國(guó)家審計(jì)促進(jìn)公共支出效率的路徑與機(jī)理
——基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

鄭石橋，梁思源

(南京審計(jì)大學(xué) a. 審計(jì)科學(xué)研究院； b. 政府審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

黨的十九大報(bào)告提出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。如何有效分配有限的財(cái)政資源，提高公共支出效率，是政府和學(xué)界關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)之一，更是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中之意。為了提高公共支出效率，出現(xiàn)了各種激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家審計(jì)便是其中之一。然而，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、職責(zé)權(quán)限、人員配置等因素的影響，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共支出效率進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督的地位難以得到保障。作為國(guó)家治理的免疫系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)能否提升公共支出效率呢？國(guó)家審計(jì)是通過(guò)怎樣的機(jī)制和路徑來(lái)影響公共支出效率的？

一些文獻(xiàn)涉及這類(lèi)問(wèn)題，國(guó)家審計(jì)在提升政府透明度、防治腐敗、提高政府治理效率等方面發(fā)揮了積極作用[1-10]，但是鮮有文獻(xiàn)直接研究國(guó)家審計(jì)與公共支出效率之間的關(guān)系?？傮w來(lái)說(shuō)，目前既缺乏對(duì)國(guó)家審計(jì)促進(jìn)公共支出效率作用路徑及機(jī)理的理論探討，更缺乏對(duì)兩者關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。

本文圍繞國(guó)家審計(jì)提高公共支出效率這一中心命題，以國(guó)家審計(jì)的揭示功能、處理處罰功能和建議功能及其協(xié)同效應(yīng)為基礎(chǔ)，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)提高公共支出效率的理論框架并用地方審計(jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)這個(gè)框架。

一、 文獻(xiàn)綜述

公共支出是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的工具之一，公共支出效率反映了政府部門(mén)投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系[11]。對(duì)公共支出效率的測(cè)算，學(xué)者們主要利用DEA模型，根據(jù)不同的研究目的來(lái)設(shè)計(jì)投入產(chǎn)出指標(biāo)[11-14]。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，不少的因素會(huì)影響政府公共支出效率。國(guó)外學(xué)者的研究表明，居民受教育程度、政府規(guī)模、地區(qū)市場(chǎng)化程度、社會(huì)結(jié)構(gòu)及環(huán)境、人口規(guī)模、財(cái)政收入能力、公共服務(wù)供給融資機(jī)制以及政治特征等因素均會(huì)在不同程度上影響公共支出效率[14-15]。國(guó)內(nèi)的一些研究表明，腐敗、人均GDP、公共支出績(jī)效考評(píng)機(jī)制、制度障礙以及信息不對(duì)稱(chēng)等因素均會(huì)對(duì)公共支出效率產(chǎn)生影響[11-13，16-18]。

目前，鮮有直接研究國(guó)家審計(jì)與公共支出效率之間關(guān)系的文獻(xiàn)，相關(guān)文獻(xiàn)主要關(guān)注國(guó)家審計(jì)對(duì)企業(yè)績(jī)效或者政府治理績(jī)效的影響。國(guó)家審計(jì)能夠通過(guò)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)并促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，但未分析其機(jī)理，也未有數(shù)據(jù)檢驗(yàn)[1]。一些文獻(xiàn)研究國(guó)家審計(jì)與國(guó)有企業(yè)績(jī)效之間的關(guān)系，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)國(guó)有企業(yè)績(jī)效提升，改善國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)[2，19]。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家審計(jì)能夠顯著抑制過(guò)度投資，抑制央企的盈余管理，抑制高管超額在職消費(fèi)，降低股價(jià)崩盤(pán)風(fēng)險(xiǎn)，提高會(huì)計(jì)穩(wěn)健性[20-24]。也有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行以及財(cái)政資金使用，能夠有效抑制政府腐敗，提高反腐效果，提升政府治理效率[25]。Lin和Liu利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了國(guó)家審計(jì)對(duì)腐敗具有抑制作用[8]。朱榮利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究證實(shí)國(guó)家審計(jì)能夠在促進(jìn)政府透明度方面發(fā)揮積極的治理效應(yīng)[9]。

上述文獻(xiàn)豐富了我們對(duì)國(guó)家審計(jì)與公共支出效率之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)。但是，總體來(lái)說(shuō)，目前既缺乏對(duì)國(guó)家審計(jì)促進(jìn)公共支出效率作用路徑及機(jī)理的理論探討，更缺乏對(duì)兩者關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。本文擬建立一個(gè)解釋國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)公共支出效率作用路徑的理論框架，并用經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)檢驗(yàn)這個(gè)理論框架。

