網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)管相關(guān)法規(guī)解讀

張?zhí)m蘭

(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局 食品經(jīng)營(yíng)安全監(jiān)管司， 北京 100820)

以2006年肯德基上線“宅急送”業(yè)務(wù)為開(kāi)端，國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)餐飲線上線下(online to offline,O2O)服務(wù)模式開(kāi)始出現(xiàn)。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，尤其是近幾年的加速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)已頗有規(guī)模，高頻市場(chǎng)需求已經(jīng)形成。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(China Internet Network Information Center，CNNIC)第41次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年12月，網(wǎng)上訂餐用戶規(guī)模達(dá)到3.43億，同比增長(zhǎng)64.6%，其中手機(jī)用戶規(guī)模3.22億，同比增長(zhǎng)66.2%[1]。與普通餐飲服務(wù)相比，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)涉及第三方平臺(tái)、入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者、第三方配送，包括信息發(fā)布、線上線下結(jié)算等業(yè)務(wù)模塊，增加了經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，法律關(guān)系更加復(fù)雜；同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)餐飲的虛擬性和跨地域特點(diǎn)，對(duì)行政管轄、案件調(diào)查、證據(jù)固定、處罰執(zhí)行、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等工作帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。因此，隨著網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)深入發(fā)展，許多問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)行為，保證公眾飲食安全，引導(dǎo)網(wǎng)上訂餐健康發(fā)展，食品藥品監(jiān)管總局對(duì)《食品安全法》規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者主體審查及相關(guān)管理義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化，研究制定了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第27號(hào))[2]和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》(國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第36號(hào))[3]，對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)涉及主體的責(zé)任義務(wù)及對(duì)其的監(jiān)管做了初步的規(guī)定。

1 對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的要求

在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，平臺(tái)型企業(yè)的出現(xiàn)使得市場(chǎng)治理的主體發(fā)生了改變。在網(wǎng)絡(luò)餐飲方面，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者是網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的重要支撐，必須強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的義務(wù)?！毒W(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》對(duì)《食品安全法》第62條以及《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》中規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化，強(qiáng)化了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的義務(wù)，包括如下5方面。

1.1 備案義務(wù)

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)在通信主管部門批準(zhǔn)后30個(gè)工作日內(nèi)，向所在地省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門備案。備案內(nèi)容包括域名、IP地址、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證或者備案號(hào)、企業(yè)名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人姓名等。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者設(shè)立從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)分支機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在設(shè)立后30個(gè)工作日內(nèi)，向所在地縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門備案。備案內(nèi)容包括分支機(jī)構(gòu)名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人姓名等。

1.2 食品安全管理

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)建立并執(zhí)行入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者審查登記、食品安全違法行為制止及報(bào)告、嚴(yán)重違法行為平臺(tái)服務(wù)停止、食品安全事故處置等制度，并在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公開(kāi)。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的食品安全管理機(jī)構(gòu)，配備專職食品安全管理人員，每年對(duì)食品安全管理人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核。培訓(xùn)和考核記錄保存期限不得少于兩年。

1.3 審查和公示

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營(yíng)許可證進(jìn)行審查，登記入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址、法定代表人或者負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息，保證入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等許可信息真實(shí)。在餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主頁(yè)面公示餐飲服務(wù)提供者的食品經(jīng)營(yíng)許可證；公示餐飲服務(wù)提供者的名稱、地址、量化分級(jí)信息；并為入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者公示菜品和主要原料名稱提供相應(yīng)的通道。

1.4 檢查和管理

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)送餐人員的食品安全培訓(xùn)和管理。培訓(xùn)記錄保存期限不得少于兩年。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者還應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行抽查和監(jiān)測(cè)。發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者所在地縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)。

1.5 記錄訂餐信息

網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)履行記錄義務(wù)，如實(shí)記錄網(wǎng)絡(luò)訂餐的訂單信息，包括食品的名稱、下單時(shí)間、送餐人員、送達(dá)時(shí)間以及收貨地址，信息保存時(shí)間不得少于6個(gè)月。

