澳門社會組織、社工在社區(qū)治理和服務(wù)中的作用及啟示＊

◎許亞敏

一、澳門的社區(qū)工作

澳門把“堂區(qū)”作為行政區(qū)劃單位，按照天主教圣堂所在地方劃分堂區(qū)，每一個堂區(qū)以其代表性的教堂作為堂區(qū)名稱，目前澳門行政區(qū)由花王堂區(qū)、望德堂區(qū)、風(fēng)順堂區(qū)、大堂區(qū)、花地瑪堂區(qū)、嘉模堂區(qū)、圣方濟(jì)各堂區(qū)七個堂區(qū)和填海形成的路城組成。澳門實行特區(qū)政府一級管理模式，不設(shè)下一級地方政府，因此，“堂區(qū)”只是地域上的劃分，并沒有正式的行政機(jī)構(gòu)建制。在社區(qū)層面，澳門也沒有正式的社區(qū)劃分，社區(qū)由民間自由劃分，劃分以一定地域為基礎(chǔ)，主要基于居民和社會的共同認(rèn)識，通常以地標(biāo)街名作為社區(qū)名稱。社區(qū)規(guī)模有大有小，平均每個社區(qū)約2-3萬人，但有的社區(qū)多達(dá)6萬多人。

在澳門，社區(qū)是政府推動各項工作和服務(wù)的重要平臺?？傮w來說，社區(qū)工作主要發(fā)揮三個方面的作用：一是提供社區(qū)服務(wù)。澳門的社區(qū)工作最早從社區(qū)服務(wù)開始，早期的社區(qū)服務(wù)主要是由民間慈善服務(wù)團(tuán)體和宗教團(tuán)體為貧困、病患、受災(zāi)、逃難等困境人士或家庭提供協(xié)助，社區(qū)服務(wù)的重心是濟(jì)貧工作，后來服務(wù)范圍逐步擴(kuò)大。特別是近年來隨著經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的變遷，澳門的家庭問題日趨嚴(yán)重，社區(qū)服務(wù)開始注重加強(qiáng)家庭服務(wù)的功能。二是組織居民參與。社區(qū)會經(jīng)常開展豐富多樣的活動，通過組織動員居民加入社區(qū)關(guān)注小組、大廈互助小組等社區(qū)組織及參加社區(qū)座談會、公眾咨詢會等，發(fā)動居民關(guān)心社區(qū)內(nèi)的問題，提高居民的參與意識。三是收集居民意見。回歸后，澳門民眾公民意識較回歸前顯著提高，與政府直接溝通表達(dá)自身訴求的意愿日益強(qiáng)烈。政府積極回應(yīng)民眾的社會參與需求，在公共政策的制定過程中廣泛聽取民意，促進(jìn)公民參與公共政策制定。社區(qū)作為民眾與政府之間的溝通橋梁，會定期舉行論壇，公開收集居民意見，再向有關(guān)政府部門及立法議員表達(dá)這些信息及意見。

澳門社區(qū)治理和服務(wù)由政府、社會力量、民眾等不同社會主體參與到治理過程中進(jìn)行互動構(gòu)成的。政府主要在政策制定、規(guī)劃設(shè)計、加強(qiáng)監(jiān)管、財政援助、引導(dǎo)和扶持社區(qū)組織發(fā)展等方面發(fā)揮作用，確立政府部門在社區(qū)治理和服務(wù)方面的主導(dǎo)地位。政府部門社區(qū)治理和服務(wù)的職能主要由社會工作局及其下屬廳、處、中心等部門承擔(dān)。社會工作局有自辦的服務(wù)機(jī)構(gòu)，例如，家庭和社區(qū)服務(wù)廳設(shè)有5個直接面向居民的社會工作中心和1個家庭輔導(dǎo)辦公室。除了自辦服務(wù)機(jī)構(gòu)外，特區(qū)政府高度重視與民間機(jī)構(gòu)的合作，通過技術(shù)支援、財政資助和設(shè)施讓與等方式，支持民間機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，促使政府資源與民間力量優(yōu)勢互補(bǔ)。另外，居民也是社區(qū)治理的重要主體?；貧w以后，為滿足民眾治理參與需求及提升社會治理水平，特區(qū)政府一直著力于構(gòu)建一種能夠促進(jìn)政府與民眾互動的治理模式。2008年，特區(qū)政府成立了社會服務(wù)咨詢委員會，其目的是吸納社區(qū)居民參與，通過征集民意、溝通信息等方式，就社區(qū)事務(wù)進(jìn)行咨詢，加大社區(qū)居民和社區(qū)組織參與政策事務(wù)的范圍，加深參與的程度。

