社區(qū)教育中公私伙伴關系的功能透視及多邊治理

張 培，南旭光

（重慶廣播電視大學 發(fā)展規(guī)劃處，重慶 400052）

作為社會的基本組成單位，社區(qū)承擔著重要的社會功能。社區(qū)不僅是居住的物理空間，更是一個地域性的、整合多方利益被賦予了多種功能的基層社會實體［1］。因此，面向中國特色社會主義新時代，社區(qū)應該承擔更多的社會責任，比如成為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基層支撐、社會治理創(chuàng)新的重要組成部分。而且，因為社區(qū)教育在我國一直以來都是被視為社會治理體系及社會公共事務的組成部分，必然承擔著公共產(chǎn)品尤其是教育服務及產(chǎn)品模式創(chuàng)新的職責。隨著新時代的到來，由“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能驅(qū)動的智慧型社會治理趨勢日益明顯，社區(qū)教育的自身教育定位、教育對象、教育目的和教育內(nèi)容也在不斷調(diào)整，在發(fā)展中逐漸呈現(xiàn)出和社會各界力量融合發(fā)展的新范式，愈發(fā)成為一種典型的多元化伙伴關系的集合體，以適應當前社會治理模式創(chuàng)新及改革的需要。事實上，大數(shù)據(jù)智能化創(chuàng)新更需要來自基層社會力量的實踐促進，社區(qū)教育治理理所應當需要在當前智能化背景下廣泛開展跨界合作、多元協(xié)同、開放融合，尤其要激發(fā)社會力量開展聯(lián)合辦學，推進公私合作伙伴關系在社區(qū)教育中的應用，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

2016年，《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》明確提出，應“加強資源整合，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力擴大社區(qū)教育資源供給”。這為深化社區(qū)教育改革，構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)教育治理體系明確了方向。目前，社區(qū)教育正在廣泛推廣參與式的治理模式創(chuàng)新，以吸引社會公眾對社區(qū)公共事務的積極參與。此后，黨的十九大報告明確提出，“要提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)水平”，這就為社區(qū)教育及其治理提出了新的要求，抓住了社會治理的“牛鼻子”。然而，不能回避的現(xiàn)實問題是，社區(qū)教育在搭建多元主體協(xié)同治理的過程中還存在有效治理結(jié)構(gòu)缺失、戰(zhàn)略愿景和價值體系不統(tǒng)一、內(nèi)部管理體制及運行機制不健全、外部政策保障不完善等問題，而且其中可能的問題似乎隨著智能化程度加快而并未弱化。這是因為，來自市場的多邊力量，尤其是創(chuàng)新性的市場主體，并未在其中發(fā)揮出應有的功能作用，存在參與性不夠、運作效率不高、交易成本偏高、治理模式比較傳統(tǒng)等問題。與此同時，起源于歐洲公共基礎設施項目投資的公私伙伴關系（Public Private Partnerships，PPP）近年來受到了各界的關注，在公共服務領域也日益流行。作為一種參與主體多元化、利益訴求多元化的公共服務，社區(qū)教育無疑需要將有生力量引入到自身發(fā)展中，更需要新型的治理范式，而公私伙伴關系為此提供了新的切入點?；诖?，本文旨在將公私伙伴關系引入到社區(qū)教育發(fā)展中來，并以此分析社區(qū)教育治理模式創(chuàng)新的有關問題。

