關(guān)于應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式的思考

萬曉林

(四川華西集團(tuán)有限公司, 四川成都 610081)

我國幅員遼闊，洪災(zāi)、地震、泥石流、山體滑坡等特大災(zāi)害時有發(fā)生，尤以西南橫斷山脈由四川盆地向青藏高原抬升的二級階梯區(qū)域發(fā)生地震等自然災(zāi)害最為頻繁，由此產(chǎn)生了眾多的搶險(xiǎn)救災(zāi)和恢復(fù)重建類的應(yīng)急性群體工程。眾所周知，此類工程具有社會影響大、數(shù)量多、分布廣、施工難、工期緊、條件差等特點(diǎn)，工程建設(shè)的難度很大。近十年，筆者先后參與了汶川、玉樹、蘆山、康定等地的地震災(zāi)后重建以及色達(dá)縣五明佛學(xué)院洛若撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目建設(shè)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也引發(fā)了對此類項(xiàng)目建設(shè)管控模式的更多思考,探索建立了“五總”管控模式，本文將在深入分析的基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步的改進(jìn)措施和路徑，以期為今后應(yīng)急性群體工程建設(shè)總結(jié)提煉出更科學(xué)、更高效的工程管理經(jīng)驗(yàn)。

1　“五總”管控模式的概念、形成與發(fā)展

1.1　“五總”管控模式的概念

“五總”管控模式是在應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目打捆招標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過對五個主要參與方主體責(zé)任——政府總負(fù)責(zé)、行業(yè)主管部門總監(jiān)管、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)總管理、勘察設(shè)計(jì)單位總設(shè)計(jì)、施工總承包單位總承包——進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成效能共同體，在發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時，降低無意義消耗，以更加公開透明、精簡合理、快速高效的方式完成建設(shè)任務(wù)的工程項(xiàng)目管控模式。

1.2　應(yīng)急性群體工程建設(shè)模式的演變及“五總”管控模式的形成與發(fā)展

1.2.1以援建為特征的汶川地震災(zāi)后重建模式

汶川地震災(zāi)后重建項(xiàng)目以其他省區(qū)市對口援建為基本方式，在程序上沒有較大突破。政府組織完成項(xiàng)目前期要件和要素準(zhǔn)備，通過援建方式引入包括勘察、設(shè)計(jì)、施工在內(nèi)的建設(shè)力量，按照一般工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式推進(jìn)，雖然最終實(shí)現(xiàn)了建設(shè)目標(biāo)，但其弊端也十分明顯：一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和管理目標(biāo)失控；二是無法避免常規(guī)建設(shè)模式中通病問題；三是不利于整體統(tǒng)籌；四是對市場秩序構(gòu)成負(fù)面影響；五是遺留事項(xiàng)多，項(xiàng)目難以圓滿收口。

1.2.2常規(guī)建設(shè)模式在蘆山地震災(zāi)后重建中遭遇挫折

蘆山地震發(fā)生后，政府提出了3年完成恢復(fù)重建工作的總體目標(biāo)。起初仍然沿用一般建設(shè)程序，以獨(dú)立項(xiàng)目作為實(shí)施單元，通過有形市場分別招標(biāo)，確定承包人，然而問題很快凸顯。一是投標(biāo)主體實(shí)力有限，借用資質(zhì)的情況比較普遍；二是發(fā)包人配合程度差；三是最低價中標(biāo)導(dǎo)致項(xiàng)目停滯。不少房建項(xiàng)目出現(xiàn)了造價下浮超過20 %的投標(biāo)報(bào)價，出現(xiàn)了中標(biāo)人強(qiáng)行放棄項(xiàng)目的被動局面。

