生態(tài)環(huán)境損害賠償法律問(wèn)題研究

周新軍，柴 源

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

“綠水青山就是金山銀山”是習(xí)近平主席的重要論斷，其折射的正是生態(tài)文明思想的重大創(chuàng)新和發(fā)展。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，生態(tài)文明觀被放在治國(guó)理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略的重要位置。2015年9月22日，生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)——《生態(tài)文明體制改革總體方案》正式對(duì)外公布。2017年8月29日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會(huì)議審議通過(guò)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)文明建設(shè)正全方位統(tǒng)籌推進(jìn)。

在生態(tài)文明體制改革進(jìn)程中既要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要直面問(wèn)題。其中，生態(tài)環(huán)境立法方面存在的法律空白和模糊是無(wú)法制止生態(tài)環(huán)境惡化的一個(gè)重要原因。因此，必須建立完善的生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。雖然當(dāng)前我國(guó)已有一些相關(guān)的指導(dǎo)性規(guī)定和實(shí)踐探索，但仍存在諸多問(wèn)題，而發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)在立法和實(shí)踐中的不斷探索使生態(tài)損害賠償制度逐漸走向規(guī)范化、可操作化[1],為我國(guó)建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了參考。本文將探討生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度幾個(gè)方面的問(wèn)題，包括：生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)該采用何種立法模式？在生態(tài)環(huán)境利益受損定性后，如何確定生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍？是否能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效恢復(fù)？同時(shí)，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是索賠主體該如何確定？筆者將通過(guò)不同國(guó)家生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的比較分析，結(jié)合中國(guó)國(guó)情與實(shí)踐給出相應(yīng)的建議。

一、生態(tài)環(huán)境損害淺析

(一)生態(tài)環(huán)境損害的定義

在討論人類活動(dòng)以及污染環(huán)境的行為對(duì)環(huán)境的損害時(shí)，大多會(huì)用到“環(huán)境污染”“環(huán)境責(zé)任”“環(huán)境破壞”“環(huán)境損害”等傳統(tǒng)理論中的環(huán)境侵權(quán)的相關(guān)概念。環(huán)境侵權(quán)即是指通過(guò)環(huán)境的媒介對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)的損害。長(zhǎng)久以來(lái)，人們都忽視了對(duì)自然環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)等環(huán)境資源本身造成的危害，這種損害往往是潛在的、復(fù)雜多樣的、不易發(fā)現(xiàn)而又不可逆轉(zhuǎn)的?！吧鷳B(tài)損害”“生態(tài)環(huán)境損害”“自然資源損害”是近些年開(kāi)始被提及的概念，目前學(xué)界對(duì)此并無(wú)明確界定?！吧鷳B(tài)損害”一詞主要用于歐洲的立法中，而在美國(guó)相關(guān)立法中這種損害被稱為“自然資源損害”，兩者的內(nèi)涵是一致的，而國(guó)內(nèi)普遍稱作“生態(tài)環(huán)境損害”[2]。

要對(duì)一個(gè)概念進(jìn)行清晰地把握并定義，首先要從詞義本身出發(fā)?！吧鷳B(tài)”在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的釋義是生物的生理特性和生活習(xí)性?！吧鷳B(tài)”最早是生態(tài)學(xué)科中的一個(gè)名詞，在環(huán)境法中最常用的生態(tài)概念——“生態(tài)系統(tǒng)”，是指生物與生物之間、生物與非生物環(huán)境之間、人與自然系統(tǒng)之間的相互作用或是指一切生物的生存狀態(tài)以及它們之間和它們與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)整體性和組成部分的互動(dòng)性[3]。故“生態(tài)損害”就是對(duì)生態(tài)性質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)整體性長(zhǎng)久性的損害。學(xué)者竺效將“生態(tài)損害”界定為：“人為的活動(dòng)己經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境的任何組成部分或者其任何多個(gè)部分相互作用而構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的任何重大退化?！盵4]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(下稱《改革方案》)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的定義是：“本方案所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”[5]

