國外住房保障和供應(yīng)制度的對比

■ 王國田

住房是與衣、食、行并列的人類生產(chǎn)生活的基本要素。為促進實現(xiàn)“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊蹦繕?biāo)，包括發(fā)達國家及部分新興經(jīng)濟體國家在內(nèi)，都進行過積極的嘗試和有益的探索。不少國家建立的住房保障和供應(yīng)體系，基本實現(xiàn)了對住房支付能力不同的各類人群的全覆蓋，加上經(jīng)過不斷調(diào)整和完善而形成的完善的住房土地、金融、財稅等制度，極大地提升了住房保障和供應(yīng)的效率，住房供應(yīng)總體充裕、房價和租金保持基本穩(wěn)定、中低收入家庭基本住房需求可以得到有效滿足等等，這些都對我國有很強的借鑒價值。

一、歐洲發(fā)達國家的住房保障和供應(yīng)體系

發(fā)達國家由于人口、自然資源稟賦、執(zhí)政黨政治理念方面的差異，其構(gòu)建住房保障和供應(yīng)體系的思路有很大的不同?？偟膩砜?，英國、德國、瑞士、西班牙、瑞典等歐洲國家，都非常強調(diào)政府對住房支付能力不足群體，采取各種措施，促進其能有合適住房，而且住房條件能夠隨著經(jīng)濟社會發(fā)展相應(yīng)提高；而美國、日本、澳大利亞等國，構(gòu)建住房保障和供應(yīng)體系，則更加強調(diào)對公平的維護不應(yīng)以效率損失為代價。歐洲發(fā)達國家住房保障和供應(yīng)體系的突出的特點如下：

第一，以社會租賃住房為主覆蓋20%左右的低收入和中等偏低收入家庭。目前，英國有20%的居民從當(dāng)?shù)卣赓U公共住房；倫敦市政府提出的每年住房建設(shè)目標(biāo)中，公共住房的占比幾乎都超過20%。德國政府鼓勵發(fā)展住房合作社，合作社建造的住房占德國新建住房總數(shù)的1/3左右，其社會住房占全部住房的比例，歷史上最高的時期約30%，但由于住房供需矛盾這些年大大緩解，房價租金長期保持穩(wěn)定，大量社會住房期滿后轉(zhuǎn)為普通住房，目前社會住房只占存量住房總量的5%。在上世紀(jì)80年代，西班牙每年新開工住宅中公共住房占比為60%左右，之后這一比例降至20%左右，2008年西班牙政府通過了《國家住房建設(shè)和翻新計劃（2009—2012）》，明確將公共住房占新建商品房的比重大幅提高至35%。目前，西班牙各類社會住房占存量住房的比例超過了20%。

第二，注重調(diào)動和發(fā)揮非營利機構(gòu)的作用。隨著住房供需矛盾的緩解，住房合作社等非營利機構(gòu)逐漸取代地方政府，成為社會住房建設(shè)、運營、維護和管理的主體，績效公開透明，接受政府監(jiān)管和審計。比如，上世紀(jì)七、八十年代，瑞士的各類公共住房，主要由聯(lián)邦政府直接出資在各州建設(shè)，隨著住房問題的逐步解決，瑞士2003年出臺了住宅法，明細了聯(lián)邦政府、州政府及社會機構(gòu)在建設(shè)運營公共住房中的責(zé)權(quán)利，目前，社保基金及住房合作社等社會機構(gòu)已經(jīng)成為持有運營社會住房的主體。德國社會住房的供應(yīng)主體主要為非盈利組織，包括國有政府房產(chǎn)公司、住房合作社等。