1.2.3蘆山地震災(zāi)后重建中開始探索以打捆招標(biāo)為基礎(chǔ)的“五總”管控模式

在蘆山災(zāi)后重建工作陷入困境后，政府及時調(diào)整思路，化零為整，推行打捆總承包，用市場化手段統(tǒng)一任務(wù)、目標(biāo)和要求，創(chuàng)立了政府、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、勘察設(shè)計(jì)單位和施工總承包單位五個建設(shè)主體有機(jī)結(jié)合的“五總”管控模式?！拔蹇偂惫芸啬Ｊ降膭?chuàng)立大幅提高了群體工程前期效率，全面優(yōu)化了各個主體責(zé)任方的相互關(guān)系，成功追回了時間，圓滿完成了建設(shè)任務(wù)。

1.2.4“五總”管控模式在康定災(zāi)后重建及色達(dá)縣五明佛學(xué)院洛若撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)項(xiàng)目的完善與提升

在康定地震恢復(fù)重建和色達(dá)五明佛學(xué)院項(xiàng)目中， “五總”管控模式作為一項(xiàng)成功經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)得到運(yùn)用，并結(jié)合新條件、新問題進(jìn)一步深化和完善。康定地震恢復(fù)重建和色達(dá)五明佛學(xué)院項(xiàng)目包含子項(xiàng)目二百余個，多級政府和若干部門參與管理，涉及少數(shù)民族地區(qū)人民群眾的重大利益訴求，具有政治社會影響大、項(xiàng)目數(shù)量多、區(qū)域分布廣、個體規(guī)模差異大、組織難度大、工期要求緊、施工條件差等特點(diǎn)，是典型的應(yīng)急類群體工程。當(dāng)?shù)卣谑∥≌I(lǐng)導(dǎo)下，通過深化“五總”管控模式的理解和應(yīng)用，取得了良好的管理效果，各方主體的認(rèn)同度高、權(quán)責(zé)清晰，合同結(jié)構(gòu)合理，項(xiàng)目推進(jìn)思路清晰、任務(wù)分解明確、實(shí)施效率更高、成效卓越。

2　“五總”管控模式特點(diǎn)及優(yōu)勢分析

2.1　“五總”管控模式能夠?qū)崿F(xiàn)資源有限的最優(yōu)配置

應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目多見于災(zāi)害后期的重建工程、特定區(qū)域的重點(diǎn)工程、保密工程等，相較而言經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都比較落后，當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)資源，包括地方政府工程項(xiàng)目的建管經(jīng)驗(yàn)、人才儲備、材料供應(yīng)能力、當(dāng)?shù)乜偝邪髽I(yè)資質(zhì)、配套產(chǎn)業(yè)等都難以滿足大型項(xiàng)目建設(shè)的要求。唯有進(jìn)行打捆招標(biāo)，推行“五總”管控模式，才能最大程度減少不必要的流程性消耗、管理性內(nèi)耗，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用。

2.2　“五總”管控模式使工程進(jìn)度和質(zhì)量得到有效保障

在“五總”管控模式的框架下采取群體工程項(xiàng)目打捆招標(biāo)，施工總承包單位進(jìn)場施工可以不依賴于各個項(xiàng)目單獨(dú)完成招投標(biāo)，在合法合規(guī)的前提下有效縮短了招投標(biāo)流程，并根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)安排、合理組織人員進(jìn)場施工，在保障工程項(xiàng)目進(jìn)度的同時也能確保工程質(zhì)量不受后續(xù)可能超常規(guī)趕工帶來的負(fù)面影響。

2.3　“五總”管控模式有助于提升施工組織管理水平

“五總”管控模式充分發(fā)揮了施工總承包單位所具備的技術(shù)能力、管理能力和豐富經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢。群體工程項(xiàng)目的各個建設(shè)環(huán)節(jié)均在施工總承包單位整體層面的統(tǒng)籌指揮下，責(zé)任落實(shí)、分解到每項(xiàng)工作計(jì)劃和每個實(shí)施環(huán)節(jié)中，有效減少群體項(xiàng)目實(shí)施過程中人員和生產(chǎn)要素不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，使施工組織管理水平得到全面提升。

