城鎮(zhèn)化進程中我國耕地利用現(xiàn)狀及其保護對策
——基于對2011—2016年國土資源公報的分析

葛麗婷

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

耕地資源是保民生促發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源，是工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展必不可少的生產(chǎn)資料。我國經(jīng)濟發(fā)展正步入新常態(tài)階段，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求發(fā)揮耕地多功能性特點，經(jīng)濟建設(shè)用地需求旺盛，耕地利用和保護面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，明晰耕地資源數(shù)量、質(zhì)量和利用現(xiàn)狀，是推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，對科學(xué)制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進耕地高效利用和保護，具有重要意義，也是促進三大產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的必要條件。目前，我國的耕地利用存在哪些問題？產(chǎn)生的原因是什么？如何針對問題及成因提出有效對策，本文將基于近六年國土資源公報做出相應(yīng)分析。

一、我國耕地利用現(xiàn)狀

1.耕地面積總量穩(wěn)定，各年耕地減少量卻逐漸增多。根據(jù)2011—2016年的國土資源公報數(shù)據(jù)，我國耕地總面積基本穩(wěn)定在20.27億畝（見圖1），基本符合2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出的堅守18億畝耕地紅線，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”這一要求。但2011—2016年這六年間，除了2013年耕地面積有所增加外，其余五年全國由于建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少的耕地面積遠(yuǎn)超過通過土地整治、開發(fā)、復(fù)墾等方式增加的耕地面積。盡管現(xiàn)有耕地面積保持了基本穩(wěn)定，但在此基礎(chǔ)上依舊不能忽視耕地面積增減的變化情況，如耕地的保護意識不強，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性偏弱，守住耕地紅線、利用好耕地資源的壓力比較大。

圖1　2011—2016年全國耕地面積變化情況

2.土地整治力度逐步加大，耕地質(zhì)量提升任務(wù)嚴(yán)峻。耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，與國家的糧食安全、百姓的基本生活息息相關(guān)。由于建設(shè)占用、災(zāi)害損壞等原因，耕地面積的減少量不容小覷。因此，國家投入了相當(dāng)比例的資金用于擴大土地整治規(guī)模，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)（見圖2）。盡管各地土地整治力度在逐步加大，但目前我國耕地資源質(zhì)量的提升任務(wù)依舊嚴(yán)峻。根據(jù)2011—2016年國土資源公報，2014年和2015年全國平均耕地質(zhì)量等別①耕地等別：全國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等耕地質(zhì)量最差。1—4等、5—8等、9—12等、13—15等耕地分別劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地。分別是9.97等和9.96等，總體偏低。其中，中、低等地面積均占全國耕地評定總面積的70%以上。

圖2　2011—2016年全國土地整治情況

3.城鎮(zhèn)用地逐步嚴(yán)格，批而未用地庫存量壓力大。為了促進城鎮(zhèn)發(fā)展的合理布局，保障實際用地需求，在過去的幾年里城鎮(zhèn)用地擴張的勢頭得到了有效控制。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地的利用、保護上尋求了一定程度的平衡點。但根據(jù)2015年和2016年全國土地變更調(diào)查結(jié)果，2014—2016年，未利用地面積均達(dá)39億多畝（見下表），相比因建設(shè)需要而占用的優(yōu)質(zhì)耕地，一方面耕地面積在逐步減少，另一方面批而未用的土地庫存大，每年減少的耕地和巨大的未利用土地存量之間的矛盾對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一大考驗。盤活未利用地存量，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展注入新生活力是地方政府和國土部門不得不重視的問題。

2014—2016年全國耕地減少面積與未利用地存量表

二、耕地利用問題的原因分析

耕地地力下降，城鎮(zhèn)未利用地大量庫存等現(xiàn)象折射出耕地利用在推進城鎮(zhèn)化進程中存在的普遍性問題，究其原因可以從以下兩方面分析。

1.土地規(guī)劃執(zhí)行不到位?！锻恋毓芾矸ā返谒恼赂乇Ｗo第33條提出，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度規(guī)劃，確保行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地數(shù)量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)開墾與所減少耕地相當(dāng)數(shù)量與質(zhì)量的耕地，并由國務(wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。但由于土地流轉(zhuǎn)等在地方政府財政中占較大比例，因此在有些情況下，耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地時“先補后占”的原則被忽視了，原有耕地已經(jīng)被占有轉(zhuǎn)作他用，彌補已占有耕地的任務(wù)相比“先彌補再占有”顯得動力不足，這就容易導(dǎo)致耕地占補數(shù)量和質(zhì)量上的失衡。