二、 理論分析與研究假說(shuō)

政府接受公眾的委托，通過(guò)法定程序來(lái)管理、分配、使用公共資金，提供公共服務(wù)，履行公共受托責(zé)任。然而，相對(duì)于無(wú)限的公共需求，公共資源的供給則是有限的。公民一方面希望政府提供更多更好的公共服務(wù)，另一方面又期望承擔(dān)最小的稅負(fù)。因此，充分利用稀缺的公共資源，提高公共支出效率，是政府機(jī)關(guān)滿足公共需求的重要途徑，也是公共財(cái)政與公共管理的核心目標(biāo)[26]。履行公共受托責(zé)任，最大善意地使用公共資源，也是公眾對(duì)政府的期望。但是，由于在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人之間存在著激勵(lì)不相容與信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，再加上環(huán)境的不確定性，作為代理人的政府機(jī)關(guān)可能出現(xiàn)代理問(wèn)題[10]。為了應(yīng)對(duì)代理問(wèn)題，出現(xiàn)了各種激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，審計(jì)便是其中之一[27]。

國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向，國(guó)家治理的模式?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)制度[28]。審計(jì)功能是指審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中所表現(xiàn)出來(lái)的能力和功效，這種能力和功效通過(guò)審計(jì)工作(審計(jì)行為)表現(xiàn)出來(lái)[29]。那么，國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮哪些功能來(lái)抑制代理問(wèn)題、提升公共支出效率呢？在審計(jì)計(jì)劃階段、審計(jì)實(shí)施階段與審計(jì)終結(jié)階段，由于審計(jì)需求的不同，審計(jì)機(jī)關(guān)具有不同的功能定位?；趯徲?jì)工作的流程，可以將國(guó)家審計(jì)功能分為揭示功能、處理處罰功能和建議功能。這些審計(jì)功能及其協(xié)同效應(yīng)是國(guó)家審計(jì)提升公共支出效率的基礎(chǔ)。揭示功能主要是在審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施和報(bào)告階段，檢查、披露被審計(jì)單位的違法違規(guī)、制度缺陷等問(wèn)題；審計(jì)處理處罰功能和審計(jì)建議功能在后續(xù)審計(jì)階段發(fā)揮主要作用，針對(duì)審計(jì)揭示出來(lái)的問(wèn)題，對(duì)責(zé)任者進(jìn)行責(zé)任追究，針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的體制機(jī)制缺陷提出建議，并推動(dòng)整改。

審計(jì)功能是指審計(jì)產(chǎn)生一定影響的能力，而審計(jì)效應(yīng)是指審計(jì)功能產(chǎn)生的實(shí)際影響，是審計(jì)功能的外在表現(xiàn)[29]。審計(jì)揭示功能可以分別與處理處罰功能、審計(jì)建議功能協(xié)同發(fā)揮作用。根據(jù)審計(jì)功能的不同組合，審計(jì)效應(yīng)包括曝光效應(yīng)、威懾效應(yīng)、抵御效應(yīng)以及綜合效應(yīng)。審計(jì)揭示功能本身可以單獨(dú)發(fā)揮曝光效應(yīng)，將審計(jì)揭示功能與另外兩種功能進(jìn)行組合，審計(jì)揭示功能與審計(jì)建議功能共同發(fā)揮抵御效應(yīng)，審計(jì)揭示功能與審計(jì)處理處罰功能共同發(fā)揮威懾效應(yīng)，審計(jì)揭示功能與審計(jì)建議功能、審計(jì)處理處罰功能共同發(fā)揮綜合效應(yīng)。歸納起來(lái)如表1所示，其作用路徑如圖1所示，這也是本文的研究框架。

(一) 國(guó)家審計(jì)曝光效應(yīng)與公共支出效率

表1 國(guó)家審計(jì)功能和審計(jì)效應(yīng)