筆者認(rèn)為竺效及《改革方案》的兩種定義都不完全準(zhǔn)確但都有可取之處。竺效觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于將行為概括為“人為的活動(dòng)”所引起，但后面的解釋較為籠統(tǒng)。《改革方案》中將生態(tài)損害行為限定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變”，強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境違法行為引起的后果。該觀點(diǎn)雖然整體來(lái)說(shuō)既有列舉又有概括，較為科學(xué)，但實(shí)際上多數(shù)合法人類活動(dòng)都有可能造成生態(tài)環(huán)境的損害，如影響海洋生態(tài)的活動(dòng)(開(kāi)挖海底隧道、填海造陸等)、擴(kuò)展利用地下空間和資源的行為(地下隧道、地鐵、開(kāi)采礦產(chǎn)等)、建盤山公路、截流引渠等，雖然這些活動(dòng)合法并有利于人類生產(chǎn)進(jìn)步，但都會(huì)造成一定程度的生態(tài)損害。筆者認(rèn)為可將兩種觀點(diǎn)進(jìn)行綜合，把“生態(tài)環(huán)境損害”定義為“因人為活動(dòng)引起的大氣、地表水、地下水、土壤等自然環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”。如此一來(lái)，但凡人為活動(dòng)都應(yīng)考慮其對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，并采取措施恢復(fù)補(bǔ)償，不是只有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為才承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

(二)生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境污染損害的區(qū)別

1.定義與適用范圍不同

“環(huán)境”一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中的釋義是周圍的地方、周圍的情況和條件，即以一參照物為中心周邊的環(huán)境要素。綜合而言，環(huán)境既包括以大氣、水、土壤、植物、動(dòng)物、微生物等為內(nèi)容的物質(zhì)因素，也包括以觀念、制度、行為準(zhǔn)則等為內(nèi)容的非物質(zhì)因素；既包括自然因素，也包括社會(huì)因素；既包括非生命體形式，也包括生命體形式?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！睆姆梢饬x上來(lái)看，“環(huán)境”主要用于表述某一中心事物周圍環(huán)境的狀況與條件，而“生態(tài)”既可用于表述生物自身的狀況，又可用于表述生物之間及其與環(huán)境之間環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。因此，與“環(huán)境”相比，“生態(tài)”能夠更好地表述人類與周圍環(huán)境的關(guān)系問(wèn)題，是更為復(fù)雜多樣的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境損害的范圍比環(huán)境損害的范圍更廣，囊括的損害類型更多。

2.損害客體不同

環(huán)境污染責(zé)任是由環(huán)境侵權(quán)行為引起的損害責(zé)任，生態(tài)環(huán)境損害則是人類活動(dòng)和環(huán)境侵權(quán)行為引起的損害?！肚謾?quán)責(zé)任法》中規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。該規(guī)定與《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境責(zé)任內(nèi)容一致，主要指以環(huán)境中的各要素為媒介對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成的損害，側(cè)重人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，體現(xiàn)的是私益性；而生態(tài)環(huán)境損害不僅指人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，而且包括人類活動(dòng)及破壞環(huán)境的行為對(duì)生態(tài)環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)自身即整體環(huán)境權(quán)益的損害，側(cè)重于公共環(huán)境利益，具有公益性，更為復(fù)雜和深遠(yuǎn)。

3.索賠主體不同

環(huán)境污染責(zé)任作為一種特殊的侵權(quán)責(zé)任，其保護(hù)的是被侵權(quán)人的人身、財(cái)產(chǎn)利益，針對(duì)的是特定的主體，即因環(huán)境侵權(quán)行為使其人身、財(cái)產(chǎn)受到損害的個(gè)人；生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的損害對(duì)象包括公共環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)的是公共利益，其主體應(yīng)是不特定的公眾。

4.損害賠償范圍不同

對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害和環(huán)境污染損害，兩者主要的法律責(zé)任承擔(dān)方式都是民事責(zé)任，以損害賠償金為主要形式，區(qū)別在于損害賠償范圍的大小不同。環(huán)境污染責(zé)任的賠償范圍是人身、財(cái)產(chǎn)損失、精神損害賠償，以賠償受害人實(shí)際受到的損失為主，其損失可以量化，客觀性較強(qiáng)；根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用，以修復(fù)生態(tài)環(huán)境和損害賠償為主。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是造成生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，與一般環(huán)境污染責(zé)任相比，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任更側(cè)重于對(duì)公共利益的保護(hù)，其維護(hù)的是人類的環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)，而不單單是被侵權(quán)人的民事權(quán)益。