2.4　“五總”管控模式可以使建設(shè)流程更加規(guī)范高效

推行“五總”管控模式，所有的工作任務(wù)都有總牽頭、總負(fù)責(zé)的責(zé)任主體，對口的問題由對口的人去解決，可以最大限度實(shí)現(xiàn)協(xié)同工作和相互支持，將大量重復(fù)、交叉的協(xié)調(diào)工作扁平化、簡單化。在各方共同參與、聯(lián)動下，科學(xué)精簡了群體工程項(xiàng)目的前期程序，大幅減輕業(yè)主方的管理工作量。更為重要的是，扁平化的流程極大程度地減少了腐敗風(fēng)險(xiǎn)源，使各項(xiàng)建設(shè)流程更加規(guī)范透明，避免了在實(shí)施過程中出現(xiàn)暗箱操作孳生腐敗問題的弊端。

3　“五總”管控模式推行中存在的主要問題及改進(jìn)方向

3.1　地方政府總負(fù)責(zé)中的問題及改進(jìn)建議

3.1.1部分政府和部門人員認(rèn)識不到位、執(zhí)行有偏差

“五總”管控模式的本質(zhì)是將現(xiàn)行基本建設(shè)程序的幾個主要環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，目的在于提質(zhì)增效，減少程序性內(nèi)耗。政府機(jī)構(gòu)在主觀層面存在以下問題：

(1)“上緊下松”現(xiàn)象突出。政府層級越往下，重視程度就越低，時常會出現(xiàn)認(rèn)識偏差、執(zhí)行偏差，在主、客觀因素的雙重作用下，抵觸和回避現(xiàn)象時有發(fā)生。

(2)責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足。部分政府和部門人員無法適應(yīng)工作需要，在責(zé)任面前相互推諉；在權(quán)力面前則欲望強(qiáng)烈，不顧及參建單位的合理訴求和合法利益，個別人員甚至以阻撓工程推進(jìn)建設(shè)為榮。

(3)個別人員存在非法訴求?！拔蹇偂惫芸啬Ｊ酱蚱屏顺Ｒ?guī)的利益分配格局，客觀上妨礙了當(dāng)?shù)丶鹊美鎴F(tuán)體，對施工總承包單位的各類誹謗和誣陷亂象叢生，對項(xiàng)目的順利推進(jìn)形成阻礙。

3.1.2改進(jìn)方向和具體建議

要想充分發(fā)揮”五總”管控模式的先進(jìn)管理優(yōu)勢，一是要從政策、考核等層面加大對下級政府的規(guī)范和約束，統(tǒng)一認(rèn)識，加深理解，堅(jiān)決行動；二是要加強(qiáng)對先進(jìn)管理模式的宣傳和引導(dǎo)，多措并舉方能保障建設(shè)任務(wù)的順利推進(jìn)，達(dá)成各方預(yù)期的管理效果；三是通過人才的合理配置、業(yè)務(wù)的強(qiáng)化培訓(xùn)、獎懲機(jī)制的建立、溝通機(jī)制的完善、容錯機(jī)制具體配套政策的推行等多管齊下、逐步解決。

3.2　行業(yè)主管部門總監(jiān)管中存在的問題及改進(jìn)建議

3.2.1存在的問題

建設(shè)行政主管部門在”五總”管控模式框架內(nèi)主要存在以下需要改進(jìn)之處：

(1)對行業(yè)政策的把握還不夠清晰。以典型的災(zāi)后重建項(xiàng)目為例，其項(xiàng)目性質(zhì)兼具搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急工程的特點(diǎn)，又具有一般工程項(xiàng)目的屬性，在現(xiàn)有的制度框架體系中，難以準(zhǔn)確地劃分歸類，建設(shè)行政主管部門往往陷入矛盾，既想項(xiàng)目在非正常市場條件下優(yōu)質(zhì)高效地完成，又不愿在制度層面有大的突破和創(chuàng)新，使得參與主體底氣不足、信心動搖。

