我國拆遷安置分析與反思

曲廣龍 張倩 左張羽 普盈 張小杰

摘 要：拆遷安置是我國社會發(fā)展進(jìn)程中必須面對的重要課題之一，合理進(jìn)行拆遷，不但關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而且牽扯到廣大人民群眾的切身利益。怎樣在順利開展拆遷安置工作的同時保證廣大人民群眾的合法利益，達(dá)到雙方都能滿意的局面，一直是拆遷安置工作中亟待解決的難題。住進(jìn)拆遷安置社區(qū)后的被拆遷農(nóng)民，不僅在身份和生活空間上發(fā)生了較大的變化，而且在工作、日常開支和生活方式等方面也發(fā)生巨大變化。尤其在集中居住后，一部分農(nóng)民面臨務(wù)農(nóng)無地、上班無崗的境地，從而引發(fā)了一系列社會問題。在城市化過程中，要讓農(nóng)民獲得切實的滿足感和幸福感，成為城市化的真正受益者，這一切值得我們探索與研究。以陜西省咸陽市渭城區(qū)空港新城的拆遷現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，通過分析安置農(nóng)民生活中存在的問題，提出改善農(nóng)村拆遷安置社區(qū)居民生活的建議。

關(guān)鍵詞：城市化；居民幸福感；拆遷安置

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.06.066

1 序言

在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，拆遷安置工作不可回避，它不僅是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的必由之路，也是改變城市形象，提升城市居民生活水平的重要途徑。城市房屋拆遷工作涉及千家萬戶的利益取舍，成為當(dāng)今社會的一個難題，處理得好與壞，直接關(guān)系著城市化進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，與社會發(fā)展息息相關(guān)，因此引起了媒體和社會大眾的密切關(guān)注。

本文選擇陜西省咸陽市渭城區(qū)空港新城為研究對象，主要考慮兩方面的因素，一方面該地區(qū)現(xiàn)階段由于擴(kuò)建機場，需要對機場附近房屋進(jìn)行大規(guī)模拆遷，現(xiàn)已將大部分居民搬遷到渭城區(qū)空港新城；另一方面，發(fā)展現(xiàn)代化都市農(nóng)業(yè)也成為渭城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項特色，在拆遷過程中，同時建設(shè)新型社區(qū)。根據(jù)渭城區(qū)具體的情況，項目組專門進(jìn)行調(diào)查，了解該地區(qū)拆遷安置情況，通過深入了解及分析，找出了拆遷過程中存在的一些問題。

2 渭城區(qū)空港新城拆遷安置工作中存在的問題

2.1 政府方面

（1）角色定位錯誤。在拆遷安置過程中，對政府應(yīng)該如何定位很多人都有自己的看法。有人主張政府應(yīng)該大力介入，政府參與拆遷工作可以保證工作效率和可靠性，僅依靠拆遷方或中介公司缺乏行政規(guī)范和政府保障，有極大的風(fēng)險；也有人反對政府干預(yù)，認(rèn)為由行政權(quán)力來干預(yù)拆遷安置過程是不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，主張按照市場規(guī)律進(jìn)行。但是在具體工作中，很多地方政府參與度過高，就像在法庭中既當(dāng)原被告，又當(dāng)法官，影響了政府公平公正的形象。

（2）補償款分配矛盾。在整個拆遷工作過程中，影響征地拆遷工作順利進(jìn)行的主要原因是土地征用補償款分配不當(dāng)。通過查閱資料后發(fā)現(xiàn)，在我國補償款分配矛盾主要表現(xiàn)在以下幾方面：土地征用工作完成后，征用方一般會將土地補償款交由村民委員會暫時保管，但大部分農(nóng)戶希望補償款能夠及時分發(fā)到自己手中，因為他們擔(dān)心自己土地補償款在保管期間不夠安全，可能會被某些管理者貪污掉，在這種心理的驅(qū)動下導(dǎo)致很多農(nóng)民采取上訪手段維護(hù)自己的權(quán)益。此外，我國各省市普遍存在的打工、婚娶、升學(xué)等人員流動的現(xiàn)象，經(jīng)常會引發(fā)各種補償糾紛，致使一些人的合法權(quán)益受到損害。