我國(guó)現(xiàn)有法律中對(duì)于環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定散見(jiàn)于民事侵權(quán)法中，如《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等均規(guī)定的是環(huán)境污染或其他破壞環(huán)境行為所造成的人身?yè)p害賠償、財(cái)產(chǎn)損害賠償及精神損害賠償。而生態(tài)環(huán)境損害賠償不僅包括人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，還包含對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害與破壞，正是由于這一特殊性，現(xiàn)有的法律不能完全解決生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題。我國(guó)雖已加入一些涉及生態(tài)環(huán)境損害的國(guó)際公約，如《國(guó)際油污民事責(zé)任公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及處置的巴塞爾公約》《防止海洋石油污染的國(guó)際公約》。關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)也在《憲法》《民法總則》《環(huán)境保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》及《水污染防治法》等單行法與相關(guān)司法解釋中有所體現(xiàn)，但是有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膿p害范圍、歸責(zé)原則、賠償范圍、責(zé)任保險(xiǎn)、責(zé)任基金、舉證責(zé)任劃分等方面目前均無(wú)立法規(guī)定。目前體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境損害和環(huán)境公益訴訟內(nèi)容的僅有《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào))、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2015〕12號(hào))、《中華人民共和國(guó)大氣污染法》等，但是這些法律都未對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償做出明確規(guī)定，只是對(duì)環(huán)境損害相關(guān)責(zé)任人或者單位進(jìn)行罰款、行政處罰等。綜上所述，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害立法方面仍有許多空白。生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)立法的缺失使得在執(zhí)法、司法過(guò)程中無(wú)法可依。沒(méi)有制度、沒(méi)有法律依據(jù)、沒(méi)有有效措施可以采取，生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法得到救濟(jì)，必將產(chǎn)生長(zhǎng)久的負(fù)面影響。我國(guó)已注意到此問(wèn)題的嚴(yán)峻性和緊迫性，在《改革方案》中提出，自2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革正式進(jìn)入全國(guó)試行階段(2018—2020年)。《改革方案》提出的立法目標(biāo)是“到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”[6]。

生態(tài)環(huán)境損害不僅具有公共利益損害的一般特征，而且具有其獨(dú)特的特征，如生態(tài)損害主體的完整性和非特定性，生態(tài)損害預(yù)防，清除和恢復(fù)的緊迫性和及時(shí)性，生態(tài)損害訴訟證據(jù)的復(fù)雜性，訴訟所需資金數(shù)額以及人力資源的專業(yè)性等。由于生態(tài)損害不再由環(huán)境媒介中的人身或財(cái)產(chǎn)損害所涵蓋，這種損害的賠償超出了環(huán)境侵權(quán)法的范圍，而環(huán)境侵權(quán)法又屬于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法的特別法，因此，生態(tài)環(huán)境損害的解決有待專門的法律條文予以明確；由于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性和不確定性，應(yīng)將其規(guī)定在特別法如環(huán)境保護(hù)法中，或單獨(dú)立法。

三、中外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的比較分析

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蛇m用

1.專門立法模式

韓國(guó)、瑞典、丹麥、比利時(shí)、芬蘭、奧地利、日本、美國(guó)等國(guó)家均設(shè)立了專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，其中較具代表性的是美國(guó)和日本。

