涉稅糾紛解決機(jī)制探究

陳秀

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益頻繁，涉稅糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。此外，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)變革加劇，各種社會(huì)矛盾突發(fā)，也加重了這一態(tài)勢(shì)。當(dāng)前，加強(qiáng)和完善涉稅案件的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)刻不容緩。通過分析涉稅案件在行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟、新型糾紛解決方式運(yùn)用、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)銜接等涉稅糾紛解決領(lǐng)域所存在的問題，然后提出一系列相應(yīng)的解決機(jī)制。以期在建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的潮流中，為稅務(wù)機(jī)關(guān)更好的履行職責(zé)奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】涉稅糾紛 機(jī)制 探究

一、涉稅糾紛的概說

稅收是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。稅務(wù)機(jī)關(guān)是國(guó)家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著“為民聚財(cái)”的重任。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，涉稅案件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，如果這些矛盾糾紛得不到有效解決，將不利于國(guó)家的和諧與穩(wěn)定。從我國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上，我們可以搜集到很多的涉稅糾紛的案例，這充分說明了對(duì)涉稅矛盾糾紛解決機(jī)制進(jìn)行研究和完善的緊迫性，下文將對(duì)此進(jìn)行深入探討。

二、涉稅糾紛解決機(jī)制存在的問題

目前，我國(guó)的涉稅糾紛解決機(jī)制存在很多的問題，具體包括以下幾個(gè)方面：

（一）行政處罰案件中，現(xiàn)行法律規(guī)定了大量的稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)，導(dǎo)致處罰決定作出后，當(dāng)事人難以信服，不能有效化解涉稅糾紛。一般來說，納稅人違反了稅法的相關(guān)規(guī)定，引起了涉稅糾紛后，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)行行政處罰就可以解決相關(guān)的糾紛。可是，由于當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政處罰決定不服，導(dǎo)致行政復(fù)議和行政訴訟程序的適用，從而讓很多細(xì)微的矛盾像“滾雪球”般不斷擴(kuò)大。我國(guó)現(xiàn)行的稅收立法中，存在著大量稅收?qǐng)?zhí)法行政自由裁量權(quán)的情形，這為涉稅糾紛的頻發(fā)埋下了伏筆。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第九十條規(guī)定：“納稅人未按照規(guī)定辦理稅務(wù)登記證件驗(yàn)證或者換證手續(xù)的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，可以處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處2000元以上1萬元以下的罰款?！痹谶@里，稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出2000元的處罰決定與作出1萬元的處罰決定之間存在很大的菜量空間。我國(guó)現(xiàn)行稅法規(guī)定里還存在很多可以自由裁量權(quán)的情形，比如在稅收優(yōu)惠規(guī)定中的一些減征、免征稅款的措施等，在此不贅述。這些規(guī)定，一方面保證了稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的靈活性，另一方面也為稅務(wù)機(jī)關(guān)不合理執(zhí)法、涉稅糾紛頻發(fā)制造了空間。

（二）涉稅案件行政復(fù)議程序不夠公開，行政復(fù)議決定的作出過程不夠透明，影響了行政復(fù)議功能的實(shí)現(xiàn)。程序是只完成一件事情的順序、步驟、時(shí)限、方式。程序可以消除人么的不滿?！爸灰绦蜻m用公平、不偏不倚、嚴(yán)厲的實(shí)體法也可以接受?！背绦虻闹饕獌?nèi)容包括聽取意見、說明理由、告知、回避。目前，我國(guó)涉稅案件的行政復(fù)議程序不夠公開，上級(jí)機(jī)關(guān)做出行政復(fù)議決定的過程，缺乏當(dāng)事人的參與。這就大大降低了稅務(wù)機(jī)關(guān)行政行為的可接受性?！艾F(xiàn)代社會(huì)選擇穩(wěn)定的社會(huì)機(jī)制不僅僅是強(qiáng)制力，而是以民眾參與為基礎(chǔ)的妥協(xié)性的制度性機(jī)制?！爆F(xiàn)行的行政復(fù)議程序不夠公開透明，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議的糾紛解決之功效。

