存在其他法律規(guī)定的具體情形。綜上，海事強(qiáng)制清污不符合民事債權(quán)的產(chǎn)生條件，案例中兩審法院認(rèn)定丙公司與甲、乙公司不存在法律規(guī)定的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系認(rèn)定無(wú)誤。

第二，從行政角度分析海事強(qiáng)制清污性質(zhì)。從前述法律規(guī)定可以看出，海事行政強(qiáng)制清污是行政代履行，是在發(fā)生污染事故后當(dāng)事人不履行法定清污義務(wù)而由海事機(jī)構(gòu)代為實(shí)施的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。海事機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行保護(hù)海洋環(huán)境的職責(zé)，海事機(jī)構(gòu)委托無(wú)利害關(guān)系第三人代當(dāng)事人履行清污義務(wù)，是清污義務(wù)的代替而不是行政權(quán)利的授予，海事機(jī)構(gòu)與第三人之間不存在行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，只是具體行政事務(wù)的委托。因此，海事機(jī)構(gòu)與受托第三人之間存在委托法律關(guān)系，海事機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人之間因履行國(guó)家職權(quán)存在行政管理關(guān)系，受托第三人與當(dāng)事人之間不存在直接的法律關(guān)系。

既然海事強(qiáng)制清污費(fèi)用是一種基于行政關(guān)系產(chǎn)生的代履行費(fèi)用，只能是海事機(jī)構(gòu)向當(dāng)事人要求給付，若當(dāng)事人在合理期限內(nèi)沒(méi)有給付，經(jīng)催告后只能申請(qǐng)海事法院強(qiáng)制執(zhí)行，待海事機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用后再轉(zhuǎn)交其委托的第三人。若海事機(jī)構(gòu)怠于行使職權(quán)，受托第三人可以依據(jù)委托關(guān)系提起民事追償程序，但對(duì)象只能是海事機(jī)構(gòu)?；氐桨咐?，丙公司無(wú)權(quán)向甲、乙公司要求清污費(fèi)用，但可以向海事機(jī)構(gòu)主張權(quán)利。

四、海事強(qiáng)制清污的適用前提及法定程序

海事強(qiáng)制清污作為代履行的一種方式，會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此明確其適用條件十分重要。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定并結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為海事強(qiáng)制清污適用條件如下：一是海事機(jī)構(gòu)收到或發(fā)現(xiàn)海上污染后，當(dāng)事人在履行期限內(nèi)不履行清污義務(wù)或者沒(méi)有能力履行；二是程序上經(jīng)海事機(jī)構(gòu)催告當(dāng)事人后仍不能履行或履行不能；三是實(shí)質(zhì)上因當(dāng)事人不履行清污義務(wù)，已經(jīng)造成海洋環(huán)境污染①本人認(rèn)為對(duì)可能會(huì)造成海洋環(huán)境污染損害的情形在行政強(qiáng)制法中沒(méi)有界定，現(xiàn)實(shí)中不宜由行政機(jī)關(guān)主觀判斷，且對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的海洋環(huán)境污染不存在代履行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)海洋污染的應(yīng)急防備也屬于廣義海事強(qiáng)制清污范疇。；四是海事機(jī)構(gòu)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》委托無(wú)利害關(guān)系第三人代當(dāng)事人履行清污義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)其行政管理目的。

為規(guī)范海事行政強(qiáng)制行為，部海事局制定并發(fā)布了《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），在第三章第一節(jié)專門(mén)對(duì)代履行進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)強(qiáng)制文書(shū)格式及制作進(jìn)行了規(guī)范。海事機(jī)構(gòu)要在《規(guī)定》基礎(chǔ)上完善須知文件，做好轉(zhuǎn)化落實(shí)。從上述案例法院裁定中，雖不能直接推斷但可以看出DL海事局在實(shí)施海事強(qiáng)制清污過(guò)程中程序上存在瑕疵，法院雖然沒(méi)有直接給出程序違法的認(rèn)定，但實(shí)質(zhì)上存在較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，在丙公司主張清污費(fèi)用無(wú)果后不排除會(huì)向DL海事局提起民事訴訟的可能，DL海事局在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)若無(wú)文書(shū)證明程序上無(wú)瑕疵則可能會(huì)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。鑒于海事強(qiáng)制清污現(xiàn)場(chǎng)的緊急性，參考《規(guī)定》第二十五條簡(jiǎn)易程序要求①第二十五條為實(shí)施代履行的簡(jiǎn)易程序，前提是“需要立即清除水面、水下礙航物或者污染物的”，行政強(qiáng)制法中并沒(méi)有規(guī)定代履行的簡(jiǎn)易程序，且《規(guī)定》中也沒(méi)有對(duì)“需要立即清除……污染物”進(jìn)行界定，建議海事機(jī)構(gòu)不要擅自解釋和擴(kuò)大使用。在使用簡(jiǎn)易程序的同時(shí)，亦建議按照一般程序有條件地適時(shí)、適當(dāng)補(bǔ)充相關(guān)文書(shū)資料。，筆者認(rèn)為海事強(qiáng)制清污應(yīng)遵循下列程序：