2.耕地利用配套政策不完善。為了改善民生和推進城鎮(zhèn)建設(shè)，一方面，政府通過合并村落建立社區(qū)，給群眾提供更集中的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)。另一方面，城鎮(zhèn)化也促進了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，這在一定程度上加劇了農(nóng)村耕地拋荒等問題。在政府逐步放開村落拆遷管理并交由市場力量處理的過程中，被拆遷群眾的補償安置問題難以得到公平公正的保障。同時，由于傳統(tǒng)村落都是住宅區(qū)和農(nóng)田相近相鄰，被拆遷農(nóng)民的自留地或耕地如何處理，有些地區(qū)的拆遷條例中并未涉及這一點。由于被拆遷農(nóng)民的房子租住地遠(yuǎn)離農(nóng)田，導(dǎo)致他們再回去耕作農(nóng)地的成本增加。另外，由于拆遷打亂了村落原有的管理秩序，破壞了農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施，耕地?zé)o法澆灌，農(nóng)作物無法生長，這無形中也增加了耕地拋荒的可能性。

三、耕地保護的對策思考

1.完善城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃，合理制訂并嚴(yán)格執(zhí)行用地計劃?！笆濉币?guī)劃開局不久，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革任務(wù)依然沉重。首先，合理制訂并嚴(yán)格執(zhí)行用地計劃，減少批而未利用地庫存，提高耕地利用效率，需要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系。在國土資源部制定了宏觀的土地利用總規(guī)劃后，各級國土資源局應(yīng)結(jié)合地方實情，對本地區(qū)進行統(tǒng)籌布局，準(zhǔn)確掌握耕地的數(shù)量、質(zhì)量等信息，明確耕地轉(zhuǎn)讓的底線以及本地區(qū)的土地后備資源，提高耕地集約化利用水平。其次，保護和利用耕地必須充分發(fā)揮村委會群眾自治組織在土地利用方面的作用，一方面可以將土地流轉(zhuǎn)信息及時地告知村民并為村民提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)，另一方面可以將本村的耕地拋荒問題及時反饋給國土資源部門，以便相關(guān)政府部門及時掌握耕地變化情況，適時做出指示和調(diào)整。

2.加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善耕地保護配套政策。近年來，城鎮(zhèn)化速度不斷加快，在改善了群眾生活質(zhì)量的同時也給農(nóng)村的耕地保護帶來了諸多麻煩。農(nóng)民離開土地走向城市、農(nóng)村拆遷拆房留地等導(dǎo)致了耕地拋荒。為了避免耕地面積的被動減少和耕地地力的下降，地方國土部門應(yīng)該積極開展土地綜合整治行動，改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)戶或是承包戶的耕地種植提供基礎(chǔ)的灌溉養(yǎng)護保障。同時，可以利用工程、化學(xué)和農(nóng)藝等措施改造中低等耕地，提高土地有機質(zhì)，全面提高耕地質(zhì)量和利用水平。其次，針對由于拆遷等特殊原因而造成的耕地拋荒情況，做好耕地拋荒調(diào)查登記工作，由國土部門聯(lián)絡(luò)村委會，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》的規(guī)定，通過轉(zhuǎn)包、出租等方式將土地作為生產(chǎn)要素投放市場，盡可能不改變耕地的原用途，避免耕地因拋荒長草而導(dǎo)致的肥力下降。最后，完善耕地保護配套措施。建立耕地資源利用和保護信息平臺，對耕地占用、調(diào)整、流轉(zhuǎn)等信息開展動態(tài)監(jiān)測，及時公布耕地利用情況，便于對耕地狀況展開實時監(jiān)督。

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