（3）缺乏配套措施，政策不完善。政府雖有配套的拆遷補償配套措施，比如被拆遷戶的培訓(xùn)就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、職責(zé)分工等，但是大部分政策都模糊不全，不夠細(xì)致；安置政策不完整，我國歷來奉行的城鄉(xiāng)二元制模式，使得拆遷安置社區(qū)居民在制度上無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。放大到全國范圍內(nèi)，張萍認(rèn)為制度缺陷如何導(dǎo)致了拆遷安置社區(qū)居民的生活問題有三個原因：一是各地政府雖推出各種改革措施，但往往不顧及拆遷居民的真實需求和意愿，缺乏針對性；二是社保的統(tǒng)籌層次偏低，缺少統(tǒng)一具體的監(jiān)管、運行機制，造成制度安全性不夠；三是當(dāng)前的拆遷制度體系還不夠人性化，不能充分尊重公民想法，公民部分權(quán)益受到侵害，致使公民參與社區(qū)建設(shè)的熱情不高。

2.2 社區(qū)方面

（1）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足，信息流通程度和社區(qū)文化及娛樂設(shè)施完善程度是影響居民參加文化活動的重要原因。通過對空港花園社區(qū)的居民采訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的社區(qū)文化活動并不能滿足他們的精神需求，可以看出該拆遷安置社區(qū)居民的文化建設(shè)工作還不夠到位。拆遷安置社區(qū)居民大部分受教育水平和文化水平較低，受封建思想和傳統(tǒng)觀念影響比較大，社區(qū)并沒有根據(jù)此種狀況制定相應(yīng)的應(yīng)對措施，增強居民對新環(huán)境的歸屬感，幫助他們適應(yīng)集中居住的社區(qū)生活。

（2）社區(qū)治理模式和結(jié)構(gòu)不夠成熟。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，安置社區(qū)在居民生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文化教育等方面上采取了一部分措施，但是大部分只是政策制度規(guī)定的、政府督促執(zhí)行的結(jié)果，因此效果十分有限。很多措施上調(diào)查溝通工作不到位，不符合居民目前的生活需求，部分社區(qū)治理人員也認(rèn)為社區(qū)建設(shè)治理的規(guī)劃預(yù)期和現(xiàn)狀有較大出入。

2.3 被拆遷居民方面

（1）經(jīng)濟(jì)狀況變化，被拆遷后收支結(jié)構(gòu)不平衡。大多數(shù)居民土地被回收后失去種地的收入，年輕人能找到打工為主的工作，但很多年齡偏大的人只能從事強度較低的工作，甚至沒有工作。再就是集中居住后生活成本增加，使原本家庭條件不好的農(nóng)民生活更加困難，最明顯的就是體現(xiàn)在食品支出增加上。

（2）歸屬感缺失。搬遷至安置社區(qū)后居民對交通、教育、休閑與業(yè)余生活等方面比較滿意，政府對安置區(qū)周圍的道路建設(shè)、學(xué)校、公園和休閑場所等基本配套設(shè)施加大了投入，讓居民實實在在感受到了生活的便利和改善。但是安置區(qū)為幾個村子融合而成，鄉(xiāng)鄰間的熟悉程度不太高，面對新的環(huán)境和生活圈，居民在心理上會有一種陌生感和不安全感，導(dǎo)致居民的歸屬感缺失。

3 渭城區(qū)拆遷安置工作的反思與對策

3.1 以形式多樣的安置方法解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題

就業(yè)問題是拆遷安置工作的重中之重，要確保拆遷農(nóng)民失地但不失業(yè)、失業(yè)后有保障。地方政府對失地民眾既要做到“千金在手”，增加對農(nóng)民的拆遷補貼；又要做到“一技在身”，通過適當(dāng)?shù)募寄芘嘤?xùn)為失地農(nóng)民提供廣闊的再就業(yè)機會，妥善解決失地失業(yè)人員搬遷后的生活問題。地方政府要充分考慮到當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，對失地民眾進(jìn)行系統(tǒng)、長期、有效的知識技能培訓(xùn)，使拆遷民眾拓寬視野，樹立正確的發(fā)展觀念，適應(yīng)新的生活方式。

3.2 建立完善的土地征收制度

首先，自土地征用開始到補償分配結(jié)束期間，負(fù)責(zé)征收工作的部分部門的某些工作行為難以受到透明公正的監(jiān)督，在這種情況下，一些暗箱操作乃至違法的現(xiàn)象就會出現(xiàn)，因此需要建立健全征收制度體系。其次，在征收工作開展過程中，要構(gòu)建具體、嚴(yán)格的土地征用公示制度，讓政府工作的每個環(huán)節(jié)都處于民眾的監(jiān)督之下。要防止各種違法現(xiàn)象的發(fā)生，就要建立科學(xué)細(xì)致的公示制度來制約相關(guān)政府部門的權(quán)力。此外，還可以在法律允許范圍內(nèi)完善現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營制度，適當(dāng)使農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)，以此來增加被征農(nóng)民的收益。

