論排污許可證作為核心管理制度的持續(xù)改進(jìn)

周 銘

(1.上海市環(huán)境科學(xué)研究院清潔生產(chǎn)與環(huán)境審核中心，上海，200233；2.上海環(huán)科環(huán)境認(rèn)證有限公司，上海，200233)

2016年11月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《方案》)，對完善控制污染物排放許可制度，實施企事業(yè)單位排污許可證管理作出部署[1-2]?！斗桨浮访鞔_提出，要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。顯然，隨著排污許可證制度的全面啟動，該制度作為一項環(huán)境保護(hù)的核心制度，將明顯地改變現(xiàn)有的環(huán)境管理制度框架。文章擬通過上海市排污許可制度的前期實踐，在闡述不同環(huán)境管理制度相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討控制污染物排放許可制作為核心管理制度，需要持續(xù)改進(jìn)的工作重點。

1 排污許可制簡述

減少污染物排放是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的根本手段，而排污許可證抓住固定污染源實質(zhì)，就是抓住了工業(yè)污染防治的關(guān)鍵。其重點在于對污染治理設(shè)施、污染物排放濃度、排放量及其管理要求進(jìn)行許可，并且通過排污許可證強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)精細(xì)化管理，促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，從而有效控制區(qū)域污染物排放量[3]。

1.1 排污許可制基本原則

(1)精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環(huán)境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)，減少重復(fù)申報，減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，提高管理效能。

(2)公平公正，一企一證。向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證，以行政許可的方式明確企事業(yè)單位持證排污行為，應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)，即多排放多擔(dān)責(zé)、少排放可獲益。

(3)權(quán)責(zé)清晰，強(qiáng)化監(jiān)管。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法。環(huán)境保護(hù)部門基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對違法排污行為實施嚴(yán)厲打擊。

(4)公開透明，社會共治。排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管流程全過程公開，企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法信息及時公開，為推動企業(yè)守法、部門聯(lián)動、社會監(jiān)督創(chuàng)造條件。

1.2 排污許可證內(nèi)容

(1)基本信息。包括：排污單位名稱、地址、法定代表人或主要負(fù)責(zé)人、社會統(tǒng)一信用代碼、排污許可證有效期限、發(fā)證機(jī)關(guān)、證書編號、二維碼；以及排污單位的主要生產(chǎn)裝置、產(chǎn)品產(chǎn)能、污染防治設(shè)施和措施、與確定許可事項有關(guān)的信息等。

(2)許可事項。包括：排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向；排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量；重污染天氣或枯水期等特殊時期許可排放濃度和許可排放量。

(3)管理要求。包括：自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求；排污許可證執(zhí)行情況報告等的信息公開要求；企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。

1.3 排污許可證核發(fā)

(1)根據(jù)《方案》，環(huán)境保護(hù)部將在現(xiàn)有環(huán)保法律的框架體系下，以排污許可管理名錄為基礎(chǔ)，按行業(yè)分步推動排污許可證的核發(fā)。2016年率先開展火電、造紙行業(yè)企業(yè)許可證核發(fā)工作；2017年完成水10條、大氣10條重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)許可證核發(fā)，重點包括石化、化工、鋼鐵、有色、水泥、印染、制革、焦化、農(nóng)副食品加工、農(nóng)藥、電鍍等；2020年全國基本完成名錄規(guī)定行業(yè)企業(yè)的許可證核發(fā)。

(2)結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展5年計劃的制度安排，兼顧排污許可相對穩(wěn)定的需要。排污許可證的有效期原則上為5年，但考慮到改革從易到難，逐步完善的需要，對于此次改革開始后首次核發(fā)的排污許可證有效期確定為3年。

2 環(huán)境管理制度的關(guān)聯(lián)與銜接

與現(xiàn)有環(huán)境管理制度相比，排污許可制度的實施，勢必會與現(xiàn)有的環(huán)境管理制度之間產(chǎn)生一定的交集。理順不同環(huán)境管理制度之間的相互關(guān)系，形成以排污許可證為核心制度的整體化制度銜接、數(shù)據(jù)共享、運作機(jī)制和相應(yīng)的管理平臺。

2.1 排污許可制與環(huán)評制度

環(huán)境影響評價制度是對新改擴(kuò)建項目的審批制度，通過對建設(shè)項目選址、設(shè)計和建成投產(chǎn)使用后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測及評估，提出項目實施環(huán)保方面的可行性以及污染防治要求[4]。由于現(xiàn)有環(huán)境影響評價，其相關(guān)評價數(shù)據(jù)是環(huán)評機(jī)構(gòu)通過企業(yè)提供來實施預(yù)測評估，加之環(huán)評機(jī)構(gòu)本身質(zhì)量控制的原因，往往導(dǎo)致最終部分環(huán)境影響評價結(jié)論與實際項目運行后所產(chǎn)生的影響差異較大。

在排污許可證實施后，對于這些改擴(kuò)建項目的污染物排放評估，將采用排污許可證的申報數(shù)據(jù)。這樣排污許可證作為現(xiàn)有建設(shè)項目數(shù)據(jù)的載體，可以真正對環(huán)境影響評價產(chǎn)生積極作用，能夠使排污許可證與環(huán)評制度之間達(dá)到既在制度方面承上啟下，又在數(shù)據(jù)及管理方面相互支撐，形成一個雙向作用的銜接通道。