2 對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的要求

對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的管理，我們遵循“線上線下一致”的原則，即對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的要求和管理措施與對(duì)線下實(shí)體店的要求和管理措施是相同的。具體來(lái)說(shuō)，從主體的角度，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營(yíng)門店并依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可證，并按照食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得超范圍經(jīng)營(yíng)。從客體的角度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提供的餐飲食品應(yīng)當(dāng)與實(shí)體店銷售的餐飲食品質(zhì)量安全保持一致。從操作過(guò)程的角度，原料控制、從業(yè)人員管理、加工操作過(guò)程、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施設(shè)備管理、食品添加劑的使用、清洗消毒等方面，均應(yīng)符合餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范的要求。這里就不再展開(kāi)講述。

除此之外，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者規(guī)定了3方面的要求。

2.1 公示信息方面

入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)在餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主頁(yè)面公示其食品經(jīng)營(yíng)許可證；公示其名稱、地址、量化分級(jí)信息。這兩點(diǎn)的要求與對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的要求相同。除此之外，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者還應(yīng)當(dāng)公示菜品名稱和主要原料名稱。

2.2 培訓(xùn)和管理方面

入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者自己開(kāi)展送餐的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)送餐人員的食品安全培訓(xùn)和管理。

2.3 容器包裝材料方面

入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)使用無(wú)毒、清潔的食品容器、餐具和包裝材料，并對(duì)餐飲食品進(jìn)行包裝，避免送餐人員直接接觸食品。

3 對(duì)自建網(wǎng)站餐飲服務(wù)提供者的要求

自建網(wǎng)站餐飲服務(wù)提供者身兼雙重身份，一是網(wǎng)站的管理者，二是入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者。作為網(wǎng)站的管理者，自建網(wǎng)站餐飲服務(wù)提供者備案的義務(wù)、記錄訂餐信息的義務(wù)與網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者的義務(wù)相同。作為入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者，自建網(wǎng)站餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)遵守所有對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的要求。

4 對(duì)送餐人員和送餐過(guò)程的要求

《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定送餐人員應(yīng)當(dāng)保持個(gè)人衛(wèi)生，使用安全、無(wú)害的配送容器，保持容器清潔，并定期進(jìn)行清洗消毒。委托送餐單位送餐的，送餐單位要加強(qiáng)對(duì)送餐人員的食品安全培訓(xùn)和管理。配送有保鮮、保溫、冷藏或冷凍等特殊要求食品的，要采取能保證食品安全的保存、配送措施。這些都是對(duì)“結(jié)果”的要求，要實(shí)現(xiàn)這些要求，還是有賴于加強(qiáng)對(duì)送餐人員和送餐過(guò)程的管理。目前，送餐模式是多樣性的，有屬于平臺(tái)的送餐隊(duì)伍，有屬于入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的送餐人員，有委托第三方送餐的。不管屬于什么樣的送餐模式，都應(yīng)當(dāng)采取有效的措施，保證送餐人員和送餐過(guò)程符合要求。

5 需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

5.1 《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》與《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的關(guān)系

在起草之初，我們對(duì)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》的定位是“與《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》配套的規(guī)范性文件”，按照《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的規(guī)定，對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。但在過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，由于規(guī)范性文件不能設(shè)定罰則，而《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的罰則又無(wú)法涵蓋，只能將《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》由規(guī)范性文件上升為規(guī)章。兩個(gè)并列的規(guī)章如何處理？可以將二者視為一般法與特別法的關(guān)系，《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》是網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的一般法，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》是網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的特殊法。一般情況下，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的監(jiān)督管理適用《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全違法行為無(wú)規(guī)定的，可以按照《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的規(guī)定執(zhí)行。

5.2 送餐人員是否需要健康證明

《食品安全法》第四十五條明確規(guī)定，從事接觸直接入口食品工作的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員應(yīng)當(dāng)每年進(jìn)行健康檢查，取得健康證明后方可上崗工作。我們考慮，送餐人員在履行送餐的過(guò)程中，并不會(huì)直接接觸到食品，因此，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》并未要求送餐人員必須取得健康證明，但對(duì)送餐及送餐管理提出了要求。