圖1 研究框架

曝光效應(yīng)來(lái)源于審計(jì)揭示功能，是審計(jì)的技術(shù)屬性。信息不對(duì)稱(chēng)的客觀存在使得代理人有機(jī)會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)偏離委托人的期望，為自身謀取利益[10]。在公共支出過(guò)程中，信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)不努力做好本職工作，隱瞞真實(shí)信息，挪用公共資金，擅自改變用途，追求部門(mén)利益甚至個(gè)人利益最大化[30]。當(dāng)公眾難以觀測(cè)到政府的公共支出過(guò)程和信息時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的權(quán)威第三方，能夠?qū)仓С鲞^(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和檢查，向委托人報(bào)告代理人的行為和信息。揭示功能就是國(guó)家審計(jì)應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱(chēng)的功能設(shè)計(jì)，是其與生俱來(lái)的屬性。不同時(shí)期，審計(jì)揭示功能的重點(diǎn)、方法都會(huì)有所不同。當(dāng)前國(guó)家審計(jì)揭示功能的重點(diǎn)在于揭露違法違規(guī)、損害公眾利益、危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等行為，揭示體制機(jī)制障礙，揭示制度缺陷與管理漏洞[30]。

公共支出的合規(guī)合法是公共支出效率的基礎(chǔ)，損失浪費(fèi)、閑置損毀等導(dǎo)致公共支出效率低下的問(wèn)題屬于公共支出合規(guī)合法性所關(guān)注的范疇。如果公共支出的合規(guī)合法性難以得到有效保障，公共支出效率的提高也就無(wú)從談起。因此，保障公共支出的合規(guī)合法性是審計(jì)曝光效應(yīng)影響公共支出效率的路徑之一。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)檢查監(jiān)督各地方政府貫徹執(zhí)行財(cái)政政策和相關(guān)法律法規(guī)的情況，鑒證各類(lèi)財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否符合既定的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政收支活動(dòng)中的違法違規(guī)、損失浪費(fèi)等不良行為，反映財(cái)政資金真實(shí)使用情況，曝光財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)中存在的問(wèn)題。

此外，曝光效應(yīng)可以通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制作用于公共支出效率。一般來(lái)講，單位和個(gè)人在進(jìn)行決策或者執(zhí)行工作的過(guò)程中，會(huì)顧及自身的聲譽(yù)。聲譽(yù)機(jī)制就是通過(guò)信息披露等手段對(duì)被審計(jì)單位或個(gè)人產(chǎn)生影響[19]。揭示功能的主要內(nèi)容在于查出并披露被審計(jì)單位履行公共支出職責(zé)時(shí)的違法違規(guī)問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》等有關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊等媒介發(fā)布審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)結(jié)果公告、整改情況公告等文件，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)。審計(jì)機(jī)關(guān)能夠借助輿論的壓力，約束被審計(jì)單位的代理問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)查出問(wèn)題并且披露問(wèn)題，降低信息不對(duì)稱(chēng)的程度，能夠使相關(guān)單位不斷規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)資金的使用和管理，促進(jìn)公共資金的使用效率和效果?；谝陨戏治觯疚奶岢鋈缦录僬f(shuō)。

H1：國(guó)家審計(jì)通過(guò)發(fā)揮曝光效應(yīng)顯著提升公共支出效率。

(二) 國(guó)家審計(jì)威懾效應(yīng)與公共支出效率

國(guó)家審計(jì)的威懾效應(yīng)通過(guò)審計(jì)揭示功能與審計(jì)處理處罰功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。審計(jì)處理處罰功能正向調(diào)節(jié)審計(jì)揭示功能與公共支出效率之間的關(guān)系。審計(jì)處理處罰決定會(huì)對(duì)相關(guān)責(zé)任部門(mén)或個(gè)人起到一定的威懾作用，使其重視審計(jì)揭示出的問(wèn)題，使審計(jì)揭示功能對(duì)公共支出效率的促進(jìn)作用得以提升。

審計(jì)威懾效應(yīng)的作用機(jī)理在于被審計(jì)部門(mén)懾于問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)之后的嚴(yán)重后果，不敢采取或者主動(dòng)終止其違法違規(guī)的行為[29]。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的違規(guī)行為，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取處理措施，并可以依法給予處罰，對(duì)發(fā)現(xiàn)的犯罪嫌疑人予以移交?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)均有相關(guān)規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)，依法對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為做出處理、處罰的決定。”

