黨和國家機構(gòu)改革，一場深刻的變革

張克

2018年全國“兩會”議題特別重大、會期特別長，其中備受關(guān)注的一項議程是全國人大表決國務(wù)院機構(gòu)改革方案。2月28日，中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會在京閉幕，通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。3月4日晚，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）對外發(fā)布。

根據(jù)全國人大會議日程，3月13日，大會將聽取國務(wù)委員王勇關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明。值得特別說明的是，13日揭曉的機構(gòu)改革方案只是《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的一部分，主要涉及國務(wù)院組成部門和所屬機構(gòu)改革。

本輪機構(gòu)改革不僅著眼于近期全面建成小康社會，更力求為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和本世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國提供制度保障。是一場統(tǒng)籌中央黨政軍群各類機構(gòu)以及地方機構(gòu)的系統(tǒng)性改革，比此前任何一次機構(gòu)改革的涉及面更廣、影響范圍更大。

這輪機構(gòu)改革的目標是，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，這也是國家治理體系的組織基礎(chǔ)。絕大部分現(xiàn)有黨和國家機構(gòu)都將承擔不同形式的改革任務(wù)。在這場史無前例的機構(gòu)改革中，誰也不是局外人。

優(yōu)化黨的組織結(jié)構(gòu)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制方面，《決定》提出“優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)”。其中，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是一個新詞，值得關(guān)注。截至目前，上述提及的16項工作，黨中央對其中至少12項工作設(shè)立了專門領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會或職能部門等組織機構(gòu)。改革后，黨對民族宗教、教育、科技和審計工作的領(lǐng)導(dǎo)也將得到進一步加強和優(yōu)化。

在黨的職能部門層面，《決定》提出，“優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關(guān)黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作”。這句話將黨的教育培訓部門與組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門并列。目前國家級干部教育培訓機構(gòu)主要包括中央黨校、國家行政學院和浦東、延安、井岡山三所干部學院，原本由中央統(tǒng)戰(zhàn)部管理的中央社會主義學院2016年調(diào)整為黨中央直屬事業(yè)單位，這些干部教育培訓院?；?qū)⒃诒据啓C構(gòu)改革后迎來新的發(fā)展機遇。

而加強歸口協(xié)調(diào)職能，是上海黨建的一大特色和經(jīng)驗。自1983年以來，上海將全市的政府部門和機構(gòu)按照產(chǎn)業(yè)或行業(yè)劃分為若干大口，由市委派出的大口黨委進行歸口管理?？梢灶A(yù)期，改革后黨的職能部門將更多肩負起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本系統(tǒng)本領(lǐng)域各類機構(gòu)的職能。

《決定》提出，“黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益”。合并設(shè)立或合署辦公實現(xiàn)機構(gòu)整合一般有兩類模式。第一類是合署辦公。實質(zhì)是兩個機構(gòu)，能夠以共同或各自的名義對外開展工作，在各自機構(gòu)序列中保留名稱，機構(gòu)實體、人員編制及黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系一般列入黨委機構(gòu)，不再計入政府機構(gòu)序列。根據(jù)需要可分別核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、配備領(lǐng)導(dǎo)班子，內(nèi)設(shè)一套綜合管理、人事、后勤部門。當前，中央國家機關(guān)層面嚴格意義上的合署辦公只有中紀委、監(jiān)察部，監(jiān)察部機構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中央直屬機構(gòu)。

第二類是合并設(shè)立，多數(shù)情況是兩個機構(gòu)合并設(shè)立組建新機構(gòu)。例如，2013年衛(wèi)生部和人口計生委合并組建衛(wèi)生計生委。此外，還有三種較為特殊的情形。

絕大部分現(xiàn)有黨和國家機構(gòu)都將承擔不同形式的改革任務(wù)。在這場史無前例的機構(gòu)改革中，誰也不是局外人。

一是“一個機構(gòu)兩塊牌子”。實質(zhì)上是一個機構(gòu)根據(jù)工作需要，以兩個名稱對外開展工作，只有一個領(lǐng)導(dǎo)班子、一套內(nèi)設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一核定編制、配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)。目前，中央網(wǎng)信辦、臺灣事務(wù)辦公室都是這種情況。

二是“掛牌機構(gòu)”。實質(zhì)上是一個機構(gòu)承擔多項職責，因工作需要加掛牌子，有兩個或者兩個以上名稱，在不同場合以相應(yīng)名稱對外開展工作的機構(gòu)。掛牌機構(gòu)往往是以其中的一塊牌子為主。例如，中央外宣辦、國務(wù)院新聞辦公室并入中宣部后，國務(wù)院新聞辦在中央宣傳部加掛牌子。

三是“對外保留牌子”。實質(zhì)上是機構(gòu)調(diào)整合并后繼續(xù)延用原機構(gòu)名稱，對外繼續(xù)開展工作。對外保留牌子的機構(gòu)一般以其中某一塊牌子為主，出于對接國際組織需要，對外保留其他機構(gòu)的牌子。例如，環(huán)境保護部對外保留國家核安全局牌子，工信部保留國家航天局、國家原子能機構(gòu)牌子，代表國家參加有關(guān)國際組織活動。