(2)被授權(quán)的責(zé)任范圍還不夠清晰，大部分的流程、環(huán)節(jié)雖有介入，但介入深度不夠。

(3)一定程度上存在前緊后松的現(xiàn)象。在應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目前期工作中推進(jìn)速度和效果明顯，在中后期的認(rèn)質(zhì)認(rèn)價、結(jié)算辦理等環(huán)節(jié)則不愿主動介入。

3.2.2改進(jìn)方向和具體建議

在今后的應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目全過程管理中，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)獲得明晰的授權(quán)，便于并對其授權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事務(wù)及時、有效的協(xié)調(diào)、解決，為項(xiàng)目達(dá)成各方預(yù)期的效果提供有力保障。同時要加強(qiáng)立法研究，加快政策出臺速度，充分考慮應(yīng)急性群體工程項(xiàng)目的特殊屬性，既保證合法性、透明性，又賦予靈活性和可操作性。

3.3　項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)總管理中存在的問題及改進(jìn)建議

3.3.1存在的問題

項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)(含監(jiān)理)應(yīng)依法站在客觀、公正、科學(xué)、合理的立場，但從實(shí)踐來看其作用發(fā)揮受限較為嚴(yán)重。

(1)難以保持獨(dú)立的立場，導(dǎo)致”五總”管控模式關(guān)系的失衡，甚至導(dǎo)致合同關(guān)系失穩(wěn)。

(2)普遍存在管理能力不足。目前市場的項(xiàng)目管理公司和監(jiān)理公司規(guī)模普遍不大，對于大型或者特大型的應(yīng)急性群體性工程項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不多，無法實(shí)現(xiàn)主動管理和綜合管理。

(3)項(xiàng)管與監(jiān)理被賦予的權(quán)限過于狹窄。在不少項(xiàng)目中項(xiàng)管公司和監(jiān)理單位難以履行或者不愿履行職責(zé)的現(xiàn)象。一方面，項(xiàng)管公司和監(jiān)理單位通過合同被大量壓縮了權(quán)力，如價格確認(rèn)權(quán)、工期確認(rèn)權(quán)等；另一方面，對于價格和資金等重要職能，由于涉及政府資金的使用比較敏感，項(xiàng)管與監(jiān)理均有回避責(zé)任的主管意愿。

3.3.2改進(jìn)方向與具體建議

(1)項(xiàng)目管理(監(jiān)理)機(jī)構(gòu)自身應(yīng)提高職業(yè)素養(yǎng)、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，真正做到客觀、獨(dú)立、公正地履行職責(zé)。

(2)行業(yè)上級主管部門從配套政策方面入手，加大行業(yè)引導(dǎo)、促進(jìn)行業(yè)規(guī)范，引導(dǎo)、培育具有較強(qiáng)綜合實(shí)力的大型咨詢服務(wù)企業(yè)。

(3)一方面，加強(qiáng)建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)、價格等部門的聯(lián)動，從法律法規(guī)層面明確和項(xiàng)管和監(jiān)理在項(xiàng)目實(shí)施中的法定權(quán)限，保證其可以大膽工作、主動工作；另一方面，鼓勵業(yè)主單位依法依規(guī)充分放權(quán)，將工程建設(shè)中的專業(yè)性事務(wù)應(yīng)放盡放，通過完善合同和法規(guī)方面地責(zé)任追究體系控制風(fēng)險(xiǎn)。

(4)加大對發(fā)包人不正當(dāng)干預(yù)監(jiān)理或項(xiàng)管人員履職行為的懲處力度。

3.4　勘察設(shè)計(jì)單位總牽頭中存在的問題及改進(jìn)建議

3.4.1存在的問題

勘察設(shè)計(jì)單位是工程項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的排頭兵，其工作成果直接影響工程施工的組織方式、技術(shù)難度和成本控制，直接影響業(yè)主方對項(xiàng)目投資的控制效果，直接影響整個工程項(xiàng)目的推進(jìn)效果。存在的主要問題有：