保障公共支出的合規(guī)合法性也是審計(jì)處理處罰功能促進(jìn)公共支出效率的主要路徑。審計(jì)威懾效應(yīng)的效果來(lái)源于審計(jì)揭示違規(guī)問(wèn)題的能力(處理處罰的確定性)與相應(yīng)的處理處罰強(qiáng)度(處理處罰的嚴(yán)厲性)[30]。審計(jì)處理處罰的功能通過(guò)增加違規(guī)者的成本預(yù)期，從而達(dá)到對(duì)潛在違規(guī)者的威懾效應(yīng)[31]。威懾效應(yīng)的大小取決于潛在違規(guī)者對(duì)審計(jì)處理處罰的判斷。潛在違規(guī)者的判斷包括對(duì)審計(jì)處理處罰確定性、審計(jì)處理處罰嚴(yán)厲性和審計(jì)處理處罰及時(shí)性的判斷[32]。潛在違規(guī)者認(rèn)為自己實(shí)施違規(guī)行為一定或很可能被審計(jì)發(fā)現(xiàn)并受到相應(yīng)的處理處罰，同時(shí)違規(guī)收益小于違規(guī)成本時(shí)，審計(jì)威懾效應(yīng)才能真正發(fā)揮作用，產(chǎn)生威懾效果。

綜合以上分析，審計(jì)機(jī)關(guān)憑借其權(quán)威性、獨(dú)立性、客觀性、公正性和超脫性，結(jié)合其涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的優(yōu)勢(shì)，在對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，追究責(zé)任人和責(zé)任單位的責(zé)任，約束違法違規(guī)行為，促進(jìn)公共支出效率。因此，本文提出如下假說(shuō)。

H2：審計(jì)揭示功能與審計(jì)處理處罰功能發(fā)揮協(xié)同作用，國(guó)家審計(jì)通過(guò)威懾效應(yīng)提升公共支出效率。

(三) 國(guó)家審計(jì)抵御效應(yīng)與公共支出效率

國(guó)家審計(jì)的抵御效應(yīng)通過(guò)審計(jì)揭示功能與審計(jì)建議功能來(lái)實(shí)現(xiàn)。審計(jì)揭示功能是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮建議功能的前提，基于審計(jì)揭示功能，審計(jì)機(jī)關(guān)首先提出建立健全規(guī)章制度、完善體制機(jī)制的審計(jì)建議，其次推動(dòng)相關(guān)審計(jì)建議得以采納并落到實(shí)處。

財(cái)政制度和財(cái)政管理本身的設(shè)計(jì)缺陷以及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題是影響公共支出效率的重要因素。政府機(jī)關(guān)不合理的財(cái)政制度和有漏洞的管理機(jī)制會(huì)有很大可能使得公共資金的使用、管理出現(xiàn)扭曲、浪費(fèi)，影響公共支出的效率[33]。此時(shí)按照規(guī)章制度辦事不一定會(huì)有高效率，如果想達(dá)到預(yù)期的高產(chǎn)出，可能會(huì)偏離現(xiàn)有規(guī)章制度的約束。審計(jì)機(jī)關(guān)主張“立足建設(shè)性，堅(jiān)持批判性”，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，一般需要追蹤其原因，查找體制、機(jī)制和制度方面的缺陷，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化制度的建議[1]。2008年以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)僅通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就向各級(jí)黨委、政府提交報(bào)告和信息32萬(wàn)多篇，提出審計(jì)建議51萬(wàn)多條，促進(jìn)健全完善制度2萬(wàn)多項(xiàng)*參見(jiàn)http://www.gov.cn/2014-07/29/content_2726068.htm。。隨著體制機(jī)制的進(jìn)一步完善，相關(guān)部門(mén)或者個(gè)人更加愿意按照規(guī)章制度履行職責(zé)，有利于促進(jìn)公共支出的合規(guī)合法性。進(jìn)而，公共支出效率也能夠得到制度保障，在合規(guī)合法性的基礎(chǔ)上得到提高。

抵御效應(yīng)可以通過(guò)質(zhì)量機(jī)制與跟蹤機(jī)制，完善與公共支出相關(guān)的體制機(jī)制，促進(jìn)公共支出效率提升[29]。質(zhì)量機(jī)制是指審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)財(cái)政制度和財(cái)政管理本身的缺陷以及實(shí)施與執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題提出完善建議，以促進(jìn)制度完善，解決體制機(jī)制層面影響公共支出效率的不利因素。在提出高質(zhì)量審計(jì)建議的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)還需要有一套跟蹤機(jī)制，持續(xù)關(guān)注審計(jì)建議的采納落實(shí)情況，重點(diǎn)關(guān)注體制機(jī)制層面的因素是否得到解決。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)現(xiàn)的公共支出過(guò)程中的違法違規(guī)問(wèn)題，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，促進(jìn)財(cái)政制度的健全，完善財(cái)政管理的體制機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)建議功能。因此，本文提出如下假說(shuō)。