二、澳門社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)中的作用

澳門被稱為“社團(tuán)社會”?；貧w前，由于澳葡政府對民生事務(wù)較不重視，被殖民期間，澳門本土居民大多政治地位低下，生活水平較低，許多社會問題主要依賴民間自行解決。因此，街坊鄰里之間守望相助、相扶共渡，早在上世紀(jì)三十年代，就有了澳門首個街坊互助會——河犁頭坊眾互助會。這些社會組織開展各種民生福利服務(wù)和活動，填補(bǔ)了政府在社會教育、醫(yī)療和社會救濟(jì)等方面的不足。回歸后，這些社會組織以“愛國愛澳”為己任，主動與政府溝通。特區(qū)政府也積極采取與民間社團(tuán)協(xié)作的模式，共同推動社會服務(wù)的專業(yè)化、多元化發(fā)展。為加強(qiáng)與民間社會團(tuán)體的合作關(guān)系，澳門政府主要通過以下幾個途徑規(guī)范和支持民間社團(tuán)參與社會治理和服務(wù)：一是財政資助。如表1所示，過去幾年政府對民間社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的資助逐年增加，每年預(yù)算一半左右用于資助民間機(jī)構(gòu)提供社會服務(wù)。二是為民間社團(tuán)提供活動場所、基礎(chǔ)設(shè)施、活動設(shè)備，通過準(zhǔn)照制度，管理和規(guī)范民間社團(tuán)的設(shè)置和運(yùn)作。三是在服務(wù)運(yùn)作、人員培訓(xùn)和技術(shù)信息方面為民間社團(tuán)提供支持。例如協(xié)助民間社團(tuán)推動社工注冊、建立會計制度、加強(qiáng)人員培訓(xùn)等。

在澳門，參與社區(qū)治理和服務(wù)的大型社團(tuán)有澳門街坊會聯(lián)合總會、澳門工會聯(lián)合總會、澳門婦女聯(lián)合總會和澳門明愛，這些社團(tuán)在澳門不同的地區(qū)都設(shè)有社區(qū)中心及其他類型的服務(wù)機(jī)構(gòu)，為澳門居民提供多元化的社會服務(wù)。澳門街坊會聯(lián)合總會建立了覆蓋全澳的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)，屬下有26個街區(qū)總會和30多個社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為居民提供多元化、專業(yè)化服務(wù)，服務(wù)項目包括長者、社區(qū)、家庭、青少年等數(shù)十項服務(wù)，相關(guān)服務(wù)覆蓋澳門社會各個階層和各個年齡層，其屬下的所有服務(wù)機(jī)構(gòu)，均接受個案或轉(zhuǎn)介服務(wù)，長期為居民提供家庭、經(jīng)濟(jì)、親子教育、人際關(guān)系等輔導(dǎo)。澳門工會聯(lián)合總會除了維護(hù)工人權(quán)益外，對民生權(quán)益和社區(qū)服務(wù)工作也相當(dāng)重視，屬下有6間社區(qū)中心或家庭暨社區(qū)綜合服務(wù)中心。澳門婦女聯(lián)合總會把家庭服務(wù)中心作為新時期婦聯(lián)社區(qū)工作的主要依托，扎根社區(qū)，開展失業(yè)及生活較差的婦女培訓(xùn)、家庭暴力受害婦女庇護(hù)、家庭問題輔導(dǎo)及支援等工作，致力于營造和諧家庭、和諧社區(qū)的良好氛圍。澳門明愛也把社區(qū)服務(wù)納入其四大服務(wù)（安老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、家庭及兒青服務(wù)和社區(qū)服務(wù)）版塊之一，積極促進(jìn)居民參與，培養(yǎng)互助合作的鄰舍精神，推動社區(qū)建設(shè)和全面發(fā)展。除了這些常見的大型社團(tuán)外，在社區(qū)內(nèi)開展活動的還有形式多樣的體育會、歌舞隊等趣緣性社會組織，以及老年社團(tuán)、青年社團(tuán)、義工社團(tuán)等各類社會團(tuán)體。