（三）在涉稅案件行政訴訟案件中，存在證據(jù)收集困難和行政訴權(quán)得不到保障的雙重問題。目前，我國(guó)的稅收?qǐng)?zhí)法檔案建設(shè)存在不足，執(zhí)法記錄容易缺失，在涉稅糾紛的案件處理過程中，導(dǎo)致舉證責(zé)任困難，稅務(wù)機(jī)關(guān)容易承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。此外，這也是一種對(duì)涉稅案件當(dāng)事雙方行政訴權(quán)的侵害。行政訴權(quán)包含三項(xiàng)內(nèi)容：“起訴權(quán)、獲得行政裁判權(quán)、得到公正裁判權(quán)?！备鶕?jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，稅務(wù)行政訴訟程序由起訴、受理、審理、判決四部分構(gòu)成。每一個(gè)部分都要有證據(jù)的支撐，這就需要稅務(wù)機(jī)關(guān)在涉稅糾紛處理時(shí)，嚴(yán)格自己的證據(jù)意識(shí)。

（四）涉稅案件的糾紛解決機(jī)制單一，沒有有效利用行政調(diào)解等新型糾紛解決手段。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟不適用調(diào)解。長(zhǎng)期以來，涉稅案件，作為一種典型的行政案件，很少適用行政調(diào)解這種新型的糾紛解決方式。調(diào)解作為一種多元化的糾紛解決機(jī)制，對(duì)于深入化解社會(huì)矛盾，具有很多積極的功效。在涉稅案件的處理過程中，不可忽視這些新型解決矛盾的手段的運(yùn)用。

（五）行政處罰和刑罰的界限不明，執(zhí)法過程中兩種權(quán)力得不到有效銜接。目前，稅務(wù)的檢查權(quán)和公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)缺乏有效的銜接，導(dǎo)致行政權(quán)力和偵查權(quán)利界限不明。其實(shí)，很多涉稅糾紛，已經(jīng)超出了行政法的調(diào)整范圍，而觸犯了刑法，需要受到刑法的處罰。例如，我國(guó)《刑法修正案（七）》對(duì)偷稅罪做了如下規(guī)定：“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進(jìn)行虛假納稅申報(bào)或者不申報(bào)，逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應(yīng)納稅額百分之十以上的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金?！碑?dāng)稅務(wù)局機(jī)關(guān)，在稅收行政執(zhí)法過程中，如果發(fā)現(xiàn)逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應(yīng)納稅額10%以上，就要及時(shí)和公安機(jī)關(guān)溝通，如果在10%則只需要適用行政處罰。其實(shí)，我國(guó)很多法律都規(guī)定了違反稅法達(dá)到一定程度就會(huì)轉(zhuǎn)化成犯罪行為，《稅收征收管理法》第63條、65條、66條、71條在行政處罰的基礎(chǔ)上，規(guī)定了相應(yīng)的刑事處罰機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)的有效銜接機(jī)制迫在眉睫。

三、涉稅糾紛解決機(jī)制的完善

（一）建立涉稅爭(zhēng)議的前置處理機(jī)制，在源頭上減少糾紛的發(fā)生。涉稅爭(zhēng)議前置處理機(jī)制指的是征納雙方產(chǎn)生涉稅爭(zhēng)議后，涉稅爭(zhēng)議牽頭部門判斷、處置、化解涉稅爭(zhēng)議的原則、方法、程序的總稱。涉稅爭(zhēng)議前置處理機(jī)制在稅務(wù)機(jī)關(guān)作出具體行政行為之前來解決相關(guān)的爭(zhēng)議，是一種前置于具體行政行為的涉稅爭(zhēng)議處理機(jī)制?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”。目前，很多涉稅糾紛可以通過涉稅爭(zhēng)議的前置處理機(jī)制來進(jìn)行解決，這樣可以減少涉稅糾紛的擴(kuò)大和蔓延，盡快化解矛盾。

（二）明確裁量基準(zhǔn)，規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)能否正確理解立法意圖，并合理決定“是否行為”以及“如何行為”的標(biāo)準(zhǔn)就是裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)可以看成是“裁量要考慮的問題”，即“考量這些效果，需要考量的因素”。裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上是一種自我化權(quán)力規(guī)制，是稅務(wù)機(jī)關(guān)自我控制的一部分，它對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、法院具有一定的法律效力，會(huì)影響這些機(jī)關(guān)的相關(guān)行為的做出。在我國(guó)現(xiàn)行稅法存在大量行政自由裁量權(quán)的情況下，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)定符合實(shí)際的裁量基準(zhǔn)，不僅為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法提供參考，而且可以形成“內(nèi)部行政行為的外部化效應(yīng)”，讓涉稅糾紛的當(dāng)事人明確自己的責(zé)任后果。