(1)設(shè)計(jì)深度不夠。由于時間緊、任務(wù)重，其出具的設(shè)計(jì)成果難免出現(xiàn)偏差、遺漏或不合理之處。

(2)過程服務(wù)缺失。設(shè)計(jì)單位由業(yè)主方選聘，其同樣是“拿業(yè)主的錢、幫業(yè)主說話”，加之業(yè)主方缺乏專業(yè)技術(shù)管理人員，直接導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位從業(yè)主方獲得的指令常常缺乏科學(xué)性和合理性。

(3)設(shè)計(jì)質(zhì)量堪憂。部分業(yè)主方在選聘設(shè)計(jì)單位時，設(shè)計(jì)費(fèi)壓得過低，設(shè)計(jì)工作質(zhì)量低下，引發(fā)一系列問題，諸如無法指導(dǎo)施工、漏項(xiàng)過多導(dǎo)致財(cái)評嚴(yán)重失真、工程驗(yàn)收無法順利開展等。

3.4.2改進(jìn)方向與具體建議

勘察設(shè)計(jì)問題的解決，可以通過加大重要節(jié)點(diǎn)管控力度予以解決，但并非根本性的措施。在目前的政策環(huán)境和市場環(huán)境下，在“五總”管控模式框架下推行群體工程項(xiàng)目打捆總承包的同時采取EPC總模式發(fā)包，通過改進(jìn)合同體系的方式實(shí)現(xiàn)“乙方對接乙方”“專業(yè)對接專業(yè)”，是最佳的解決途徑。

3.5　建設(shè)施工單位總承包中存在的問題

“五總”管控模式推行的基礎(chǔ)在于項(xiàng)目的打捆招標(biāo)，核心在于吸引大型建設(shè)集團(tuán)的參與，因此總承包單位起到了至關(guān)重要的作用。實(shí)踐中在總承包環(huán)節(jié)主要存在以下問題。

3.5.1總承包單位面臨政策難題

應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目的施工總承包單位的集團(tuán)層面為確保完成高難度的建設(shè)任務(wù)，會組織下屬多家施工企業(yè)參與建設(shè)。為保證管理序列清晰、責(zé)任落實(shí)到位，施工總承包單位集團(tuán)層面設(shè)立工程建設(shè)指揮部組織架構(gòu)，設(shè)立指揮部現(xiàn)場辦公室前置機(jī)構(gòu)，抽調(diào)各下屬施工企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人在指揮部機(jī)構(gòu)內(nèi)擔(dān)任管理職務(wù)，便于在集團(tuán)層面統(tǒng)籌部署的指揮棒下發(fā)揮各個下屬施工企業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢。但是，總承包單位往往是以一個法人主體參與投標(biāo)并與政府簽訂工程建設(shè)合同，而其下屬單位多數(shù)又同時具備獨(dú)立法人資格，使得總承包單位在項(xiàng)目組織時必須同時考慮是否構(gòu)成轉(zhuǎn)包的問題，由此形成了政策法規(guī)難題。事實(shí)上，究其根本，真正的原因在于對應(yīng)急性群體工程的法律性質(zhì)界定不清，配套制度沒有跟上。

3.5.2項(xiàng)目管理水平參差不齊

受應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目的項(xiàng)目數(shù)量多、區(qū)域分布廣、工期“短平快”、項(xiàng)目個體規(guī)模差異大等特質(zhì)的影響，在項(xiàng)目管理方面，若按規(guī)范一個項(xiàng)目配置一套完整人員，幾乎不可能實(shí)現(xiàn)；若按常規(guī)項(xiàng)目的安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)來衡量，也容易出現(xiàn)瑕疵和缺陷，出現(xiàn)管理短板。