5.3 小餐飲能否從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)

《食品安全法》第三十六條明確規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。對(duì)小餐飲的監(jiān)管，各地均有相關(guān)的管理辦法。對(duì)小餐飲能否上網(wǎng)經(jīng)營(yíng)，各地態(tài)度不一。有的從市場(chǎng)主體平等的角度，允許小餐飲上網(wǎng)經(jīng)營(yíng)；有的認(rèn)為小餐飲無(wú)論從衛(wèi)生條件、還是操作規(guī)范程度等方面，與獲得食品經(jīng)營(yíng)許可證的餐飲服務(wù)提供者相比，還是有一定的差距，從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，不允許其上網(wǎng)經(jīng)營(yíng)。我國(guó)各省溫度、濕度等自然條件差距較大，飲食品種存在較大差異，監(jiān)管水平也不盡相同，因此，對(duì)小餐飲能否上網(wǎng)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)尊重各地的選擇。

5.4 家廚及家廚平臺(tái)能否從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)

在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的大背景下，催生了許多新型的餐飲業(yè)態(tài)，家廚就是其中一種。家廚是家庭主婦(夫)們通過(guò)自家廚房為不特定的公眾提供餐飲服務(wù)的一種形式。家廚類網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的興起，拓展了家廚服務(wù)的半徑。與網(wǎng)約車、共享單車類似，家廚也是一種分享經(jīng)濟(jì)，只不過(guò)是分享經(jīng)濟(jì)在餐飲領(lǐng)域的體現(xiàn)。分享經(jīng)濟(jì)既符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，又滿足了消費(fèi)者的潛在需求，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一股新動(dòng)能。家廚和家廚平臺(tái)存在的積極性毋庸置疑，通過(guò)對(duì)家庭廚房的分享，一方面提高了閑置資源的使用率，另一方面拓展了消費(fèi)者的用餐選擇。但如同對(duì)共享經(jīng)濟(jì)暴露出問(wèn)題的爭(zhēng)論，對(duì)家廚也存在不同的看法。有人認(rèn)為，食品安全行政執(zhí)法不同于公安部門的行政執(zhí)法，無(wú)法深入到家庭這一類私人領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，家廚背后隱藏著的諸多問(wèn)題以及由此帶來(lái)的食品安全隱患缺乏有效的解決辦法。有人認(rèn)為，對(duì)家廚類進(jìn)行監(jiān)管增添的社會(huì)管理成本與帶來(lái)的收益不成比例。也有人認(rèn)為，家廚還屬于一種新興業(yè)態(tài)，還在發(fā)展的過(guò)程中，可以先觀察一段時(shí)間，再考慮納入監(jiān)管的問(wèn)題。

在全國(guó)范圍允許家廚上網(wǎng)經(jīng)營(yíng)，確實(shí)存在法律障礙。前文已述，對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的管理，我們遵循“線上線下一致”的原則。入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營(yíng)門店并依法取得食品經(jīng)營(yíng)許可證，并按照食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得超范圍經(jīng)營(yíng)。僅此一點(diǎn)，家廚就無(wú)法符合要求。

考慮到大家對(duì)家廚監(jiān)管問(wèn)題的分歧，以及家廚的實(shí)際情況，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》沒(méi)有對(duì)家廚做專門的規(guī)定。但是，實(shí)際上也預(yù)留了余地，因?yàn)椤叭　钡牧⒎?quán)在地方。

6 小 結(jié)

現(xiàn)階段，在我國(guó)餐飲企業(yè)營(yíng)業(yè)額增長(zhǎng)率逐年遞減的背景下，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)能夠異軍突起，這一方面得益于我國(guó)移動(dòng)支付用戶規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，另一方面也受益于網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)多年來(lái)為用戶提供的良好體驗(yàn)和用戶消費(fèi)習(xí)慣的養(yǎng)成。網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)的安全、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展不僅需要依靠國(guó)家法規(guī)制度的監(jiān)管，更多的還需要行業(yè)從業(yè)者的自律和責(zé)任心。