一、公私伙伴關系的內(nèi)涵

1. 公私伙伴關系闡釋

盡管對公私伙伴關系的探索和實踐在世界范圍內(nèi)已經(jīng)很流行，其應用范圍也已經(jīng)遍布各國公共管理的諸多領域。但是關于公私伙伴關系的解釋，目前還沒有形成一個公認的概念，很多學者和機構(gòu)從不同的角度作了闡釋。比如，國際貨幣基金組織（IMF）就把公私伙伴關系界定為發(fā)生在政府和私營企業(yè)兩個主體之間的長期合約，而在一些國家則把其局限于一些在公共部門與私營部門之間發(fā)生的特許權(quán)項目。從具體實踐來看，公私伙伴關系所涉及的領域主要集中在基礎設施領域，不僅有公共服務、公共秩序、交通運輸和國防等，還有能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等［2］。但是不管如何定義，它都基本指向了公共部門和私人部門之間的合作，而這種合作關系都應該包含合約安排、聯(lián)合行動框架、合作協(xié)議、行動規(guī)則和慣例、決策程序、任務目標等，從而使得公私伙伴關系成為一種“通過公私合作提供公共服務或者公共設施的組織方式，一種發(fā)揮公私雙方專業(yè)優(yōu)勢的創(chuàng)新途徑”［3］?；诖?，結(jié)合公私合作伙伴關系的一般特征以及社區(qū)教育中合作伙伴的特殊性，社區(qū)教育中的公私伙伴關系就是指，在社區(qū)教育發(fā)展過程中，政府公共部門與私人部門廣泛合作推動社區(qū)教育多元化辦學，讓私人部門所掌握的資源參與社區(qū)教育人才培養(yǎng)過程中，從而既有效實現(xiàn)政府公共部門的職能，也同時最大限度發(fā)揮企業(yè)等私人部門的優(yōu)勢并為其帶來直接或間接的利益。實際上，社區(qū)教育中的公私伙伴關系既可能是一種松散的、非正式的或戰(zhàn)略性的伙伴關系，也可能是一個較寬范圍的合作安排，也不排除是一個提供社區(qū)教育公共產(chǎn)品和服務的混合所有制機構(gòu)。

2. 公私伙伴特征

針對上述所作的界定，我們認為社區(qū)教育中公私伙伴關系應該至少包含以下幾個特征：（1）合作自愿性。社區(qū)教育合作伙伴的達成不是通過行政命令的強制性的捆綁行為，也不是完全以利益誘導的投機性的聯(lián)合行為，應該是出于對社區(qū)教育發(fā)展的社會責任和高素質(zhì)技術技能型人才培養(yǎng)的共同認知，在公私合作雙方多主體之間的自我利益的權(quán)衡基礎之上而做出的自主性選擇。（2）主體參與性。社區(qū)教育的合作伙伴更多的是松散型的多主體聯(lián)合，并不像企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟那樣可以完全以利益關系為紐帶，而是基于社區(qū)教育人才培養(yǎng)這一核心問題而產(chǎn)生的合作行為，涉及聯(lián)合治理，需要公私雙方多主體相互協(xié)商、共同決策。（3）組織水平化。從目前可以預見的發(fā)展情況看，參與社區(qū)教育的組織在一個相當長的時期內(nèi)還不太可能將社區(qū)教育機構(gòu)內(nèi)化為企業(yè)組織的人才培養(yǎng)機構(gòu)，而是一系列平行的組織，所以合作伙伴的自主權(quán)會得到保持，水平化組織的特性不會得到根本改變。（4）主體多元化。社區(qū)教育重公私伙伴涉及來自不同群體的合作活動參與者，既有政府部門的代理人、社區(qū)學院、參與合作的企業(yè)等私人部門，也會有社會公民、中介機構(gòu)、國內(nèi)外非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO）等。（5）目標一致性。這是參與社區(qū)教育的最為關鍵的一個特性。要知道，所有的成功合作都是建立在伙伴關系之上的，公共部門和私人部門之所以能夠在社區(qū)教育辦學問題上達成合作，關鍵就在于它們有這一個共同的目標，以最優(yōu)的資源配置和最高的運作效率實現(xiàn)最佳的社區(qū)教育人才培養(yǎng)成效。

二、社區(qū)教育發(fā)展中公私伙伴關系的功能優(yōu)勢

世界各國都大力發(fā)展公私伙伴關系項目的原因就在于可以通過把市場規(guī)律和市場機制引入公共服務領域而改變政府的運作方式，改變政府參與公共治理的模式。對于社區(qū)教育中的公私合作伙伴而言，也一樣可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的由政府主導組建的社區(qū)教育或者代替由社區(qū)學院和企業(yè)之間搭建的校企合作組織而成為一種有效的提供一攬子現(xiàn)代社區(qū)教育公共服務的創(chuàng)新組織方式。之所以如此，很大程度上就在于它在社區(qū)教育治理問題上具有一些獨特的優(yōu)勢。