H3：審計(jì)揭示功能與審計(jì)建議功能發(fā)揮協(xié)同作用，國(guó)家審計(jì)通過(guò)抵御效應(yīng)提升公共支出效率。

(四) 國(guó)家審計(jì)綜合效應(yīng)與公共支出效率

在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)揭示功能可以單獨(dú)發(fā)揮作用，也就是說(shuō)，只是找出問(wèn)題，并不進(jìn)行處理處罰，也不提出相關(guān)的審計(jì)建議，此時(shí)，審計(jì)揭示功能只發(fā)揮了曝光效應(yīng)。審計(jì)揭示功能是審計(jì)機(jī)關(guān)有效發(fā)揮處理處罰功能與建議功能的前提和基礎(chǔ)。如果國(guó)家審計(jì)不能發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，則被審計(jì)單位自然不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，審計(jì)處理處罰功能便無(wú)從談起，審計(jì)機(jī)關(guān)也就無(wú)法提出相應(yīng)的審計(jì)建議。在揭露問(wèn)題的基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)進(jìn)行處理處罰、提出審計(jì)建議等方式糾正制度設(shè)計(jì)或執(zhí)行的偏差，促進(jìn)體制機(jī)制的完善。審計(jì)處理處罰功能與審計(jì)建議功能共同發(fā)揮作用，形成國(guó)家審計(jì)的綜合治理效應(yīng)。所以，審計(jì)處理處罰功能與審計(jì)建議功能可以共同與審計(jì)揭示功能產(chǎn)生協(xié)同作用，最終共同提升公共支出效率。因此，本文提出如下假說(shuō)。

H4：審計(jì)揭示功能、審計(jì)建議功能與審計(jì)處理處罰功能發(fā)揮協(xié)同作用，通過(guò)綜合效應(yīng)提升公共支出效率。

三、 研究設(shè)計(jì)

(一) 變量和模型設(shè)計(jì)

表2 公共投入與產(chǎn)出指標(biāo)

1. 被解釋變量——公共支出效率

文中的公共支出效率Eff采用DEA方法計(jì)算。本文利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)中基于投入導(dǎo)向的超效率DEA模型，對(duì)省級(jí)的公共支出效率進(jìn)行測(cè)算。

利用DEA方法計(jì)算公共支出效率需要選取投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)。在前人研究的基礎(chǔ)上，本文選取行政管理與國(guó)防支出、民生支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、環(huán)境保護(hù)支出、其他支出作為投入指標(biāo)；在產(chǎn)出方面，本文選擇教育、醫(yī)療、環(huán)保、文化、各地區(qū)城市設(shè)施水平作為產(chǎn)出指標(biāo)[11-13]，每類(lèi)產(chǎn)出指標(biāo)由各自正規(guī)化后的子指標(biāo)簡(jiǎn)單平均而得。各指標(biāo)及其子指標(biāo)的具體情況如表2所示。

2. 解釋變量——國(guó)家審計(jì)功能

本文選取三個(gè)子指標(biāo)衡量國(guó)家審計(jì)功能，分別是審計(jì)揭示功能、審計(jì)處理處罰功能和審計(jì)建議功能。借鑒已有文獻(xiàn)[19-20]，本文采取如下方法衡量審計(jì)功能。審計(jì)揭示功能(Re)=ln(審計(jì)(調(diào)查)查出主要問(wèn)題情況金額/審計(jì)(調(diào)查)單位數(shù)量)，審計(jì)(調(diào)查)查出主要問(wèn)題情況金額=違規(guī)金額+損失浪費(fèi)金額+管理不規(guī)范金額；審計(jì)處理處罰功能(Pu)=ln(審計(jì)處理處罰金額/審計(jì)(調(diào)查)查出主要問(wèn)題情況金額)；審計(jì)建議功能(Pr)=ln(提供審計(jì)建議數(shù)量/審計(jì)(調(diào)查)單位數(shù)量)。其中金額單位均為萬(wàn)元。

由于在實(shí)踐中，三種功能不是抽象地單獨(dú)發(fā)揮作用。因此本文在解釋變量中引入審計(jì)處理處罰功能(Pu)、審計(jì)建議功能(Pr)與審計(jì)揭示功能(Re)之間的不同組合來(lái)反映國(guó)家審計(jì)的功能效應(yīng)。結(jié)合前文所提假說(shuō)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)威懾效應(yīng)、抵御效應(yīng)和綜合效應(yīng)提升公共支出效率，本文構(gòu)造審計(jì)處理處罰功能(Pu)與審計(jì)揭示功能(Re)的乘積來(lái)衡量國(guó)家審計(jì)的威懾效應(yīng)，構(gòu)造審計(jì)建議功能(Pr)與審計(jì)揭示功能(Re)的乘積來(lái)衡量國(guó)家審計(jì)的抵御效應(yīng)，構(gòu)造Re、Pu、Pr三者的乘積來(lái)表示綜合效應(yīng)。