這些社會團(tuán)體擔(dān)當(dāng)著保障弱勢群體、培養(yǎng)鄰舍互助精神、推動社區(qū)參與、緩解社會矛盾等多項重要角色，他們在配合政府工作的同時，也成了溝通政府和基層的橋梁，在密切居民與政府溝通聯(lián)系以及推動社區(qū)自治方面，發(fā)揮著關(guān)鍵性的樞紐作用，其在社區(qū)治理和服務(wù)方面的作用大致上可歸納為五大類：一是在政府因資源不足或其他限制而無法直接提供福利功能時，由社會組織提供多樣化服務(wù)，補(bǔ)充政府服務(wù)的不足，提升公共資源的服務(wù)效率；二是組織社區(qū)居民廣泛參與公共政策的咨詢與制定，促進(jìn)居民對于公共事務(wù)的關(guān)注及參與；三是扮演監(jiān)督政府和倡導(dǎo)政策的角色，透過游說及組織居民力量，對公共部門施加壓力，使他們正視議題，增加滿足各項社會需求的服務(wù)；四是利用自身網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行跨組織合作，整合社區(qū)內(nèi)外資源，聚合人力、物力、財力等，推動社區(qū)發(fā)展；五是收集、反映、回應(yīng)社區(qū)居民的訴求，平衡和緩解因社會事件造成的政府和居民的矛盾沖突。

表1 澳門民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會服務(wù)情況 （單位：億澳門元）

三、澳門專業(yè)社工在社區(qū)治理和服務(wù)中的作用

澳門的社會工作較香港起步略晚，但也已初具規(guī)模。澳門的社會工作伴隨社會服務(wù)的精細(xì)化和專業(yè)化發(fā)展而產(chǎn)生。1976年，“澳門明愛”率先設(shè)立了第一所訓(xùn)練本地社工人才的學(xué)校即澳門社工學(xué)院。澳門社工學(xué)院的成立，加速了社會工作專業(yè)化的步伐，使澳門社會工作服務(wù)業(yè)界發(fā)生了重大改變。1997年，澳門理工學(xué)院舉辦第一屆社會工作學(xué)位課程，成為澳門社會工作訓(xùn)練的重要基地。隨著澳門社會急速的都市化和工業(yè)化的發(fā)展，產(chǎn)生了大量社會問題和社會需求，對專業(yè)社會服務(wù)提出了更高要求，非政府組織開始聘用受訓(xùn)社工，隨后政府部門也相繼開始聘用受訓(xùn)社工，并通過資助制度鼓勵非政府組織聘用社工，進(jìn)一步推動了社會工作專業(yè)發(fā)展進(jìn)程。宗教團(tuán)體在澳門的社會工作中也發(fā)揮著重要作用。例如，“澳門明愛”就是天主教會最主要的慈善機(jī)構(gòu)，天主教負(fù)責(zé)的社會工作絕大部分由“澳門明愛”承擔(dān)。宗教團(tuán)體屬下服務(wù)設(shè)施數(shù)量在所有社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中也居于前列，占到總數(shù)的35%。以社區(qū)服務(wù)為例，澳門從事社區(qū)服務(wù)比較突出的宗教團(tuán)體是下環(huán)浸信會社會服務(wù)中心和宣道堂社區(qū)服務(wù)中心，兩者均在上世紀(jì)90年代初期成立，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容包括了功能輔導(dǎo)、兒童托管及興趣班、家庭生活教育、家庭探訪、參觀機(jī)構(gòu)、小組活動等。