1. 降低社區(qū)教育辦學的交易成本

我們首先要明白一點，社區(qū)教育公私伙伴關系絕對不是將社區(qū)教育私有化，而只是一種介入政府部門產(chǎn)權(quán)和非政府部門產(chǎn)權(quán)之間的混合所有制實現(xiàn)形式。如果單純地將社區(qū)教育集團私有化，必然導致公共部門和私人部門之間的交易成本驟增。之所以會如此，是因為原來獨立的社區(qū)教育機構(gòu)，更大程度上采取的是類國有化治理方式，盡管內(nèi)部效率低，但是信息不對稱程度卻很小，內(nèi)部交易成本也相對較低。但是，一旦私人企業(yè)部門完全介入其中，則會增加信息不對稱程度，企業(yè)主體之間的利益取向的差異性必然會加重交易成本。所幸的是，公私伙伴關系在運作模式上則比較溫和，在理論上可以在合約治理和關系治理之間找到一個最佳的均衡狀態(tài)［4］。各合作主體則圍繞有關的公共服務項目而連接在一起，共同形成一個動態(tài)的立體網(wǎng)絡體系。而政府或公共部門則居于這個網(wǎng)絡體系的核心，通過信任、合作、聲譽、承諾等可以有效降低公私雙方多主體間的交易成本。基于以上所談及的公私伙伴關系的特殊性和目標一致性，其任務的達成是公私雙方多主體間共同的事情，而并非私人企業(yè)部門的單方面的事情。所有身處社區(qū)教育公私伙伴關系框架下的合作成員都是該網(wǎng)絡組織中的一個具體節(jié)點，即便是政府也必須要有效介入社區(qū)教育運作中，不能僅起到一個“橡皮戳”的功能。比如，政府必須為社區(qū)教育的健康運行提供必要的政策支持和條件保障，要有效協(xié)調(diào)參與各方的利益分享、風險分擔，還要監(jiān)管參與合作的私人部門的行為選擇，這些都可以有效降低社區(qū)教育中公私伙伴關系的不確定性，采取合適的治理結(jié)構(gòu)，降低共同運行的交易成本。

2. 創(chuàng)新社區(qū)教育辦學的管理方式

公私伙伴關系的起源就是在國外民營化或私有化浪潮背景下為了規(guī)避公共服務領域可能產(chǎn)生的負面影響而形成的一種替代方案。正是因為公共服務的特殊性，市場失靈現(xiàn)象廣泛存在，政府部門便希望通過公私伙伴關系，以便將資金、技術、人力資本、專用性投資等吸引到公共服務領域，從而提升經(jīng)濟績效和市場效率。而從實際成效上看，公共服務領域內(nèi)實施的公私伙伴關系相較于完全公共所有權(quán)或者完全私有化是更好的選擇。而且，更重要的是，公私伙伴關系還是一種公共事務的治理方式和公共決策機制［5］，這也在很大程度上改變了傳統(tǒng)視域內(nèi)的公共治理理念和模式，成為新的社會治理模式的重要選擇。社區(qū)教育在實際運作中，可以通過一個包含人才培養(yǎng)、生產(chǎn)實訓、職業(yè)設計、技術開發(fā)、研發(fā)合作、在職培訓等社區(qū)教育公私伙伴在內(nèi)的一攬子合同的形式賦予企業(yè)等私人部門一定的控制權(quán)，從而建立更為廣泛的伙伴關系，使得企業(yè)、公眾可以在自主范圍內(nèi)根據(jù)市場需求和社區(qū)學院有效協(xié)作、共同決策、聯(lián)合行動，讓它們在社區(qū)教育治理中發(fā)揮更大作用。這將有利于在社區(qū)教育活動中引入更大程度的激勵機制，提高產(chǎn)品和服務的效率。而且，公私伙伴關系并不是固定不變的，它可以是一整套行動方案，也可以是單獨的特別行動，具體的依據(jù)是社區(qū)教育發(fā)展中的實際需要。那么，針對社區(qū)教育基礎設置建設、教育服務購買、技術研發(fā)合作、教育產(chǎn)品開發(fā)等不同內(nèi)容就有不同的公私伙伴關系類型，根據(jù)不同的技術、資源和其他要素的配置及調(diào)整安排，社區(qū)教育集團內(nèi)公私伙伴關系也就有形式各異的運作管理方式。