第三，政府對供給方提供建設(shè)和運營財政補貼、低成本融資或利息補貼，對租戶按收入提供梯級租金補貼。比如，瑞典全國住房合作聯(lián)盟（HSB）為約1/10的瑞典人提供了住宅，HSB有自己的儲蓄銀行，為社員提供高于一般銀行存款利率1%的利率，但其支出僅限于與住房有關(guān)。德國漢堡市規(guī)定，租金上漲每年按月平均不得超過0.15歐元/平方米為控制目標(biāo)；當(dāng)市場租金低于成本租金時，市政府采取無息、低息貸款或者稅收減免、撥款等方式給予差額補貼。瑞士洛桑市為例，月收入低于3000瑞士法郎的個人（瑞士人均月收入約6000瑞士法郎）及月收入低于4500瑞士法郎的家庭，可以申請租住租金比市場價低20%公共住房，政府每月還給租戶發(fā)放相應(yīng)的租房補貼。

第四，地方政府或其委托的住房協(xié)會按收入線確定保障對象，不同職業(yè)和生活習(xí)慣家庭混合配置，租戶收入提高后改收市場租金或收取附加租金，且被賦予優(yōu)先購買權(quán)。法國出臺了“貧富混居”的“城市更新計劃”，把廉租房建在普通住宅區(qū)，房地產(chǎn)商開發(fā)大型樓盤必須向政府承諾配建一定比例的廉租房。瑞士日內(nèi)瓦市規(guī)定，規(guī)劃新建的住宅項目，開發(fā)商必須在不同樓層各預(yù)留一定數(shù)量住房用作公共住房，目的是將公共住房及低收入群體分散在城市不同的住宅區(qū)內(nèi)，促進不同收入階層混區(qū)、混樓、混層居住，避免出現(xiàn)“富人區(qū)”、“窮人區(qū)”。西班牙馬德里市的出租型公共住房，配套有停車位或儲藏室，根據(jù)申請租住者的收入水平不同，每月收取的租金在310歐元至544歐元之間，在租賃滿7年之后，租房者可選擇按合同約定條件購買或繼續(xù)承租；租住期間，收入水平變化后，需要繳納的租金也要相應(yīng)調(diào)整。

第五，建立住房協(xié)會資產(chǎn)抵押、社會住房建設(shè)擔(dān)?；饟?dān)保、中央和地方政府支持的三重財務(wù)風(fēng)險分擔(dān)架構(gòu)。比如，英國房屋互助協(xié)會作為非盈利性互助機構(gòu)，其運營主要是將儲蓄存款投資于以私人自住住宅為擔(dān)保的長期貸款，協(xié)會的資金大部分來自個人儲蓄，約80%的資產(chǎn)是為購買新住房或舊住房的抵押放款，償還期長達20年或20年以上；資產(chǎn)的另一部分投資于中央和地方政府的債券。瑞典由公房公司組成的協(xié)會（SABD）負責(zé)建設(shè)和管理全國的公共住房，公房公司不以贏利為目的，地方政府以無息或低息貸款提供全部建設(shè)投資。

二、美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家的住房保障和供應(yīng)體系

美國、日本、澳大利亞等國家的住房保障和供應(yīng)體系，更加強調(diào)政府通過法律、經(jīng)濟輔以必要的行政手段，調(diào)動各類資源的作用來提升住房保障和供應(yīng)的效率，盡量減少采取政府直接投資建設(shè)社會住房的方式。這些國家住房保障和供應(yīng)體系的突出的特點如下：

第一，政府直接保障的覆蓋范圍較低。一般在6%左右，主要面向低收入家庭。美國政府對占家庭總數(shù)40%左右的低收入家庭提供直接住房資助或政策支持，但直接提供實物廉租住房的比例很低，只有3%左右。

第二，鼓勵中等偏低收入居民購買自住住房，政府提供首付款補貼、抵押貸款擔(dān)保和稅收抵免。美國對使用抵押貸款購買公共住房的中等收入者，按照每月歸還貸款的數(shù)額，核減一定比例的稅款，并免繳財產(chǎn)增值稅，以鼓勵私人購房；美國由聯(lián)邦全國抵押協(xié)會、政府全國抵押貸款協(xié)會和聯(lián)邦住宅抵押協(xié)會為中低收入家庭提供購房貸款，由政府出面對符合條件的中低收入家庭購房進行擔(dān)保，如果居民無力償還銀行貸款，政府可為其安排廉租房，并將原來的住房出售，歸還貸款，以避免銀行出現(xiàn)貸款風(fēng)險。