在社區(qū)工作領(lǐng)域，社會工作者主要發(fā)揮著以下功能：一是通過個案工作、日間中心、輔導(dǎo)服務(wù)、就業(yè)輔導(dǎo)及外展服務(wù)等多種形式對社區(qū)居民提供直接服務(wù)；二是擔(dān)任組織者、教育者及資源提供者的角色，通過協(xié)助服務(wù)對象組織自助性質(zhì)及互助性質(zhì)的小組，用小組經(jīng)驗提高人的社會交往功能，使其更好地處理個人、群體及社區(qū)的問題；三是根據(jù)居民的需要，解決社區(qū)問題，改善社區(qū)環(huán)境，提升居民的社會意識，促進(jìn)居民參與社區(qū)事務(wù)；四是通過社區(qū)介入的手法，強(qiáng)化社會工作的價值，充當(dāng)居民參與社區(qū)溝通互動的橋梁；五是通過組織和動員社區(qū)內(nèi)居民參與社會行動，爭取有關(guān)政府政策改變。在澳門，絕大部分社區(qū)服務(wù)中心都有專業(yè)社工，表2為街坊總會下設(shè)的社區(qū)中心聘用社工專業(yè)人員情況。

需要強(qiáng)調(diào)的是，澳門社會工作者在發(fā)揮角色功能時也面臨著一些和內(nèi)地一樣的困境。例如，在有些工作機(jī)構(gòu)里，社工與行政工作人員角色不清，常被安排執(zhí)行一些非社工的任務(wù)，不能充分利用社會工作專業(yè)知識和技術(shù)。在有些機(jī)構(gòu)里，社會工作的專業(yè)知識和技術(shù)在實際工作中，未能得到廣泛的認(rèn)同，社會工作的獨(dú)特功能被忽略。加之持續(xù)培訓(xùn)機(jī)制不足，導(dǎo)致社會工作者知識和技術(shù)未能與時俱進(jìn)，有很多服務(wù)仍然維持在落后的水平，甚至脫離了社會工作專業(yè)要求，影響了服務(wù)水平。

表2 澳門街坊總會下設(shè)的社區(qū)中心聘用社工專業(yè)人員情況

四、澳門社區(qū)治理工作的啟示和借鑒

雖然內(nèi)地同澳門的政治制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會環(huán)境等各方面存在較大差異，但澳門社會組織和社工參與社區(qū)治理和服務(wù)的經(jīng)驗對于正在進(jìn)行基層社會治理創(chuàng)新的內(nèi)地來說，仍然有一定借鑒意義。

（一）充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)中的作用。在澳門，政府與社會組織緊密合作，政府提供主要資源，社會組織自發(fā)創(chuàng)新服務(wù)，社區(qū)服務(wù)項目主要由大大小小的社會組織來承擔(dān)和提供。而且這些社會組織不只限于服務(wù)領(lǐng)域，而是進(jìn)入政策制訂、政策倡導(dǎo)等更高層次。例如，前面所提到的“街坊總會”在回歸后歷屆立法會選舉中均取得席位，使民意能夠在法案討論與制定、督促政府施政等諸多環(huán)節(jié)得到充分表達(dá)與體現(xiàn)。目前，境內(nèi)社會組織發(fā)展整體相對滯后，特別是社區(qū)社會組織大多規(guī)模小、能力弱、發(fā)展不均衡、社會認(rèn)知度低，對社區(qū)治理的參與程度較低。借鑒澳門經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)著力從以下幾個方面推動社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用：