2.2 排污許可制與總量控制及排污權(quán)交易制度

排污許可制是對有關(guān)排污許可與總量控制要求的延伸與細(xì)化[5-6]。首先排污許可制實現(xiàn)了將總量控制的點源總量分解，將單個點源的總量控制目標(biāo)在排污許可證上予以載明，使總量控制制度更加落實到位；其次當(dāng)點源的總量要求明確后，對于行業(yè)及區(qū)域的污染物總量也相對明晰起來，排污許可制與總量控制制度之間的關(guān)聯(lián)與銜接,使實現(xiàn)區(qū)域及行業(yè)總量控制規(guī)劃成為可能，也使得排污權(quán)交易在今后獲得發(fā)展的機(jī)遇。

2.3 排污許可制與排污申報和收費制度

2014年環(huán)境保護(hù)部對排污申報進(jìn)行了改革，取消年度預(yù)申報，要求根據(jù)實際情況動態(tài)申報。排污收費制度同樣要求企業(yè)因生產(chǎn)經(jīng)營或排污設(shè)施發(fā)生重大變化需向環(huán)保部門進(jìn)行申報。顯然這兩部分的申報內(nèi)容均可以通過排污許可證動態(tài)申報管理來實施。需要銜接的是如何明確企業(yè)動態(tài)申報的頻次要求以及申報數(shù)據(jù)規(guī)范性要求，同時其申報內(nèi)容不應(yīng)僅局限于污染物排放情況，還應(yīng)包括與生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的產(chǎn)品、產(chǎn)量、產(chǎn)值、能耗、水耗等方面的數(shù)據(jù)，以有利于留下企業(yè)動態(tài)的環(huán)境行為足跡，也能夠為后續(xù)許可證管理核實企業(yè)環(huán)境足跡留下伏筆。

2.4 排污許可制與清潔生產(chǎn)審核制度

清潔生產(chǎn)審核制度是一項與生產(chǎn)企業(yè)加工制造過程密切相關(guān)的環(huán)境制度[7]。在清潔生產(chǎn)審核的實施過程中，離不開對企業(yè)及其產(chǎn)品的原輔材料使用、生產(chǎn)工藝、能源水耗、大氣及水污染物實際排放量，以及固廢和危險廢物產(chǎn)生量等較為系統(tǒng)的數(shù)據(jù)鏈。顯然，該數(shù)據(jù)鏈不僅是構(gòu)成排污許可制數(shù)據(jù)可靠性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同樣也將提升清潔生產(chǎn)審核制度的積極作用。

2.5 排污許可制與限期治理制度

限期治理制度作為環(huán)境管理的一項行政行為，既是環(huán)保監(jiān)管手段的一部分，也是企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)對自身環(huán)保行為進(jìn)行整改的過程[8]。排污許可證的暫扣、吊銷等措施應(yīng)與限期治理制度緊密銜接，以推動與促進(jìn)企業(yè)的整改行為，以防止企業(yè)久拖不改的情況。

3 排污許可制的改進(jìn)建議

基于目前啟動、推進(jìn)和實踐進(jìn)程分析，排污許可制要成為核心的環(huán)境管理制度，既要在嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上與其他環(huán)境管理制度相互銜接，也要在排污許可制自身的管理內(nèi)容及要求上進(jìn)行完善與提高，才能與核心制度設(shè)計的初衷相符。

3.1 不斷完善管理內(nèi)容

(1)管理對象能力。企業(yè)是排污許可證管理的主體，目前企業(yè)環(huán)境行為發(fā)生重大變化時依賴于企業(yè)的自我申報，這就需要企業(yè)內(nèi)部資源及管理制度來保障與支撐。然而企業(yè)環(huán)境管理人員素質(zhì)及水平的參差不齊，難以確保相關(guān)數(shù)據(jù)按照規(guī)范要求填報，這是其一；其二，隨著市場開放程度越來越高，第三方機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理水平及利益訴求不同，也會導(dǎo)致許可證核查結(jié)果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，這些都是需要不斷完善的管理內(nèi)容之一。

(2)采信環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。作為排污許可證采信的重要數(shù)據(jù)之一，目前企業(yè)上報環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)中有較大比例是自我委托非連續(xù)的手工監(jiān)測數(shù)據(jù)。這在環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)市場化程度越來越高的情況下，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確或不可靠，或?qū)υS可證管理的有效性產(chǎn)生較大影響。顯然，建立健全連續(xù)的自動化污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)，這是許可證管理今后應(yīng)持續(xù)改進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。