美國(guó)是最早開(kāi)始生態(tài)環(huán)境損害研究的國(guó)家之一。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于英美法系在生態(tài)損害索賠方面的局限性，美國(guó)開(kāi)始在聯(lián)邦立法中建立生態(tài)損害賠償制度。美國(guó)知名環(huán)境法案1972年《清潔水法案》(CleanWaterAct)主要授權(quán)聯(lián)邦政府為市政污水處理設(shè)施的建設(shè)提供財(cái)政援助，并制定工業(yè)和市政污水排放的法律法規(guī)和執(zhí)法措施。美國(guó)1990年的《油污法》(OilPollutionAct，簡(jiǎn)稱OPA)為生態(tài)(環(huán)境本身)損害的賠償提供了法律依據(jù)，但該法使用的術(shù)語(yǔ)是“自然資源損害”(natural resource damage)。1980年出臺(tái)的《綜合環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任法案》(又稱超級(jí)基金法案CERCLA)，主要用于管理全國(guó)各地未使用或廢棄的危險(xiǎn)廢物處置場(chǎng)，并對(duì)危險(xiǎn)材料泄漏作出緊急反應(yīng)。該法案還允許環(huán)境保護(hù)局首先支付清理費(fèi)用，然后通過(guò)訴訟等方式追究他們的責(zé)任。以上3部主要法律文本構(gòu)成了美國(guó)環(huán)境法下生態(tài)損害賠償制度的基本框架，提出了有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的概念，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行更全面的補(bǔ)償，并確定了生態(tài)損害賠償制度的基本原則[7]。

日本有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律主要包括1993年頒布的《環(huán)境基本法》以及《公害糾紛處理法》《危害人體健康的公害犯罪制裁法》《公害健康受害者補(bǔ)償法》《在特定工廠設(shè)置公害防止組織的法律》等。其中生態(tài)損害賠償?shù)牡湫土⒎ㄊ?997年制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[8]。

2.非專門立法模式

非專門立法模式是指生態(tài)環(huán)境損害賠償立法主要體現(xiàn)在民法典或者環(huán)境保護(hù)法及其他法律中。采用非專門立法模式的國(guó)家主要有俄羅斯、法國(guó)、希臘、葡萄牙、英國(guó)等。例如，俄羅斯在《俄羅斯聯(lián)邦民法典》中對(duì)生態(tài)損害的賠償規(guī)定了兩種賠償辦法，一是實(shí)物賠償，二是金錢賠償。俄羅斯2002年的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定“環(huán)境損害”是“因環(huán)境污染而造成的引起自然生態(tài)系統(tǒng)退化和自然資源衰竭的環(huán)境不良變化”[9]，采用直接定義方式將生態(tài)環(huán)境損害作為一種獨(dú)立的損害類型予以賠償。在法國(guó)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體現(xiàn)在《環(huán)境法典》和作為環(huán)境污染損害賠償法律依據(jù)的《法國(guó)民法典》關(guān)于侵權(quán)行為的規(guī)定、《法國(guó)民訴法》的相關(guān)規(guī)定、環(huán)境特別法以及基于判例和學(xué)說(shuō)而形成的近鄰妨害法理。希臘、葡萄牙、英國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的規(guī)定都主要見(jiàn)于各自的環(huán)境保護(hù)法中[10]。

通過(guò)以上列舉可以發(fā)現(xiàn)，各國(guó)生態(tài)環(huán)境損害制度的建立都基于環(huán)境相關(guān)法律。一部分國(guó)家依靠實(shí)踐中有待解決的領(lǐng)域(水、海洋、油污)的專門立法綜合起來(lái)建立，這種立法模式使環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)、管理能夠得到有效的保障，將環(huán)境損害分類細(xì)化能夠?qū)?jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行全面地救濟(jì)，其優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)；部分國(guó)家的環(huán)境損害制度分散在民法體系中，適用侵權(quán)的相關(guān)法律，往往只能對(duì)由環(huán)境污染造成的實(shí)害結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)環(huán)境本身，即自然界的共同財(cái)產(chǎn)(地下水、棲息地、動(dòng)植物物種、美學(xué)和文化價(jià)值等)造成的損害都有很大程度上的忽略；而那些將生態(tài)環(huán)境損害制度規(guī)定在環(huán)境法中的國(guó)家，大多沒(méi)有區(qū)分清楚環(huán)境損害和環(huán)境污染，在責(zé)任劃分中出現(xiàn)紕漏，而后又通過(guò)個(gè)別專門立法規(guī)定具體實(shí)踐中的問(wèn)題，沒(méi)有確立可以普遍適用的生態(tài)環(huán)境損害法則，因而還有很多方面亟待完善，需要進(jìn)一步區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害與環(huán)境污染的機(jī)制，建立起完整的生態(tài)環(huán)境損害法律制度。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍

美國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要包含賠償主體、受償權(quán)利人、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)損害評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及程序。美國(guó)生態(tài)損害賠償范圍包括三部分，即修復(fù)費(fèi)用、過(guò)渡期損失和評(píng)估費(fèi)用。這三個(gè)部分可以保障受到損害的生態(tài)獲得全面的賠償[11]。CEACLA法案損害賠償?shù)臄?shù)額除不僅包括對(duì)受損資源進(jìn)行修復(fù)或替代等同資源的費(fèi)用，還包括自然資源的審美價(jià)值、生物學(xué)的價(jià)值、歷史價(jià)值、科學(xué)價(jià)值以及生態(tài)價(jià)值[12]。美國(guó)的全面賠償原則也被其他國(guó)家借鑒，如荷蘭也采用了與美國(guó)同樣寬泛的生態(tài)損害賠償范圍，體現(xiàn)出法律規(guī)定既保護(hù)環(huán)境資源的功能性價(jià)值，又保護(hù)環(huán)境資源的非功能性價(jià)值，能夠最大限度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

德國(guó)1990年的《環(huán)境責(zé)任法》第16條規(guī)定:“如果財(cái)產(chǎn)損害的同時(shí)侵害了自然生態(tài)或特定景色，受害人將之恢復(fù)到未受侵害前的狀態(tài)，應(yīng)適用《德國(guó)民法典》第251條第2款規(guī)定之五，因恢復(fù)原狀而產(chǎn)生的費(fèi)用，并不因其超過(guò)財(cái)產(chǎn)本身的價(jià)值而視為是不適當(dāng)?shù)??！奔促r償范圍是以修復(fù)為基礎(chǔ)確定的[13]。

在我國(guó)傳統(tǒng)民法理論中，一般侵權(quán)行為主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p害的賠償，環(huán)境損害應(yīng)屬于特殊侵權(quán)行為。根據(jù)新時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況的需要最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！杯h(huán)境立法對(duì)環(huán)境損害賠償方面的規(guī)定依然少之又少，因環(huán)境糾紛而產(chǎn)生的環(huán)境損害賠償問(wèn)題的解決依然是司法實(shí)踐中的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。實(shí)踐中，環(huán)境損害問(wèn)題往往援引傳統(tǒng)民法理論對(duì)受害人進(jìn)行賠償，致使受害人的權(quán)益得不到有效維護(hù)。近年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的探索中也有拓寬生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的體現(xiàn)：《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2015〕1號(hào))規(guī)定，法院可以判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失。其中，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等費(fèi)用。根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查和鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用。

如前所述，生態(tài)環(huán)境損害不同于一般的環(huán)境污染損害，且生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其原本的生態(tài)系統(tǒng)的功能無(wú)法正常發(fā)揮也是一種損害，這種損害也應(yīng)得到賠償，這樣才能達(dá)到恢復(fù)原狀的目的。生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍方面的規(guī)定是制定生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的重要環(huán)節(jié)，然而，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定中并未明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

(三)索賠主體

在生態(tài)環(huán)境損害賠償方面，索賠主體是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害可以提出賠償請(qǐng)求的人，而生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人區(qū)別于侵權(quán)法上所保護(hù)的對(duì)象，如果沒(méi)有訴訟主體資格，也就沒(méi)有了生態(tài)環(huán)境損害賠償。因此，在生態(tài)環(huán)境損害賠償法律中明確訴訟主體資格即生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是有必要的。各國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的規(guī)定略有不同。

在環(huán)境訴訟中，有資格索賠的包括個(gè)人、社會(huì)組織和公益團(tuán)體以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)。就美國(guó)而言，依據(jù)公共信托原則對(duì)政府機(jī)構(gòu)賦予的特殊的管理生態(tài)環(huán)境的公共義務(wù)，政府部門等公共機(jī)構(gòu)依據(jù)法律可以就生態(tài)環(huán)境資源損害賠償糾紛向法院提起訴訟。俄羅斯在關(guān)于生態(tài)損害賠償?shù)陌讣?，檢察官、國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)、公民和法人以及國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、自然公園、國(guó)家公園的行政管理機(jī)關(guān)都有權(quán)起訴。賠償權(quán)利人設(shè)定更為廣泛的是歐盟，不僅包含國(guó)家，還包括個(gè)人和環(huán)保組織。

