中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)狀及完善建議

摘 要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要途徑，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行研究具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)業(yè)部關(guān)于河北等7?。▍^(qū)）2015—2016年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速，而且在土地配置方面發(fā)揮了較為明顯的“公平性”作用。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)范圍突破本村集體經(jīng)濟(jì)組織的趨勢逐漸明顯，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體仍以農(nóng)戶為主，流轉(zhuǎn)土地的非糧化經(jīng)營問題逐步弱化，流轉(zhuǎn)規(guī)范性日益增強(qiáng)。為進(jìn)一步提升流轉(zhuǎn)土地的使用效率，在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、推動(dòng)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，更應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革，提升流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)特質(zhì)，創(chuàng)造利于土地流轉(zhuǎn)并提高流轉(zhuǎn)土地使用效率的政策環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場；流轉(zhuǎn)特征；流轉(zhuǎn)效率

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）02-0046-07

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要途徑。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展水平直接決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)程度，農(nóng)地供需雙方能否便捷地交易，可在多大區(qū)域范圍內(nèi)選擇交易對(duì)象，雙方簽訂什么樣的流轉(zhuǎn)合約對(duì)權(quán)利進(jìn)行分割，流轉(zhuǎn)合約的可執(zhí)行程度如何，流轉(zhuǎn)糾紛能否得到處理和防范等問題無不受流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的影響。而且，流轉(zhuǎn)市場又深受當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)的影響。那么，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展現(xiàn)狀如何，具有哪些特征，這些特征又發(fā)生了什么變化都是亟待回答的問題。

已有不少學(xué)者關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特征。例如，葉劍平等對(duì)中國2011年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了調(diào)研分析①，郜亮亮利用中國6省調(diào)研數(shù)據(jù)對(duì)1996—2008年的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析②，錢忠好、冀縣卿利用江蘇等4省數(shù)據(jù)對(duì)2006—2013年的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了研究③。本文將在這些研究的基礎(chǔ)上，利用河北等7?。▍^(qū)）2015—2016年的數(shù)據(jù)對(duì)中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展現(xiàn)狀、特征及變遷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述及簡要分析，從而為下一步流轉(zhuǎn)市場發(fā)展及農(nóng)村土地制度改革提供政策依據(jù)。

一、中國土地流轉(zhuǎn)的基本情況

1.全國總體情況

從流轉(zhuǎn)耕地面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積比來看，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速。1996年，全國有2.6%的耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，到2004年，流轉(zhuǎn)比例快速增加到10.5%，然后繼續(xù)增加到2010年的14.7%。此后，流轉(zhuǎn)市場發(fā)展速度不斷加快。2014年流轉(zhuǎn)比例增加到30.4%，是2010年的兩倍，其間年均流轉(zhuǎn)比例增速達(dá)到14.4%。2015年后，增速開始變緩，到2016年年底，發(fā)生流轉(zhuǎn)耕地面積占比為35.0%④，意味著全國超過1/3的耕地發(fā)生了流轉(zhuǎn)。

2.樣本省情況

從農(nóng)業(yè)部關(guān)于河北、陜西、遼寧、浙江、四川、湖北和廣西7省（區(qū)）的調(diào)研數(shù)據(jù)（見表1）可以看出：

第一，從流轉(zhuǎn)耕地面積占比來看，各樣本省份的流轉(zhuǎn)市場均在快速發(fā)展。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積比為30.13%，到2016年增加到33.71%。各省流轉(zhuǎn)比例有所差異，但趨勢一致。例如，河北流轉(zhuǎn)比例低于平均水平，2015年流轉(zhuǎn)比例為18.57%，2016年增加到20.35%。浙江的流轉(zhuǎn)比例高于平均水平，2015年流轉(zhuǎn)比例為31.69%，2016年增加到35.29%。

第二，從轉(zhuǎn)出農(nóng)戶占承包戶的比例來看，各樣本省份的流轉(zhuǎn)市場也在快速發(fā)展。從7?。▍^(qū)）總體來看，2015年所有承包農(nóng)戶中1/4的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地成為轉(zhuǎn)出戶，到2016年轉(zhuǎn)出戶占比增加到27.58%。2016年，廣西、遼寧、湖北轉(zhuǎn)出農(nóng)戶占比分別為48.79%、31.77%和28.00%，均高于平均水平。而河北、陜西、浙江、四川的轉(zhuǎn)出戶占比低于平均水平。