(3)提高數(shù)據(jù)精度。排污許可證管理所要求提供的企業(yè)環(huán)境行為年度數(shù)據(jù)，如產(chǎn)量、產(chǎn)品、能耗、物耗(廢物)及水耗、年度環(huán)境績效等。這些數(shù)據(jù)雖然可以驗證企業(yè)環(huán)境行為的真實情況，但是年度數(shù)據(jù)可能存在不同月份數(shù)據(jù)的調(diào)節(jié)余地。倘若從企業(yè)環(huán)境行為數(shù)據(jù)研究判定其經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律，甚至為科研、管理、決策及市場提供提前預(yù)研判，可以考慮以月度數(shù)據(jù)替代年度數(shù)據(jù)，既可提升排污許可證管理中的數(shù)據(jù)精度，也能夠準(zhǔn)確把握企業(yè)的動態(tài)環(huán)境行為。

(4)改進(jìn)總量核定技術(shù)方法。由于當(dāng)前許可證管理中的總量核定存在多種技術(shù)方法，如物料衡算、產(chǎn)排污系數(shù)等排污核定方法。加之采用數(shù)據(jù)大多也是一次性的污染物排放手工監(jiān)測數(shù)據(jù)，因而所核定的總量難免被認(rèn)為是一種算出來的許可核定。這就需要通過持續(xù)積累行業(yè)排放數(shù)據(jù)，以定量跟蹤的方式來改進(jìn)現(xiàn)有的方法，從而豐富和細(xì)化行業(yè)總量核定技術(shù)。

(5)擴(kuò)大管理覆蓋范圍。目前國家與大多數(shù)省市實行的排污許可證制度，主要污染物數(shù)據(jù)集中于水污染物排放及大氣污染物排放方面，重慶市在排污許可證發(fā)放中要求對固體廢物納入許可管理范圍，四川、福建、青海將噪聲納入其中，廣東省甚至包括了輻射污染的內(nèi)容。從企業(yè)污染物排放角度來認(rèn)知，首先應(yīng)當(dāng)盡量統(tǒng)一排污許可證所覆蓋的范圍及其內(nèi)容，既有利于政策制度執(zhí)行的指導(dǎo)性，也提高數(shù)據(jù)鏈覆蓋范圍的可比性；其次排污許可證管理的覆蓋范圍，先期可以考慮增加固廢及危險廢物作為污染物的重要組成部分，以后逐步擴(kuò)大至噪聲污染、輻射污染等范圍。

3.2 大數(shù)據(jù)分析及其應(yīng)用

工業(yè)大數(shù)據(jù)具有更強(qiáng)的專業(yè)性、關(guān)聯(lián)性、流程性、時序性和解析性[9]，這些特點是傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)處理手段所無法滿足的，而環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)屬于工業(yè)大數(shù)據(jù)的一部分，應(yīng)加以充分利用[10]。一是應(yīng)當(dāng)針對排污許可證要求，結(jié)合環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，開展企業(yè)環(huán)境行為大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的研發(fā)工作；二是通過排污許可證大數(shù)據(jù)，建立企業(yè)環(huán)境行為數(shù)據(jù)模型，摸索排污許可證數(shù)據(jù)與企業(yè)環(huán)境足跡的邏輯關(guān)系；三是基于動態(tài)整合環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、社會環(huán)境活動數(shù)據(jù)和企業(yè)環(huán)境行為的大數(shù)據(jù)，形成以排污許可證為核心的數(shù)據(jù)收集、整合、分析、展現(xiàn)。

(1)在管理服務(wù)環(huán)節(jié)?；谄髽I(yè)環(huán)境行為信息化大數(shù)據(jù)的建立，形成企業(yè)環(huán)境行為異常判別機(jī)制，為環(huán)境監(jiān)察的精準(zhǔn)出擊提供預(yù)判，為動態(tài)研判區(qū)域企業(yè)環(huán)境行為現(xiàn)狀、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量變化、區(qū)域產(chǎn)業(yè)及行業(yè)變化趨勢提供數(shù)據(jù)支持。

(2)在科研開發(fā)環(huán)節(jié)。基于企業(yè)環(huán)境行為信息化大數(shù)據(jù)的建立，通過動態(tài)分析和挖掘數(shù)據(jù)價值，摸索建立細(xì)分行業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、清潔生產(chǎn)及污染物排放標(biāo)桿，建立不同治理技術(shù)的對標(biāo)機(jī)制，為宏觀環(huán)境保護(hù)政策與規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制訂持續(xù)提供科研需求與技術(shù)支持。

(3)在市場應(yīng)用環(huán)節(jié)。基于動態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、社會環(huán)境活動數(shù)據(jù)和企業(yè)環(huán)境行為數(shù)據(jù)的整合，在符合法規(guī)的前提下，可以為各行各業(yè)提供環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)信息增值服務(wù)。

4 結(jié)論

(1)排污許可證作為一項核心管理制度剛剛起步，需要理順與其他環(huán)境管理制度的有機(jī)銜接和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的邏輯化，也就是說排污許可證進(jìn)程既需要摸索，也需要持續(xù)改進(jìn)。

(2)基于大數(shù)據(jù)分析，建立企業(yè)環(huán)境行為數(shù)據(jù)模型，摸索排污許可證數(shù)據(jù)與企業(yè)環(huán)境足跡的邏輯關(guān)系，可以為排污許可證核心制度的管理、科研及市場領(lǐng)域應(yīng)用服務(wù)打下信息化應(yīng)用基礎(chǔ)。

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