一是重點(diǎn)培育一批能夠彰顯社會公共精神、提供社區(qū)服務(wù)的專業(yè)社會組織。目前，境內(nèi)社區(qū)社會組織形態(tài)主要有三種：注冊登記的社會組織、備案社會組織和未登記備案實際發(fā)揮作用的草根社會組織。從目前掌握的資料看，社區(qū)社會組織少量為登記注冊，大量的是備案或尚未備案的草根社會組織。這些草根社區(qū)社會組織大多基于志緣、趣緣、業(yè)緣、地緣和學(xué)緣組織起來，對于提升居民生活品質(zhì)、活躍社區(qū)氛圍、建立和諧人際關(guān)系和凝聚人心方面效果顯著，但在激發(fā)社區(qū)居民關(guān)注公共議題、實施集體行動、建立公共精神、提供社區(qū)服務(wù)方面功能較弱。因此，當(dāng)前除了積極培育一批草根微型社區(qū)社會組織外，還要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的實際情況，重點(diǎn)培育一批類似于“澳門街坊總會”“澳門明愛”的能夠承接政府轉(zhuǎn)移職能、提供社區(qū)公益服務(wù)的專業(yè)社區(qū)服務(wù)類社會組織。同時，還要探索建立社會組織之間的競爭機(jī)制，通過采取項目競標(biāo)的獲資模式，使真正有競爭實力與發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣M織脫穎而出。

二是大力支持社會組織參與社區(qū)治理和服務(wù)?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出要統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，大力發(fā)展社區(qū)社會組織。各地應(yīng)按照中央精神，積極培育發(fā)展社區(qū)社會組織，鼓勵社會組織參與社區(qū)治理和服務(wù)。通過政府競爭性購買社會組織事務(wù)性、輔助性服務(wù)，增強(qiáng)其參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，探索建立社會組織綜合評估、信用評價和評先評優(yōu)機(jī)制，并積極在政府采購中有效運(yùn)用這些成果。進(jìn)一步加大各類公益性、服務(wù)類社會組織的培育扶持力度，通過項目購買、項目補(bǔ)貼、項目獎勵和公益創(chuàng)投等方式，推動社會組織服務(wù)供給與社區(qū)需求對接。

三是發(fā)動工青婦等人民團(tuán)體參與社區(qū)治理和服務(wù)。在澳門，工會聯(lián)合總會、婦女聯(lián)合總會等都把社區(qū)作為基礎(chǔ)平臺，開展教育、醫(yī)療、青少年、老人、婦幼等社區(qū)和家庭服務(wù)，滿足居民多元化服務(wù)需求，是澳門社區(qū)治理和服務(wù)的重要力量。我國現(xiàn)階段存在的共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體分別是為從事特定活動而建立起來的群眾組織，不僅植根民間，而且專業(yè)素養(yǎng)高。借鑒澳門經(jīng)驗，內(nèi)地也應(yīng)當(dāng)積極鼓勵這些人民團(tuán)體參與社區(qū)建設(shè)，按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》要求，強(qiáng)化社區(qū)人民團(tuán)體的基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)對職工服務(wù)類、青年類、婦女兒童類等社會組織的聯(lián)系、服務(wù)和引領(lǐng)，鼓勵工青婦等人民團(tuán)體依托社區(qū)開展各自領(lǐng)域內(nèi)面向居民的各項服務(wù)。

（二）充分發(fā)揮專業(yè)社工在社區(qū)治理和服務(wù)中的作用。當(dāng)前，內(nèi)地傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)，已經(jīng)難以滿足居民的個性化、多樣化需求。澳門社區(qū)社會工作起步比大陸早，諳習(xí)“服務(wù)得民心”的道理，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，值得借鑒學(xué)習(xí)。