表3 變量定義表

3. 控制變量

本文參考已有文獻(xiàn)[34-37]，選取人均公共財(cái)政收入(rev)、人口密度(pop)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lngdp)和地區(qū)教育程度(edu)作為控制變量。

人均公共財(cái)政收入可以衡量該地區(qū)的公共收入水平。較高的公共收入水平會(huì)增強(qiáng)納稅人的監(jiān)督意識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)提高財(cái)政支出效率的意識(shí)[34]。也有學(xué)者認(rèn)為，較高的公共收入水平會(huì)降低對(duì)政府的激勵(lì)，使得政府沒(méi)有足夠的動(dòng)力去高效地利用公共收入資源[35]。

人口密度指的是每平方公里的人口數(shù)。政府提供的公共服務(wù)會(huì)隨著居民規(guī)模的增加而出現(xiàn)“規(guī)模效應(yīng)”，即每個(gè)居民的平均分擔(dān)成本下降，會(huì)導(dǎo)致政府支出效率的提高；平均管理和監(jiān)督成本也與地區(qū)的人口呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。但是，有學(xué)者認(rèn)為隨著人口的增加、工業(yè)污染、交通擁堵等問(wèn)題會(huì)對(duì)政府支出效率產(chǎn)生負(fù)面影響[37]。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采用地區(qū)生產(chǎn)總值的自然對(duì)數(shù)來(lái)衡量。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平反映了當(dāng)?shù)刭Y源配置的自由程度。一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府公共投入產(chǎn)出的環(huán)境條件越好，越有利于財(cái)政資源在公共部門(mén)之間進(jìn)行配置[36]。

地區(qū)教育程度采用該地區(qū)人均受教育年限來(lái)衡量。國(guó)外有學(xué)者的研究表明公共支出效率與居民的受教育水平呈正相關(guān)關(guān)系[35]。居民的受教育水平越高，當(dāng)?shù)鼐用裨侥軌蚪o政府施加一定的壓力，來(lái)監(jiān)督政府提高支出效率[34]。同時(shí)，教育的正外部性能夠使居民有能力選擇能力較強(qiáng)的官員。

4. 研究模型

在利用DEA方法計(jì)算出決策單元效率值后，為了進(jìn)一步分析效率值的影響因素有哪些，本文在DEA分析中衍生出一種“兩階段法”(Two-stage Method)。首先，通過(guò) DEA 測(cè)算出每個(gè)決策單元的效率值；然后，對(duì)效率值與各種可能的影響因素進(jìn)行回歸，并由影響因素的系數(shù)判斷其對(duì)效率值的影響方式與影響程度。Tobit模型能夠很好地解決受限或截?cái)嘁蜃兞康哪Ｐ蜆?gòu)建問(wèn)題。本文用超效率DEA方法測(cè)算出的公共支出效率是大于等于0的數(shù)值，因此，本文采用Tobit模型驗(yàn)證國(guó)家審計(jì)對(duì)公共支出效率的影響。如果一個(gè)自變量對(duì)因變量的作用程度受到另一個(gè)自變量的影響，則這兩個(gè)自變量之間存在交互作用。借鑒前人的研究文獻(xiàn)[11，38]，本文用中心化后的解釋變量構(gòu)造交互項(xiàng)，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型(1)：

Effi,t=α0+α1×Rei,t-1+α2×Pui,t-1+α3×Pri,t-1+α4×Rei,t-1×Pui,t-1+α5×Rei,t-1×Pri,t-1+α6×Rei,t-1×Pri,t-1×Pui,t-1+α7×revi,t+α8×popi,t+α9×lngdpi,t+α10×edui,t+∑year+ε

(1)

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)樣本和第t年。由于國(guó)家審計(jì)功能的發(fā)揮存在一定的滯后性，因此，我們對(duì)衡量國(guó)家審計(jì)功能的指標(biāo)進(jìn)行滯后一期處理，這也能在一定程度上緩解內(nèi)生性問(wèn)題。同時(shí)，本文加入年度虛擬變量year，對(duì)年份效應(yīng)加以控制。