3. 削弱社區(qū)教育辦學的運營風險

探索社區(qū)教育公私伙伴關系的本質(zhì)目的是綜合運用各類社會資本，通過產(chǎn)學研深度合作、協(xié)同運作的方式，創(chuàng)新社區(qū)教育辦學體制機制，形成規(guī)模效益和品牌效應，提升教育“全產(chǎn)業(yè)鏈”一體化管理水平和綜合實力，推動社區(qū)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合對接。然而，盡管當前社區(qū)教育因其特殊性而有著比較充分的資金、人才、資源、市場優(yōu)勢等，也可以最大程度實現(xiàn)參與主體的利益訴求，但是公私合作過程中或許會因其自身松散型的運作架構(gòu)而衍生出政策風險、經(jīng)濟風險、管理風險、制度風險等一系列內(nèi)外部風險。而社區(qū)教育集團公私伙伴關系的實施，本身就是一個風險規(guī)避的過程。它可以在公私合作框架下，以公益性運作為準繩，明確劃分參與各方的角色和功能定位，厘清主體之間的關系，處理好社區(qū)教育的公益性以及公私合作關系中市場化組織的逐利性之間的關系，從而形成社區(qū)教育服務市場統(tǒng)一有效的機制和組織形式，規(guī)避可能存在的制度風險。它可以圍繞人才培養(yǎng)、校企合作、招生就業(yè)、資源整合、技術研發(fā)、行業(yè)發(fā)展等多項內(nèi)容開展專題的公私伙伴關系項目，在管理和運作過程中抓住有效的切入點，規(guī)避公私合作可能存在的組織松散的不足，充分調(diào)動參與主體的熱情、提升市場化辦學的意識、合理分享直接或間接的預期收益、促進社會責任的擔當，從而規(guī)避運營管理風險。它可以將社區(qū)教育發(fā)展中所需要的融資、基礎設施建設、教育服務提供等轉(zhuǎn)移給在此方面擁有更高風險管控能力的私人部門，甚至可以采取“資產(chǎn)證券化”的方式加以運作，減少項目成本并增加資金使用價值，真正成為政府、社區(qū)學院、企業(yè)之間有效聯(lián)結(jié)和溝通的紐帶，規(guī)避社區(qū)教育公私合作發(fā)展運作中的經(jīng)濟風險。所有這些都可以確保社區(qū)教育公私合作發(fā)展處于良好的運營狀態(tài)。

三、社區(qū)教育公私伙伴關系參與的多邊聯(lián)合治理

社區(qū)教育是一項復雜的社會活動，甚至包含了政府行為，更多地體現(xiàn)為一種公益事業(yè)，它理應保留在教育部門。但是隨著社區(qū)教育活動范圍和參與主體的擴張，越來越多的私營主體介入到社區(qū)教育活動中來，對社區(qū)教育決策、社區(qū)教育供給、社區(qū)教育需求、社區(qū)教育質(zhì)量評估以及社區(qū)學院管理等方面都產(chǎn)生了重要影響。事實上，最近十幾年，以公私伙伴關系為途徑的教育治理正在全球范圍內(nèi)得到認同［6］。而社區(qū)教育治理體系中引入公私合作伙伴機制，又是社區(qū)教育發(fā)展中的一種高級組織形式，是社區(qū)教育可以有效協(xié)調(diào)社會資源、實現(xiàn)辦學資源共享、促進多元合作融合、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量并提高社會服務能力的有效選擇。它并不是單純的教育機構(gòu)之間的聯(lián)合，而是一個跨越了產(chǎn)業(yè)領域和教育領域的多邊合作。它的最初組建可能是發(fā)端于政府或者行業(yè)的引導，但是引入公私伙伴的社區(qū)教育的后期運作卻不可能繼續(xù)依賴政府的行政安排，應更多的是呈現(xiàn)出社區(qū)學院、行業(yè)企業(yè)、社會機構(gòu)等多元互動合作、動態(tài)適應調(diào)整、不斷分化整合的自發(fā)的有機過程。社區(qū)基層治理問題具有異質(zhì)性、協(xié)同性、不可分割性，必須采取多邊合作治理框架下的聯(lián)合行動，這也在客觀上提出了從公私伙伴關系視角實現(xiàn)社區(qū)教育治理優(yōu)化的必要性問題。