一是提高社區(qū)工作人員的社會工作專業(yè)素養(yǎng)。社會工作方法和理念的介入，有利于為社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)一支專業(yè)的社區(qū)干部隊伍。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手提高社區(qū)工作人員的社會工作素養(yǎng)：一是大規(guī)模輪訓(xùn)社區(qū)工作者“社工實務(wù)”系統(tǒng)課程，用現(xiàn)代化治理能力替代傳統(tǒng)的社區(qū)管理手段，解決社區(qū)工作者專業(yè)知識和技能偏低的問題，全面提升基層社區(qū)工作者的專業(yè)服務(wù)能力。條件成熟的地方，探索把取得專業(yè)社工證書作為社區(qū)工作人員入職資格，提高入崗門檻，吸納更多的社會工作專業(yè)畢業(yè)生加入。二是加大對社區(qū)直接指導(dǎo)單位的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)社會工作理論培訓(xùn)，通過專題培訓(xùn)，使其認(rèn)同、接受專業(yè)社會工作理念，促其支持社會工作。三是對社區(qū)專職社工進(jìn)行定崗，防止社會工作者上崗后疲于應(yīng)付行政工作，從事與社會工作完全不相關(guān)的事情。

二是支持民辦社工機(jī)構(gòu)扎根社區(qū)發(fā)展。民辦社工機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，為社會力量參與社區(qū)服務(wù)提供了渠道、為開展社區(qū)社會工作提供了載體。鑒于當(dāng)前內(nèi)地民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)展較為滯后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低民辦社工機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，對成立初期的民辦社工機(jī)構(gòu)，在啟動資金、辦公場地、資源整合、信息共享、需求引導(dǎo)、費(fèi)用減免等方面給予必要支持。鼓勵基金會等社會組織加強(qiáng)與民辦社工機(jī)構(gòu)開展項目合作，共同推進(jìn)社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。加強(qiáng)民辦社工機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的權(quán)益保障工作，完善包括人員流動、工資福利、職稱評定、檔案管理、社保繳交等方面的措施，營造吸引和留住人才的條件和環(huán)境。

三是設(shè)計和實施社區(qū)社會工作服務(wù)項目。從社區(qū)居民最基本、最緊迫的需求出發(fā)，設(shè)計、細(xì)分需購買的社會工作服務(wù)項目，將孤兒、老年人、殘疾人、吸毒人員、社區(qū)矯正人員、精神病人、艾滋病感染者、閑散青少年、婚姻危機(jī)人群以及“新市民”中的困難人群的生活扶助、就業(yè)援助、生計發(fā)展、權(quán)益維護(hù)等服務(wù)內(nèi)容經(jīng)需求評估后納入項目庫。開展社區(qū)社會工作服務(wù)品牌項目評選活動，培育一批已經(jīng)取得較好效果、有社會影響力的社區(qū)社會工作服務(wù)項目品牌，提升社區(qū)社會工作專業(yè)化服務(wù)、項目化管理水平。

四是加快形成“有困難找社工”的社會共識。由于現(xiàn)階段社會工作的需求沒有得到有效的開發(fā)，公眾對社會工作的缺乏了解，加上社工自身作用發(fā)揮不夠明顯以及相關(guān)的社會宣傳不夠，導(dǎo)致公眾缺少社會工作的理念和意識，對社會工作人才的認(rèn)知率偏低。為此，應(yīng)加大社會工作宣傳力度，讓公眾了解社工，讓他們認(rèn)識到遇到自己無法解決的困難可以找社工，第一時間想到社工。

五是依托專業(yè)社工，開發(fā)社區(qū)協(xié)商技術(shù)。社工專業(yè)的理念、方法和技巧更適合運(yùn)用于與群眾溝通，取得群眾的信任，同時各種社工小組活動更能調(diào)動群眾參與的積極性。應(yīng)當(dāng)在社區(qū)協(xié)商中，積極發(fā)揮專業(yè)社工優(yōu)勢，吸引居民理性參與，讓參與者從中體會到協(xié)商的價值和意義，破解群眾不信任、不參與的難題。