第三，鼓勵私營部門提供低收入家庭可支付住房，政府提供財政補貼、稅收抵免、低息融資等支持。美國政府對開發(fā)建設(shè)社會住房的企業(yè)給予貸款擔(dān)保和貼息優(yōu)惠支持，并調(diào)控社會住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和售價。

第四，以“補人頭”為主，兼顧“補磚頭”。美國政府先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》等，對住房保障中包括擴大房屋抵押貸款保險、提供較低租金公房、提供低息貸款建房、提供房租補貼和幫助低收入者家庭獲得房屋所有權(quán)等方面作了明確規(guī)定，而這些法律法規(guī)的共同特點都是強調(diào)“補人頭”的政策，通過提供低息貸款、購房貼息、租金補貼等，幫助低收入家庭獲得合適住房。美國家庭收入為居住地的中等收入80%以下者均可申請住房租金補貼，享受補貼的家庭拿出總收入的25%支付租金，其余由政府發(fā)放的住房券支付。美國2012年約700萬低收入者獲得聯(lián)邦租房補貼，超過3400萬住房所有者獲得聯(lián)邦按揭利息扣除優(yōu)惠；聯(lián)邦政府租房補貼支出470億美元，購房補貼支出超過2200億美元。

第五，住房供應(yīng)主要由私營部門提供，少量由公私合作模式提供。美國住房政策演變的主線是，由政府主導(dǎo)、直接供給向政府與企業(yè)、非營利組織共同參與、市場化供給為主的方向轉(zhuǎn)變，公私合作機制發(fā)揮越來越重要的作用。進入20世紀(jì)80年代中期以后，日本住房政策的重點從支持住房直接投資向住房直接投資和間接投資并重的方向發(fā)展，政府既對公庫、公團、公社的住房建設(shè)投資給予資助，同時又大力支持住房信貸，日本住房政策核心思路是，以低息貸款促進企業(yè)從事民間住宅建設(shè)，以低稅和免稅優(yōu)惠促進私人住宅的興建與購置，發(fā)揮地方群眾團體的作用、吸收社會資金發(fā)展住宅建設(shè)。

三、新興經(jīng)濟體國家住房保障和供應(yīng)體系

新興經(jīng)濟體國家的住房保障和供應(yīng)體系，目前大多處在探索和發(fā)展中，尚未完善和成熟。

進入21世紀(jì)以后，針對日益突出的居民住房支付能力普遍不足、住房困難群體日益增加、缺乏有效的住房信貸政策體系等問題，俄羅斯頒布實施聯(lián)邦《住房改革法》（2005年1月1日起生效）和《2002～2010年俄聯(lián)邦住房目標(biāo)綱要》，明確了俄羅斯駐防保障和供應(yīng)體系基本框架：一方面，構(gòu)建住房保障體系，依法保障低收入家庭和中低收入家庭享有合適住房。具體做法是政府直接建房，推行“住房國家優(yōu)先項目”，通過“可支付的舒適住房計劃”和“年輕家庭住房計劃”等提供購房補貼、用國家信用為購房貸款提供擔(dān)保等；另一方面，健全住房市場體系，即創(chuàng)造條件幫助非保障群體，利用抵押貸款和自有資金改善住房條件。目前看，這些政策效果一般，俄羅斯居民住房條件的改善整體依舊不樂觀：人均住房面積目前不足20平方米，還處于較低水平；住房貸款利率達到10%以上，多數(shù)居民無法負擔(dān)；住房需求旺盛但得不到緩解，房價上漲較快，繼續(xù)加劇供需矛盾。