在環(huán)境訴訟中，國(guó)家作為環(huán)境損害賠償權(quán)利人是必要的，各國(guó)基本都有行政機(jī)關(guān)作為索賠主體的規(guī)定。環(huán)境自然資源在許多國(guó)家法律中都屬于國(guó)家所有，且國(guó)家有環(huán)境保護(hù)和維護(hù)公共利益的責(zé)任，國(guó)家理所當(dāng)然擁有為生態(tài)環(huán)境損害尋求賠償?shù)臋?quán)利即行政機(jī)關(guān)作為訴訟主體的資格。在個(gè)人層面，公民擁有環(huán)境權(quán)且往往是生態(tài)環(huán)境損害的受害人，保護(hù)環(huán)境利益就是在維護(hù)自身權(quán)利，但其索賠資格即便擁有，在實(shí)踐過(guò)程中也會(huì)有層層阻礙。生態(tài)環(huán)境損害的鑒定、舉證對(duì)公民來(lái)說(shuō)并不容易，并且在大多數(shù)環(huán)境事件中，以個(gè)人之力對(duì)抗的可能是政府或是企業(yè)團(tuán)體。環(huán)保組織作為公民為保護(hù)環(huán)境而自發(fā)自愿組成的公益團(tuán)體，是代表公共利益的發(fā)言人，也是介于政府和公眾之間的“第三人”，作為社會(huì)團(tuán)體，可在政府機(jī)關(guān)不作為時(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)推動(dòng)環(huán)境治理和社會(huì)發(fā)展有良好的影響。各國(guó)的法律也逐漸接受其作為環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人資格，但在實(shí)踐中，環(huán)保組織受其規(guī)模、管理、資金所限，往往組織不了強(qiáng)大的人力物力來(lái)利用賠償恢復(fù)生態(tài)、修復(fù)環(huán)境，達(dá)到既定目的[14]。

我國(guó)相關(guān)立法中規(guī)定了檢察院可提出環(huán)境公益訴訟，有關(guān)環(huán)境保護(hù)組織可提出環(huán)境民事公益訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”《改革方案》規(guī)定國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。如此一來(lái)，政府既要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的制定、監(jiān)督、管理工作，同時(shí)兼具索賠工作。相比較而言，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的規(guī)定上略顯單一。

四、完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的幾點(diǎn)思考

綜合分析國(guó)內(nèi)外生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，生態(tài)環(huán)境損害立法不僅要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，更要結(jié)合國(guó)情實(shí)際，筆者在此結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的試點(diǎn)工作和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度作出以下幾點(diǎn)思考。

(一)完善生態(tài)環(huán)境損害相關(guān)立法，制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》

近年來(lái)，我國(guó)為通過(guò)試點(diǎn)探索并逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》并批準(zhǔn)了吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案，已經(jīng)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

從國(guó)外關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度方面的經(jīng)驗(yàn)可以看出，對(duì)我國(guó)建立完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來(lái)說(shuō)，立法是重中之重，同時(shí)也是首要任務(wù)。如前所述，從實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)，專門立法能夠更全面詳盡地規(guī)定某項(xiàng)環(huán)境資源數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及損失的評(píng)估，但也是立法技術(shù)的挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)需要根據(jù)實(shí)踐的需要準(zhǔn)確及時(shí)地出臺(tái)法律規(guī)范；而關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害是否應(yīng)適用民法及環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害雖然主要針對(duì)公共利益，應(yīng)在公法中予以規(guī)范，但生態(tài)環(huán)境損害所涉及的環(huán)境評(píng)估及標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)性強(qiáng)，運(yùn)用專門立法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行保護(hù)是最適宜的，而且生態(tài)損害賠償?shù)哪康氖穷A(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，而民法和環(huán)境保護(hù)法的功能與生態(tài)環(huán)境賠償?shù)墓δ懿煌耆嗤挥型ㄟ^(guò)建立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，才能及時(shí)有效地預(yù)防生態(tài)損害的發(fā)生和惡化，恢復(fù)原有的生態(tài)系統(tǒng)功能。