(二) 樣本和數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選擇了北京、天津、河北等31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(未包括臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)與澳門(mén)特別行政區(qū))2008—2013年的公共投入與支出數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,衡量政府審計(jì)治理功能的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)審計(jì)年鑒》(最新版《中國(guó)審計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)更新到2013年)，相關(guān)控制變量的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于《中國(guó)審計(jì)年鑒》未披露2013年西藏的相關(guān)數(shù)據(jù)，因此2013年只取得30個(gè)樣本。同時(shí)，本文將《中國(guó)審計(jì)年鑒》中同一年度新疆維吾爾自治區(qū)與新疆兵團(tuán)的相關(guān)數(shù)據(jù)相加合并為一個(gè)樣本，便于統(tǒng)計(jì)分析。經(jīng)整理，本文共得到184個(gè)樣本。

四、 統(tǒng)計(jì)分析

表4 2008—2013年公共支出效率值

(一) DEA測(cè)算結(jié)果與全部變量的描述性統(tǒng)計(jì)

本文運(yùn)用Mydea4.0軟件，選擇基于投入導(dǎo)向的超效率DEA模型，計(jì)算出2008—2013年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的公共支出效率，如表4所示。

表5為全部變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。Eff的均值為0.467，最小值為0.094，最大值為2.429，標(biāo)準(zhǔn)差為0.327，說(shuō)明各省公共支出效率整體水平有待提高，并且各省之間的差異較大。Re的均值為7.763，標(biāo)準(zhǔn)差為1.059，最小值為5.858，最大值為11.473，說(shuō)明不同省份審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)揭示功能差異較大。Pu的均值為-2.637，標(biāo)準(zhǔn)差為0.812，最小值為-5.084，最大值為-1.013，說(shuō)明針對(duì)審計(jì)查出主要問(wèn)題金額的處理處罰結(jié)果的落實(shí)力度有待提高，并且地區(qū)差異較大。Pr的均值為0.148，標(biāo)準(zhǔn)差為0.431，最小值為-1.251，最大值為1.165。

(二) 相關(guān)性分析

表6列示了主要變量之間的Pearson系數(shù)。可以看出，變量之間的相關(guān)系數(shù)均小于0.7。其中，Re與edu之間的相關(guān)系數(shù)為0.640，在1%的水平上顯著為正。為了檢驗(yàn)變量之間是否存在嚴(yán)重的多重共線性問(wèn)題，本文進(jìn)一步做了方差膨脹因子(VIF)檢驗(yàn)，結(jié)果如表7所示，各變量VIF的值均小于3，并且所有變量的VIF均值為1.440，說(shuō)明模型整體不存在嚴(yán)重的多重共線性問(wèn)題。

表5 描述性統(tǒng)計(jì)

(三) 多元回歸分析

為使多元回歸方程的系數(shù)更具解釋意義，本文在構(gòu)建交互項(xiàng)之前，對(duì)解釋變量審計(jì)揭示功能(Re)、審計(jì)建議功能(Pr)與審計(jì)處理處罰功能(Pu)進(jìn)行中心化處理，多元回歸結(jié)果如表8所示。

表6 相關(guān)性分析

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

表7 方差膨脹因子分析

回歸結(jié)果表明審計(jì)揭示功能(Re)、審計(jì)處理處罰功能(Pu)與審計(jì)建議功能(Pr)的回歸系數(shù)不顯著，H1未得到驗(yàn)證，說(shuō)明曝光效應(yīng)不能單獨(dú)對(duì)公共支出效率起到顯著影響。為了刻畫(huà)威懾效應(yīng)、抵御效應(yīng)與綜合效應(yīng)對(duì)公共支出效率的作用，本文加入了交互項(xiàng)Re×Pu、Re×Pr、Re×Pu×Pr。威懾效應(yīng)(Re×Pu)的系數(shù)為負(fù)，但是不顯著，H2未得到驗(yàn)證；抵御效應(yīng)(Re×Pr)、綜合效應(yīng)(Re×Pu×Pr)的系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，H3與H4得到驗(yàn)證。

表8 多元回歸結(jié)果

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

以上多元回歸分析的結(jié)果表明，國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)揭示功能、處理處罰功能與建議功能之間的協(xié)同作用，即抵御效應(yīng)和綜合效應(yīng)，顯著提升公共支出效率。然而，國(guó)家審計(jì)的曝光效應(yīng)與威懾效應(yīng)對(duì)公共支出效率的作用并不顯著。本文認(rèn)為，產(chǎn)生上述結(jié)果的原因如下。