在現(xiàn)代社會及組織管理中，治理是有關公共事務或者準公共事務的一種有效管理方式，主要通過多方合作、相互協(xié)商、合作伙伴關系等方式確立彼此的認同、共同認知和目標愿景等以實施具體的管理過程。相對于管理而言，治理的主體一般是多元的，既可能是政府部門等公共機構(gòu)，也可以是企業(yè)組織等私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)之間的合作。但是，無論是何種形式的參與主體，有效治理功能的發(fā)揮都有賴于利益交換和治理權(quán)威的存在，并借此建構(gòu)起政府、市場和社會之間相互聯(lián)系、彼此影響的治理框架。對于社區(qū)教育而言，其有效治理應該遵循著市場協(xié)調(diào)、政府參與、社會自組織發(fā)展的治理路徑［7］。

公私伙伴關系于治理模式而言，強調(diào)的是“多邊聯(lián)合”，但又不能簡單地將其理解為多邊治理結(jié)構(gòu)中政府權(quán)威和私人權(quán)威的交叉重疊，它在日益增強的公共治理聯(lián)合體中占據(jù)了應有的地位。公私多邊聯(lián)合治理主要是立足于軟約束而非源自法律的硬約束力來實現(xiàn)其良性運作的，同時還是通過多邊合作體系架構(gòu)內(nèi)相對統(tǒng)一的集權(quán)化但又是基于自愿性合作的寬松的治理網(wǎng)絡來運作的，這就使得這樣一個治理模式少了很多傳統(tǒng)的科層結(jié)構(gòu)和官僚氣息。盡管在社區(qū)教育治理過程中還包含了許多私人治理網(wǎng)絡體系，但“多邊聯(lián)合”的治理并非眾多私人治理網(wǎng)絡體系的簡單集合體，而是在公私雙方多邊平等協(xié)商與對話的基礎上，協(xié)調(diào)解決涉及的資源、能力及相應權(quán)力的配置，體現(xiàn)的是在市場機制及道德認知共同作用基礎上的平等競爭與協(xié)商機制。

當然，就社區(qū)教育的多邊治理而言，絕不是政府或者教育行政主管部門、行業(yè)企業(yè)以及社區(qū)等行為主體的簡單組合，而應該是一種政府與非政府行為之間的合作，是從個體案例到局部地區(qū)再到國家層面解決社區(qū)教育發(fā)展中所面臨的共同問題的新方式。目前，在社區(qū)教育中引入公私合作伙伴關系機制的核心問題是產(chǎn)權(quán)制度的安排，涉及對舉辦社區(qū)教育的一種最終利益索取權(quán)，是一個大家都不明說但卻內(nèi)在制約著合作是否能夠深入開展的本質(zhì)問題，也是在社區(qū)教育中引入公私合作伙伴關系機制繞不過去的一道門檻。而基于公私伙伴關系的合作則是介于國有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)之間的一種獨立的形式，政府既可以通過公私伙伴關系保留公共所有權(quán)和控制權(quán)以最大限度保護社會公眾利益，又能充分調(diào)動起私有產(chǎn)權(quán)屬性的企業(yè)部門的參與積極性，提升社區(qū)教育的運行效率和社會適應性，更加靈活應對市場需求，更有效地消除人才培養(yǎng)和企業(yè)生產(chǎn)所需人力資本之間的“中間地帶”。換句話說，社區(qū)教育多邊治理模式應該從不同產(chǎn)權(quán)框架下的制度合作開始，是基于社區(qū)教育這一特殊產(chǎn)業(yè)鏈條上的不同參與主體之間的共同利益訴求達成和戰(zhàn)略合作共同愿景塑造而存在的。也正是基于此，便形成了強化多邊治理的一種新動力，產(chǎn)生了有效推進社區(qū)教育多邊治理這一“共同目標”。當然，多邊參與的公私伙伴關系治理并不是要取代制度合作，在某種程度上更要依賴于公私部門間的制度合作［8］?？梢哉f，基于公私伙伴關系的治理模式是有關社區(qū)教育運行的一系列制度安排和一種制度創(chuàng)新。