3.5.3項(xiàng)目工期難以科學(xué)組織

由于應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目的決策時間短，實(shí)施階段上工期要求高。若前期決策時間過長，后期往往要大規(guī)模搶工，既不利于保證質(zhì)量，也不利于控制投資，部分項(xiàng)目的工期甚至違背基本的科學(xué)規(guī)律、無法通過搶工實(shí)現(xiàn)。應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目通常都附有高度的社會影響，其建設(shè)成果更須充分體現(xiàn)“百年大計(jì)，質(zhì)量第一”這一理念，上述狀況顯然違背了這一核心宗旨。

3.5.4總承包單位與政府專業(yè)機(jī)構(gòu)的配合銜接不足

總承包單位作為乙方，難以實(shí)現(xiàn)與政府的平等對接，尤其是在合同、造價和審計(jì)工作中 “兩張皮”現(xiàn)象突出。具體表現(xiàn)在：財(cái)評失真無法得到及時有效的糾正；認(rèn)質(zhì)認(rèn)價活動的政府參與人員怕?lián)?zé)；工程增量部分的核量工作推進(jìn)緩慢，合理的設(shè)計(jì)變更無法得到及時有效的確認(rèn)，完成的工作量無法得到及時有效的簽認(rèn)；跟蹤審計(jì)工作受多種因素影響，停留在口號階段；個別業(yè)主(政府部門)合同意識淡薄、契約精神缺乏，合同約定的費(fèi)用在實(shí)際發(fā)生后卻不予計(jì)取，不按合同約定及時、足額支付工程款等狀況。上述狀況直接影響合同價款無法及時確定，進(jìn)而在工程備案、工程款支付、投資及成本鎖定、竣工驗(yàn)收、結(jié)算審計(jì)等重要環(huán)節(jié)產(chǎn)生一系列連鎖問題。

3.5.5改進(jìn)方向與具體建議

解決以上問題，一是要完善立法，在充分調(diào)研和充分考慮應(yīng)急性群體工程的特殊性的基礎(chǔ)上，為“五總”管控模式的推行創(chuàng)造健康的政策法規(guī)環(huán)境；二是施工總承包單位集團(tuán)層面與下屬施工企業(yè)之間要保持充分溝通和步調(diào)一致，針對內(nèi)、外部傳達(dá)的各類建設(shè)指令應(yīng)高度保持信息對稱，確?！皠磐惶幨埂币赃_(dá)到“齊力斷金”的效果；三是施工總承包單位集團(tuán)層面要通過建立和完善內(nèi)、外部的協(xié)調(diào)對接機(jī)制、考核獎懲機(jī)制來系統(tǒng)性的管控龐雜的項(xiàng)目實(shí)施體系，確保施工總承包單位從集團(tuán)層面到指揮部及前置機(jī)構(gòu)，到下屬施工企業(yè)甚至到項(xiàng)目部的層層管理不脫節(jié)； 五是政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步壓縮項(xiàng)目前期工作的持續(xù)時間，給工程施工預(yù)留合理的工期，以保證工程質(zhì)量不受影響；六是通過“五總”管控模式各主體責(zé)任方思想意識的提升、政策制度的完善，工作方式方法等創(chuàng)新，加強(qiáng)政府部門、總承包單位在合同、造價、審計(jì)等方面的雙向主動溝通，減少對立心態(tài)。

4　展望未來

“五總”管控模式在應(yīng)急類群體工程中的全面推廣和深化應(yīng)用取得豐富的、成功的工程項(xiàng)目管理成果和經(jīng)驗(yàn)，已演進(jìn)成一套應(yīng)急類群體工程項(xiàng)目成熟的管理模式，可為今后的大體量群體工程項(xiàng)目的施工管理提供參考。雖然“五總”管控模式在實(shí)踐中還存在著一些值得優(yōu)化和改進(jìn)的地方，但經(jīng)過不斷的實(shí)踐探索和優(yōu)化提升，“五總”管控模式必將成為各類地區(qū)、各種環(huán)境下應(yīng)急類群體工程建設(shè)的首選模式。