當(dāng)前審計(jì)揭示功能的重點(diǎn)仍然是財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為的合規(guī)合法性，在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員首要關(guān)注的是公共支出是否合規(guī)合法。由于當(dāng)前尚未建立有效的公共支出績(jī)效評(píng)估制度，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共支出效率性和效果性的監(jiān)督存在一定難度。同時(shí)，公眾的參與程度不高也是導(dǎo)致曝光效應(yīng)作用不顯著的原因之一。公共資金“取之于民，用之于民”，公眾可以通過(guò)合規(guī)、合法的渠道參與對(duì)公共支出活動(dòng)的監(jiān)督，但是實(shí)際情況中，公眾的參與度不高，審計(jì)機(jī)關(guān)曝光的信息很難及時(shí)得到社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，不足以形成對(duì)被審計(jì)單位的有效輿論約束。

威懾效應(yīng)的作用效果與審計(jì)處理處罰功能密切相關(guān)。在審計(jì)揭示出違規(guī)違法問(wèn)題的基礎(chǔ)上，審計(jì)處理處罰的力度過(guò)輕或過(guò)重都有可能使審計(jì)的威懾效果不盡如人意。如果處罰力度較弱，審計(jì)結(jié)果不能得到被審計(jì)單位的足夠重視，使得審計(jì)威懾力減弱，被審計(jì)單位的機(jī)會(huì)主義傾向不能被有效抑制，公共支出效率隨之下降。如果處罰力度過(guò)強(qiáng)，被審計(jì)單位為了降低被嚴(yán)厲懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，寧可選擇不做事、無(wú)所作為、逃避責(zé)任，也不去追求效率、積極進(jìn)取，最終導(dǎo)致懶政的局面，這也很難對(duì)公共支出效率產(chǎn)生積極的影響。從實(shí)際情況來(lái)看，目前我國(guó)政府審計(jì)處理處罰的力度偏小，違規(guī)收益大于違規(guī)損失。違規(guī)違法行為未能得到有效抑制，威懾效應(yīng)未能對(duì)公共支出效率起到顯著的促進(jìn)作用。

(四) 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)結(jié)論的可靠性，本文進(jìn)行了如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)：保持樣本不變，改變部分解釋變量的衡量方法，以審計(jì)(調(diào)查)處理處罰結(jié)果落實(shí)情況金額除以審計(jì)(調(diào)查)查出主要問(wèn)題情況金額的自然對(duì)數(shù)衡量審計(jì)處理處罰功能；用被采納的審計(jì)建議數(shù)量除以提供審計(jì)建議數(shù)量的自然對(duì)數(shù)衡量審計(jì)建議功能[22]。結(jié)果如表9所示，主要結(jié)論保持不變。

表9 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的水平上顯著。

五、 結(jié)論與啟示

本文利用31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市2008—2013年的數(shù)據(jù)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型，運(yùn)用DEA-Tobit分析框架研究國(guó)家審計(jì)能否基于審計(jì)揭示功能、審計(jì)處理處罰功能和審計(jì)建議功能，通過(guò)威懾效應(yīng)、抵御效應(yīng)與綜合效應(yīng)提高公共支出效率。研究結(jié)果表明，國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)揭示功能、處理處罰功能與建議功能之間的協(xié)同作用，即抵御效應(yīng)和綜合效應(yīng)，顯著提升公共支出效率。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)查出并披露被審計(jì)單位履行公共支出職責(zé)時(shí)的違規(guī)違法問(wèn)題，追究責(zé)任人和責(zé)任單位的責(zé)任，提出完善體制機(jī)制的建議，提升公共支出效率。

在新常態(tài)的背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)要繼續(xù)推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，加大對(duì)政府投資決策的科學(xué)性以及公共資源效率性、效果性的監(jiān)督評(píng)價(jià)力度。一是關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。在鑒證經(jīng)濟(jì)信息真實(shí)性的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)與既定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，尋找績(jī)效提升的空間。二是關(guān)注經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的影響因素，從公共支出的全過(guò)程尋找影響公共支出績(jī)效的原因，對(duì)相關(guān)政策制度的合理性、科學(xué)性和效果性做出審計(jì)評(píng)價(jià)。三是加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的能力建設(shè)，提升國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出高質(zhì)量審計(jì)建議、完善體制機(jī)制的能力。

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