因此，在立法模式的選擇上，我國(guó)有必要制定一部專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》或者在相關(guān)法律中設(shè)立專章專篇加以規(guī)定。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶柽M(jìn)一步擴(kuò)大

生態(tài)環(huán)境損害賠償主要目的還是恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)方式主要還是以損害賠償金的形式為主的侵權(quán)責(zé)任?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用；同時(shí)提出，各地區(qū)可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作進(jìn)展情況和需要，提出細(xì)化賠償范圍的建議；鼓勵(lì)各地區(qū)開(kāi)展環(huán)境健康損害賠償探索性研究與實(shí)踐。如前所述，生態(tài)環(huán)境損害對(duì)環(huán)境本身，即自然界的共同財(cái)產(chǎn)(地下水、棲息地、動(dòng)植物物種、美學(xué)和文化價(jià)值)等非經(jīng)濟(jì)性價(jià)值造成的損害所占比例相對(duì)更大，因此筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶柽M(jìn)一步擴(kuò)大，加入人為改造環(huán)境行為實(shí)施時(shí)所產(chǎn)生的預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害費(fèi)用以及損害發(fā)生后預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)一步擴(kuò)大的費(fèi)用。由于生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，其后果往往是潛在性和長(zhǎng)期性的，既要及時(shí)治理，更要長(zhǎng)期防控，預(yù)防與治理并行，真正從環(huán)境利益的公益性出發(fā)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境代表的公共利益。同時(shí)也要考慮賠償義務(wù)人的賠償能力，不能過(guò)分苛責(zé)，因而生態(tài)環(huán)境損害賠償也應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域、不同侵害類型設(shè)立最高限額，以求達(dá)到一種平衡，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)都有所保障。

(三)建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)索賠為主、社會(huì)組織索賠為輔的生態(tài)環(huán)境損害索賠機(jī)制

《改革方案》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級(jí)政府管轄;其他工作范圍劃分由省級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定。省級(jí)、市地級(jí)政府可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級(jí)、市地級(jí)政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟?！痹摲桨钢饕孕姓C(jī)關(guān)為索賠主體。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家權(quán)力的代表，維護(hù)國(guó)有資源、環(huán)境是其應(yīng)盡職責(zé)，以行政機(jī)關(guān)作為公共利益的代表成為生態(tài)環(huán)境訴訟的原告是合法合理的，并且由行政機(jī)關(guān)出面解決，其程序等方面的效率都會(huì)提高。

那么行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)作為唯一的索賠主體呢？筆者認(rèn)為不盡然。在一些案例中，行政機(jī)關(guān)既可能作為賠償義務(wù)人，同時(shí)又可能是賠償權(quán)利人，難免回避自查自糾的責(zé)任，從而可能出現(xiàn)不作為的情況，這并非建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的初衷。且在環(huán)境公益訴訟制度建立后，檢察機(jī)關(guān)有提出環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，那么如何厘清行政機(jī)關(guān)享有的訴權(quán)與司法機(jī)關(guān)享有的訴權(quán)呢？是否對(duì)司法的獨(dú)立性做出了干涉？最后，在以往的環(huán)境損害案件中，一些地方政府為了政績(jī)，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)污染環(huán)境、影響生態(tài)的行為采取容忍態(tài)度，造成了環(huán)境損害和不良的社會(huì)影響。故筆者認(rèn)為，在索賠主體中可加入環(huán)保公益組織，在政府不作為的時(shí)候，環(huán)保公益組織及時(shí)行使訴權(quán)，起到監(jiān)督和輔助的作用，從而最大程度地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

到2018年，經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人矚目的成就。經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題仍然突出，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的資源、環(huán)境代價(jià)很大，環(huán)境污染問(wèn)題頻發(fā)。究其原因，很重要的一個(gè)方面是由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有充分考慮生態(tài)環(huán)境的價(jià)值成本，沒(méi)有將生態(tài)利益放在首要位置。正如十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

《改革方案》在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要舉措。要在總結(jié)前期試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理與技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[15]。因此，全社會(huì)應(yīng)該尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，樹立生態(tài)文明價(jià)值觀，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)成果，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。