巴西除為貧民窟改造提供支持、為最低收入家庭提供免費住房外，進入新世紀(jì)以來，巴西還持續(xù)推行了“我的家園，我的生活”低價住房項目，增加為中低收入家庭提供的廉價住房有效供應(yīng)。

印度2005年開始陸續(xù)出臺了全國城市住房和人居政策、尼赫魯全國市區(qū)重建計劃、城市貧困群體利息補貼計劃等，旨在改善城市貧困人口居住條件、實現(xiàn)住房可支付性目標(biāo)。

南非目前主要是通過發(fā)放消費者補貼（直接支付給供給者），鼓勵月家庭收入低于3500蘭特（約合人民幣4500元）的家庭購買戶型面積40平方米左右的住房，以促進建房、改善住房條件。

四、部分國家和地區(qū)改造棚戶區(qū)（貧民窟）的實踐

從國外的情況看，推動貧民窟和棚戶區(qū)改造，都是住房政策的階段性目標(biāo)?；仡櫚l(fā)達國家走過的歷程，在快速城市化和工業(yè)化過程中，出于緩解城市社會危機、改變城市面貌、優(yōu)化土地利用、增加住房供應(yīng)等的考慮，也將推動貧民窟和棚戶區(qū)改造作為住房政策的重要內(nèi)容。美國1949年的《住房法》明確，聯(lián)邦政府要為貧民窟改造提供融資支持，1973年把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策。新加坡和我國香港的公共住房，也源于棚戶區(qū)清拆和住戶安置。英國在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)結(jié)束后進行了兩次大規(guī)模的清除貧民窟行動。新加坡的公共住房，也源于棚戶區(qū)清拆和住戶安置。發(fā)達國家改造棚戶區(qū)和貧民窟一般程序較為規(guī)范：

第一，調(diào)查研究。對要改造棚戶區(qū)、貧民窟的必要性及其對社會、經(jīng)濟的可能影響作出基本判斷，了解城市各個方面的意見并進行匯總。

第二，確定棚戶區(qū)、貧民窟改造區(qū)塊。社區(qū)政府根據(jù)調(diào)查和經(jīng)濟能力規(guī)定棚戶區(qū)、貧民窟改造的地區(qū)，如果房地產(chǎn)所有者不能承諾按照改造的目標(biāo)和意圖利用建設(shè)用地時，地方政府有權(quán)實施預(yù)購權(quán)以及終止租賃合同。

第三，整頓措施。在做好相應(yīng)準(zhǔn)備之后，由社區(qū)政府負責(zé)實施整頓措施，包括拆除有關(guān)建筑、居民和商業(yè)企業(yè)的遷移、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置或變更等。

第四，建設(shè)措施。包括建筑設(shè)施的新建、補充和現(xiàn)代化修繕、其他公共設(shè)施的興建等。

第五，完成棚戶區(qū)、貧民窟改造。

目前，貧民窟和棚戶區(qū)主要分布在發(fā)展中國家，這些國家都力所能及地對實施貧民窟和棚戶區(qū)改造提供了支持。如印度2005年開始陸續(xù)出臺了全國城市住房和人居政策、尼赫魯全國市區(qū)重建計劃，巴西2009年啟動的“我的家、我的生活”住房保障計劃，都有為貧民窟改造提供支持的內(nèi)容。

總的看，發(fā)展中國家改造棚戶區(qū)、貧民窟的政策，是政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改造投資，為居民自助建房力所能及提供財政補貼、金融支持，強調(diào)居民參與。發(fā)達國家改造棚戶區(qū)、貧民窟的一般做法是，政府以立法與規(guī)劃對舊城改造進行政治上、技術(shù)上的保障，利用民間資本的力量輔之以財政支持，把改造舊城與保護歷史文化古城風(fēng)貌結(jié)合，以改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境質(zhì)量作為中心內(nèi)容，實現(xiàn)城市的更新與發(fā)展。