一是當(dāng)事人在場(chǎng)的，責(zé)令當(dāng)事人立即予以清除②船舶進(jìn)出港前會(huì)與污染清除單位簽訂《船舶污染清除協(xié)議》，并制訂污染清除作業(yè)方案，當(dāng)事人應(yīng)在報(bào)告海事機(jī)構(gòu)同時(shí)按照方案立即啟動(dòng)清污工作。，有條件下盡可能送達(dá)書(shū)面的履行清污義務(wù)行政決定。當(dāng)事人不在場(chǎng)的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即通知當(dāng)事人履行義務(wù)。

二是海事機(jī)構(gòu)在實(shí)施海事強(qiáng)制清污前制作《催告通知書(shū)》并送達(dá)當(dāng)事人，要求其按規(guī)定履行清污義務(wù)（適用簡(jiǎn)易程序無(wú)此要求）。當(dāng)事人收到《催告通知書(shū)》后有權(quán)陳述和申辯，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。

三是當(dāng)事人不能清除、清除不能或者不在場(chǎng)的，海事機(jī)構(gòu)制作《海事行政強(qiáng)制代履行決定書(shū)》，立即實(shí)施代履行。

四是實(shí)施海事強(qiáng)制清污時(shí)，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，并派海事執(zhí)法人員到場(chǎng)監(jiān)督，對(duì)海上清污形勢(shì)作出準(zhǔn)確合理判斷，指導(dǎo)清污單位按照最恰當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)施，避免因委托第三人不當(dāng)履行行為對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害。當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見(jiàn)證人到場(chǎng)。

五是代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式進(jìn)行，在實(shí)施過(guò)程中海事機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)委托第三人不具備相應(yīng)海上清污能力或者素質(zhì)的，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)終止代履行（解除和第三人合同），另外挑選合適的人實(shí)施代履行。

六是代履行實(shí)施完畢后，制作《海事行政強(qiáng)制現(xiàn)場(chǎng)筆錄》，記載代履行情況，交當(dāng)事人或者見(jiàn)證人、代履行人簽名（蓋章）。當(dāng)事人拒絕簽名（蓋章）的，在筆錄中予以注明。

五、海事強(qiáng)制清污中需明確的幾個(gè)問(wèn)題

由于船舶污染事故原因、情況復(fù)雜，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法更是千變?nèi)f化，法律無(wú)法對(duì)所有情形一一列舉，需要執(zhí)法人員熟悉法律法規(guī)，掌握海事強(qiáng)制清污原則，及時(shí)準(zhǔn)確判斷并作出應(yīng)對(duì)。在此結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)現(xiàn)實(shí)中需要明確的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討：

一是如何緊急處置海上不明來(lái)源油污。近年來(lái)，全國(guó)各地海上不明來(lái)源油污頻現(xiàn)，特別是在港池、碼頭等船舶密集區(qū)域。發(fā)現(xiàn)不明油污后，因無(wú)法或暫時(shí)無(wú)法確認(rèn)油污來(lái)源及責(zé)任人，所以海事機(jī)構(gòu)是當(dāng)然的污染清除責(zé)任人，應(yīng)立即啟動(dòng)清污程序③此程序按照《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中的應(yīng)急預(yù)案實(shí)施，而不是行政強(qiáng)制代履行。，開(kāi)展清污工作。在開(kāi)展清污工作的同時(shí)，對(duì)造成不明油污進(jìn)行取樣封存，盡可能擴(kuò)大范圍地對(duì)可疑船舶的機(jī)艙污油、污油水處所及時(shí)取樣，送交鑒定機(jī)構(gòu)化驗(yàn)，通過(guò)比對(duì)查明油污來(lái)源，為下一步判明污染責(zé)任提供支撐。海事機(jī)構(gòu)要不斷完善應(yīng)急防備和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和船舶污染應(yīng)急專用設(shè)施設(shè)備器材庫(kù)建設(shè)，以提升不明油污應(yīng)急清除能力。同時(shí)，建議通過(guò)地方立法確定專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于不明油污應(yīng)急處置，青島海事局以《青島市海上交通安全條例》修訂為契機(jī)，將第五十條第二款改為“市及沿海區(qū)（市）人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立應(yīng)急救援專項(xiàng)補(bǔ)助資金，用于海上應(yīng)急救助、海上不明來(lái)源油污應(yīng)急處置以及海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)、演習(xí)、培訓(xùn)等”，為不明油污處置提供了資金保障。