（三）涉稅案件的行政復(fù)議程序主動(dòng)公開，保障當(dāng)事人的參與權(quán)。在行政復(fù)議程序中，重視當(dāng)事人的參與權(quán)（說明理由、陳述、申辯等權(quán)利），讓當(dāng)事人通過程序的參與，來消除對(duì)行政復(fù)議決定的不滿。因?yàn)椤叭藗円坏﹨⒓映绦颍秃茈y抗拒程序所帶來的后果，除非程序的進(jìn)行明顯不公正?！备母锷娑惏讣姓?fù)議程序，加強(qiáng)公眾參與可以最大程度體現(xiàn)形式正義，保障涉稅案件當(dāng)事人的合法權(quán)益你，督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定，促進(jìn)行政效能的提升。

（四）完善稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法檔案建設(shè)，為涉稅糾紛解決提供證據(jù)。目前我國(guó)的新行政訴訟給一般施行“舉證責(zé)任倒置原則，即便是當(dāng)事人起訴，也要求稅務(wù)機(jī)關(guān)來承擔(dān)證明自己行為合法性的證據(jù)。在這種訴訟機(jī)制下，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須要加強(qiáng)自身的執(zhí)法檔案建設(shè)，為涉稅案件行政訴訟提供便利。

（五）.通過行政調(diào)解等新型方式來解決糾紛

隨著我國(guó)“大調(diào)解”機(jī)制的構(gòu)建，以及行政訴訟法修改工作的推進(jìn)，我國(guó)學(xué)者最近熱議的話題是把行政調(diào)解納入到現(xiàn)行法律制度的框架中，行政調(diào)解作為一種新的矛盾糾紛化解方法，它剛?cè)岵?jì)、情理法兼顧，可以用來解決涉稅案件產(chǎn)生的社會(huì)矛盾上。其實(shí)，在國(guó)外一些國(guó)家，早就采取了這種解決方式，比如，法國(guó)的涉稅案件的解決途徑就主要包括議會(huì)救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)救濟(jì)、調(diào)解專員救濟(jì)、訴訟救濟(jì)等方式。對(duì)于納稅人權(quán)益的維護(hù)和保障，是涉稅案件糾紛解決機(jī)制的宗旨。我們可以參考法國(guó)的做法，利用涉稅案件的行政調(diào)解制度，解決涉稅糾紛。在涉稅糾紛發(fā)生后，可以通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制等途徑，由稅務(wù)機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間充分的溝通和協(xié)商，在符合法律的條件下，化解涉稅糾紛。

（六）在辦理涉稅案件過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)要主動(dòng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，健全完善涉稅刑事案件的發(fā)現(xiàn)預(yù)警、信息互通、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，著力構(gòu)建對(duì)涉稅經(jīng)濟(jì)犯罪合力圍剿之勢(shì)。強(qiáng)化個(gè)案協(xié)調(diào)和溝通，可以通過召開聯(lián)席會(huì)議、實(shí)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、開展聯(lián)合取證等方式推動(dòng)涉嫌犯罪案件及時(shí)轉(zhuǎn)入司法審查程序。例如，在辦理涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票案時(shí)，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行稅務(wù)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)了有關(guān)線索，要及時(shí)向公安機(jī)關(guān)匯報(bào)，利用各自的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)案件信息的溝通。

【結(jié)語】

隨著人民群眾的民主法治觀念、依法維權(quán)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，涉稅爭(zhēng)議開始更多地走進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的視野，成為稅務(wù)機(jī)關(guān)必須積極而又審慎解決的重要議題。以“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”為標(biāo)準(zhǔn)，以“固本強(qiáng)基、內(nèi)外兼修”為手段，依法化解涉稅矛盾糾紛，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系成為當(dāng)前的熱點(diǎn)話題。稅務(wù)部門作為重要的行政執(zhí)法部門之一，擔(dān)負(fù)著聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的神圣使命。涉稅糾紛解決機(jī)制的完善，可以降低涉稅爭(zhēng)議救濟(jì)成本、為稅務(wù)機(jī)關(guān)的自我完善提供良好的法治環(huán)境。本文的分析，希望能起到拋磚引玉的作用，引起理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題更加的深入研究。