3.3 健全社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

首先，要了解并重視社區(qū)居民的需求。拆遷安置社區(qū)居民多是附近的農(nóng)村居民，居民日常生活中基本沿襲了傳統(tǒng)生活方式生活習(xí)慣，地方政府和社區(qū)管理組織在進(jìn)行社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)時，應(yīng)該充分了解居民群眾的不同需求，根據(jù)不同的群體需要建設(shè)多樣且具有針對性的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。此外，還應(yīng)建立和健全公益性或經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施。公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠滿足居民的日常休閑、娛樂需要；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為社區(qū)建設(shè)提供資金支持，也可以為社區(qū)居民提供就業(yè)機會，擴(kuò)展收入渠道。

3.4 完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

城市社區(qū)治理經(jīng)過長時間的實踐探索發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成成熟有效的治理組織結(jié)構(gòu)（圖1），以社區(qū)居委會及下屬單位為自治主體對社區(qū)進(jìn)行垂直管理。社區(qū)管理者也可以根據(jù)本社區(qū)的實際情況，制定符合管理要求的制度規(guī)定，使制度合理化、人性化。

3.5 提高農(nóng)民土地收益分配

失地農(nóng)民應(yīng)該成為土地收益分配補償?shù)闹黧w，要大幅提高土地補償費和安置補助費，讓農(nóng)民的自身合法利益得到保障。土地補償費的主體部分應(yīng)該直接分配給農(nóng)民，嚴(yán)禁基層組織占用農(nóng)民的土地補償費。同時要提高拆遷過程中農(nóng)民因為失去住宅用地的收益補償，可以嘗試在拆遷時，村集體留出一定數(shù)量土地，成立集體經(jīng)濟(jì)的合作社形式，由集體合作社負(fù)責(zé)開發(fā)、運營，采用企業(yè)化管理，參照股份制公司的做法，將所得收益按股份配給失地農(nóng)民。這一辦法已經(jīng)在廣東的一些地區(qū)和江蘇省昆山市得到成功實踐。

3.6 繼續(xù)加大被拆遷農(nóng)民的社會保障

要構(gòu)筑一張社?！鞍踩W(wǎng)”，進(jìn)一步建立完善農(nóng)村社會保障制度。要推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和集中居住，就必須切實保證被拆遷農(nóng)民公平享受到城鎮(zhèn)居民的待遇，使廣大農(nóng)民普遍受惠。雖然，目前農(nóng)村社會保障水平得到了顯著提高，但是部分農(nóng)民實在是買不起，有的農(nóng)民雖然可以買得起，但是面臨子女的教育、結(jié)婚、買房等實際問題，只能將自己的養(yǎng)老保障排到最后，不敢動用這些資金買城保。因此，健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐年提高最低生活保障，増加低保戶生活補助是政府工作的當(dāng)務(wù)之急。

3.7 提高農(nóng)民的歸屬感和幸福感

因地制宜對社區(qū)公共空間進(jìn)行設(shè)計建造，在社區(qū)建設(shè)和管理過程中應(yīng)該充分考慮居民原先的生活習(xí)慣。尤其對老年人來說，多年的農(nóng)村生活使他們對鄰里交流、情感交流需求強烈，這種需求應(yīng)該被充分考慮到。還應(yīng)該考慮建造具有地方特色的標(biāo)志性景觀，讓居民記得住“鄉(xiāng)愁”，同時要注意培養(yǎng)居民對標(biāo)志性景觀的理解，賦予景觀獨特的文化意義，讓居民在日常生活中產(chǎn)生一種心理的情感和認(rèn)知，培養(yǎng)居民對社區(qū)的歸屬感。

4 結(jié)語

拆遷難已成為社會的普遍共識。拆遷工作既受到城市建設(shè)進(jìn)程的影響，同時又受到被拆遷人利益訴求的影響，因此拆遷工作是多方利益交織混雜的結(jié)果。由于社交媒體的發(fā)達(dá)，社會輿論對拆遷問題的過度解讀，往往使老百姓對拆遷政策產(chǎn)生誤解，習(xí)慣性把自己擺在一個受害者的位置，對補償方面要求苛刻，從而給拆遷穩(wěn)定工作帶來一定的難度。

伴隨著我國城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的展開，不管是城市規(guī)劃還是新農(nóng)村建設(shè)，拆遷安置引發(fā)的各種矛盾貫穿于社會發(fā)展的始終。妥善處理拆遷安置問題絕不是一個一蹴而就的事情，只有政府、開發(fā)商和拆遷戶等社會各方面的協(xié)同努力才能促進(jìn)拆遷安置工作的順利展開，相信我們的拆遷安置問題未來一定能妥善解決。

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