二是如何確認(rèn)當(dāng)事人不能清除或者清除不能。這是實(shí)施海事強(qiáng)制清污的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，合理準(zhǔn)確的判斷會(huì)有效減少海洋環(huán)境污染的擴(kuò)散，降低清污時(shí)間及成本，但海事機(jī)構(gòu)忽視法定程序強(qiáng)制清污也易侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益?！缎姓?qiáng)制法》第五十二條規(guī)定，當(dāng)事人如果怠于履行其海上污染物清除職責(zé)或者海洋污染情況嚴(yán)重當(dāng)事人已明顯達(dá)到“清除不能”，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行。對(duì)于前者，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合考量發(fā)生污染事故后當(dāng)事人是否啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，是否按規(guī)定報(bào)告海事機(jī)構(gòu)及聯(lián)系清污單位，是否采取有效措施清除污染和減少擴(kuò)散，清污單位是否按既定的清除作業(yè)方案實(shí)施行動(dòng)，實(shí)際清污效果是否符合預(yù)期等因素進(jìn)行綜合研判，并保持與當(dāng)事人之間及時(shí)溝通。對(duì)于后者，一般認(rèn)為溢油量較大僅憑協(xié)議單位已明顯無(wú)法清除或者當(dāng)事人因客觀原因受限無(wú)法清污。

三是如何有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。海事機(jī)構(gòu)作為組織方，從履行政府職能義務(wù)角度看，應(yīng)當(dāng)對(duì)海事強(qiáng)制清污代履行行為負(fù)責(zé)，若當(dāng)事人對(duì)此有異議可以通過(guò)行政復(fù)議、訴訟等途徑得以救濟(jì)。在強(qiáng)制清污中，海事機(jī)構(gòu)要規(guī)范文書(shū)制作和送達(dá)程序，按照法定程序開(kāi)展清污工作，細(xì)化強(qiáng)制清污操作程序，清污費(fèi)用按成本合理計(jì)費(fèi)，清污效率按標(biāo)準(zhǔn)客觀反映，盡可能在作出強(qiáng)制清污時(shí)告知代履行預(yù)算費(fèi)用或費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)對(duì)清污單位的監(jiān)督，杜絕違規(guī)行為，邀請(qǐng)當(dāng)事人監(jiān)督和見(jiàn)證清污過(guò)程，客觀真實(shí)地記錄和反映清污工作量，為事后雙方清污費(fèi)用結(jié)算提供真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要訴訟的發(fā)生。

四是如何有效保護(hù)第三人的合法權(quán)益。海事機(jī)構(gòu)作為行政委托的委托人，應(yīng)當(dāng)在合理成本原則下使清污行動(dòng)盡快實(shí)施，盡可能與第三人簽訂書(shū)面合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任及解決爭(zhēng)議的辦法。海事機(jī)構(gòu)作為清污活動(dòng)組織者，有條件地建立委托第三方單位名錄，明確清污行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用計(jì)算①以實(shí)際支出為依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格對(duì)執(zhí)行成本合理估計(jì)原則。、響應(yīng)時(shí)間等問(wèn)題，一旦采取海事強(qiáng)制清污時(shí)按程序及時(shí)啟動(dòng)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起強(qiáng)制清污快速、有效的政府管理職能。清污工作中，及時(shí)做好當(dāng)事人與第三人之間的信息傳遞，不斷優(yōu)化調(diào)整清污方案，準(zhǔn)確記錄第三人清污工作開(kāi)展情況，積極幫助其及時(shí)得到清污費(fèi)用。

五是如何有效溝通和送達(dá)相關(guān)法律文書(shū)。對(duì)于強(qiáng)制清污法律文書(shū)的制作，部海事局已經(jīng)給出了規(guī)范，執(zhí)法人員要客觀真實(shí)予以填寫(xiě)，對(duì)于需要當(dāng)事人、見(jiàn)證人簽字的文書(shū)，一定按要求進(jìn)行簽字確認(rèn)，并按照?qǐng)?zhí)法全過(guò)程記錄要求對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行記錄。對(duì)于強(qiáng)制清污法律文書(shū)送達(dá)，可以參考《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，還可以依據(jù)《海事訴訟特別程序法》第七章關(guān)于送達(dá)的要求執(zhí)行，每件文書(shū)應(yīng)使用單獨(dú)的送達(dá)回證。郵寄送達(dá)的應(yīng)通過(guò)郵政EMS進(jìn)行并盡量取得回執(zhí)。相對(duì)人要求使用電子郵件、傳真、無(wú)線電甚高頻（VHF)等方式送達(dá)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以按照相對(duì)人要求的方式送達(dá)。有證據(jù)表明相對(duì)人收悉的，海事執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在送達(dá)回證上記明相關(guān)情況，并妥善保存相關(guān)證據(jù)。