事實上，社區(qū)教育中的公私伙伴關系，是以國家利益為代表的公共部門和以企業(yè)利益為代表的私營部門為了社區(qū)教育這個類公共服務和與之有關的公共利益的需要，在多主體共同參與社區(qū)教育服務提供的過程中所建立起來的以合作為目的的共同治理框架。社區(qū)教育中的公私伙伴關系的實質(zhì)是通過一攬子合作性的制度設計和治理結(jié)構(gòu)安排，最大限度發(fā)揮公共部門和私人部門的各自優(yōu)勢，并規(guī)避各自的弱點和缺陷，以形成協(xié)同效應，從而以多主體的功能融合解決日益復雜的社區(qū)教育治理體系構(gòu)建問題。其實，現(xiàn)實中的社區(qū)教育中公私伙伴有著不同的驅(qū)動動機，有的是想真正實現(xiàn)校企深度融合，有的是想借此達成某些項目合作，有的則是為了獲得一個形式或噱頭，還有的則是為了完成政府的行政命令。所以，實際中的社區(qū)教育公私伙伴關系會呈現(xiàn)出不同的運作形式。但是不管如何，國家或者政府在社區(qū)教育運行過程中的作用應該是“掌舵”，而不應該是“劃槳”。政府應該從社區(qū)教育的經(jīng)營運作中抽出身來，更多地去關注社區(qū)教育的戰(zhàn)略控制和發(fā)展規(guī)劃，從而推動治理走向理性化、產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化。

目前，就我們所能收集到的文獻資料來看，國內(nèi)對于社區(qū)教育公私伙伴關系這種新治理模式的研究還基本處于空白。事實上，公私伙伴關系這一模式已經(jīng)被證實了在不同的領域中都試圖糾正政府行為不當和市場失靈問題，更好地回應了不同政策領域和公共服務治理中存在的挑戰(zhàn)，解決了一系列難題。所以，隨著人們對社區(qū)教育發(fā)展的關注度不斷上升，社區(qū)教育公私伙伴關系多邊治理模式會不斷得以完善，其在我國社區(qū)教育事業(yè)中將不斷發(fā)揮重要作用，促進我國社區(qū)教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

社區(qū)教育中的公私伙伴關系，是公共教育部門與私人企業(yè)部門之間圍繞社區(qū)教育服務的開發(fā)與提供而建立多元合作關系的一種新模式，是引導支持社會力量興辦社區(qū)教育、探索社區(qū)教育混合所有制和股份制改革試點、強化校企深度合作協(xié)同育人的重要途徑，也是順應當前新時代背景下我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，必然能夠促進社區(qū)教育投資主體多元化，有效減輕我國政府財政支出的壓力。它將有力促進教育的有效治理，完善教育治理結(jié)構(gòu)和提升治理能力，進一步促進我國社區(qū)教育的發(fā)展。當然，為了有效引導和促進私人部門和民營資本參與到我國社區(qū)教育中來，除了要進一步研究探索比較成熟的公私伙伴關系模式，如教育服務外包、特許經(jīng)營、教育券試點、學校轉(zhuǎn)制、公辦托管等之外，還需要政府層面加強制度建設并有效介入，切實按照黨的十八屆三中全會提出的讓“市場在資源配置中起決定性作用”的要求構(gòu)建促進社區(qū)教育治理體系的政策支持環(huán)境和條件保障體系。