優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置

本輪政府機構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護方面的職能，通過機構(gòu)調(diào)整和職能重新配置，深化“放管服”改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

對國務(wù)院組成部門，《決定》提出了政府機構(gòu)職能優(yōu)化的宏觀方向。例如，“科學設(shè)定宏觀管理部門職責和權(quán)限，強化制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)一規(guī)劃體系的職能”，涉及發(fā)改委；“加強和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當競爭職能”，涉及發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局；“加強和優(yōu)化政府財稅職能，進一步理順統(tǒng)一稅制和分級財政的關(guān)系”，涉及財政部、稅務(wù)總局；“加強、優(yōu)化、轉(zhuǎn)變政府科技管理和服務(wù)職能”，涉及科技部；“加強和優(yōu)化政府對外經(jīng)濟、出入境人員服務(wù)管理工作職能”，涉及商務(wù)部、公安部；“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”，涉及發(fā)改委、住建部、國土部。

對國務(wù)院直屬機構(gòu)中，《決定》提出要“改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能”，涉及工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局；“強化經(jīng)濟監(jiān)測預(yù)測預(yù)警能力，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性”，涉及統(tǒng)計局；“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”，涉及林業(yè)局。

3月5日，十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在作關(guān)于中華人民共和國憲法修正案草案的說明時透露，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。

《決定》還提出，要“優(yōu)化政協(xié)專門委員會設(shè)置”，“推進法院、檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革”。在深化跨軍地改革部分，《決定》提出要“推進公安現(xiàn)役部隊改革”，據(jù)《人民公安報》透露公安消防、邊防等現(xiàn)役部隊正面臨領(lǐng)導(dǎo)體制調(diào)整改革；十九大報告中提及的“組建退役軍人管理保障機構(gòu)”在《決定》中被再次強調(diào)，這個機構(gòu)將承擔協(xié)調(diào)各方力量為退伍軍人服務(wù)的職能。

賦予省以下機構(gòu)更多自主權(quán)

自建國以來，我國中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了多輪權(quán)力收放循環(huán)，但縱向事權(quán)劃分始終不夠清晰，存在不同層級黨政機關(guān)在職能和機構(gòu)設(shè)置上高度一致的“職責同構(gòu)”現(xiàn)象。本輪深化黨和國家機構(gòu)改革不僅對橫向的機構(gòu)職能進行重新配置，也在縱向政府間關(guān)系優(yōu)化方面有所突破?！稕Q定》專門用一章部署“合理設(shè)置地方機構(gòu)”，核心思想是在確保中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)前提下，賦予省以下機構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。

《決定》提出“涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應(yīng)”，這是對地方必設(shè)機構(gòu)的新要求。必設(shè)機構(gòu)是指為了保證上下貫通、執(zhí)行有力，由中央統(tǒng)一規(guī)定的各級黨委和政府必須設(shè)置的機構(gòu)。在機構(gòu)管理實踐中，地方必設(shè)機構(gòu)一般遵循職能綜合性、機構(gòu)穩(wěn)定性、工作普遍性等三個要求，起到維持國家機器正常運轉(zhuǎn)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和民生保障功能。黨委序列的必設(shè)機構(gòu)一般有辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委員會、政策研究室等，政府序列的必設(shè)機構(gòu)一般有財政、公安、審計、教育、衛(wèi)生部門等。

在必設(shè)機構(gòu)之外，《決定》明確“允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)”。既允許由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)的“一對多”模式，也允許由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報的“多對一”模式。

賦予省以下機構(gòu)更多自主權(quán)積極回應(yīng)了新世紀以來我國各地探索黨政機構(gòu)改革的試點試驗，不少在地方行之有效的創(chuàng)新經(jīng)驗被吸納進入中央機構(gòu)改革頂層設(shè)計。

賦予省以下機構(gòu)更多自主權(quán)積極回應(yīng)了新世紀以來我國各地探索黨政機構(gòu)改革的試點試驗，不少在地方行之有效的創(chuàng)新經(jīng)驗被吸納進入中央機構(gòu)改革頂層設(shè)計。不論是廣東佛山順德的黨政合署大部制改革還是市縣市場監(jiān)管“三合一”改革，運行中面臨的最大問題就是“下改上不改”，導(dǎo)致改革出現(xiàn)反復(fù)。本輪改革后，地方在機構(gòu)設(shè)置上不必再糾結(jié)于是否與上級機關(guān)一一對應(yīng)，中央將整治上級部門通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式干預(yù)下級機構(gòu)、職能和編制設(shè)置的行為。

《決定》還提出，在基層“整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理”，推動治理重心下沉，實現(xiàn)人員、資源、服務(wù)向一線集中。例如，北京市在全國率先成立市級和區(qū)級城市管理委員會，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理等職能，在基層街道社區(qū)實行網(wǎng)格化管理服務(wù)，促進城市精細化管理水平提升。城市政府在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤按蟛恐啤备母餄u成趨勢。

總之，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要進一步向地方放權(quán)，因地制宜地建立起符合地方治理特點和滿足群眾實際需要的機構(gòu)職能體系。