第三，總體來看，以流轉(zhuǎn)面積占比衡量的流轉(zhuǎn)比例（簡稱“面積比”）高于以轉(zhuǎn)出戶占比衡量的流轉(zhuǎn)比例（簡稱“農(nóng)戶比”），這可能是因?yàn)檗D(zhuǎn)出戶是那些擁有土地面積較多的農(nóng)戶，這或許表明流轉(zhuǎn)市場在土地配置方面有較為明顯的“公平性”作用。總體來看，2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積比（30.13%）高出同期轉(zhuǎn)出農(nóng)戶占比（25.02%）5個(gè)百分點(diǎn)，而且差距隨時(shí)間在小幅擴(kuò)大，到2016年差距擴(kuò)大到6個(gè)百分點(diǎn)。這表明，目前在流轉(zhuǎn)市場上供給土地的轉(zhuǎn)出戶在“土地供給”方面的能力高于其“農(nóng)戶供給”能力，這可能是因?yàn)檗D(zhuǎn)出戶是那些相對(duì)擁有較多土地的農(nóng)戶，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場正在把他們的土地配置給轉(zhuǎn)入方，而且有增加趨勢。數(shù)據(jù)還表明，各省（區(qū)）的兩個(gè)比例差的大小不一，例如，浙江2015年的“面積比”比“農(nóng)戶比”高9個(gè)百分點(diǎn)，而廣西只有2個(gè)百分點(diǎn)，這或許表明不同地方的流轉(zhuǎn)市場在土地配置“公平性”功能方面有所差異。

二、中國土地流轉(zhuǎn)的特征

1.流轉(zhuǎn)形式多樣

由于轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的戶籍特征關(guān)系、流轉(zhuǎn)土地的權(quán)力屬性不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式各異。按照農(nóng)業(yè)部經(jīng)典的分類標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要分為轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、股份合作五種形式（見表2）。其中，轉(zhuǎn)包、出租和股份合作三種土地流轉(zhuǎn)形式的土地承包權(quán)都不發(fā)生變化，轉(zhuǎn)讓和互換兩種流轉(zhuǎn)形式的承包權(quán)發(fā)生變化；轉(zhuǎn)包和互換兩種流轉(zhuǎn)發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而轉(zhuǎn)讓、出租和股份合作都不必局限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。隨著農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的事實(shí)分離，特別是在中央大力推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的背景下，考察這些農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的發(fā)展現(xiàn)狀及變化趨勢更具現(xiàn)實(shí)意義。

從表3可以看出，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式具有如下特點(diǎn)：

第一，轉(zhuǎn)包是目前最主要的土地流轉(zhuǎn)形式。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年流轉(zhuǎn)土地面積中以轉(zhuǎn)包形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的面積占比43.73%，2016年略有下降，變?yōu)?2.32%。這表明，至少2/5的流轉(zhuǎn)土地發(fā)生在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而且流轉(zhuǎn)沒有改變承包權(quán)的權(quán)屬關(guān)系。這或許是因?yàn)橥迦酥g的流轉(zhuǎn)交易成本更低，治理結(jié)構(gòu)更有效。各省之間的轉(zhuǎn)包比例有所差異，但轉(zhuǎn)包基本都是其最主要的流轉(zhuǎn)形式。

第二，出租是第二主要的流轉(zhuǎn)形式。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年出租形式流轉(zhuǎn)比例為39.38%，2016年小幅增至40.89%。這表明，2/5的流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)給了非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。相比轉(zhuǎn)包，出租土地對(duì)轉(zhuǎn)入方的戶籍限制明顯放松，在流轉(zhuǎn)范圍上明顯廣于轉(zhuǎn)包，因此也應(yīng)具有更好的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，從而獲得較高的土地配置效率。2015年和2016年，河北以出租形式流轉(zhuǎn)土地的比例均超過60%，在7個(gè)樣本省份中最高，但其轉(zhuǎn)包比例最低，不足20%。表明河北六成以上流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)給了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

第三，互換是第三主要的流轉(zhuǎn)形式。7省（區(qū)）總體來看，2015年互換流轉(zhuǎn)比例為5.39%，2016年幾乎沒有發(fā)生變化（5.38%），這表明5%左右的流轉(zhuǎn)土地是通過同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間的地塊交換實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)也交換相應(yīng)土地的承包權(quán)，這或許是為了各自便捷耕種或連片的目的。四川2015年和2016年的互換比例近1/10，在7個(gè)樣本省份中最高，其次是河北，或許在那些地塊細(xì)碎化程度較高，同時(shí)在地塊分布比較集中的地方，互換這種流轉(zhuǎn)方式更加便捷。

第四，股份合作是第四主要的流轉(zhuǎn)形式。7?。▍^(qū)）總體來看，至少3%的流轉(zhuǎn)土地是通過股份合作的形式實(shí)現(xiàn)的，而且，2016年比2015年略增加。股份合作流轉(zhuǎn)形式通常主要表現(xiàn)為三種形式，一是入股連片的耕地由村級(jí)合作社來經(jīng)營，二是連片后的耕地由合作社發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的某個(gè)成員進(jìn)行經(jīng)營，三是連片后的耕地由合作社發(fā)包給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員來經(jīng)營。所以，股份合作是具有高度靈活性、經(jīng)營主體不必局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員且與土地承包方的流轉(zhuǎn)交易成本也較低的一種流轉(zhuǎn)形式，其中流轉(zhuǎn)入股耕地由本村合作社來經(jīng)營的方式更具吸引力，因?yàn)檫@種方式能將流轉(zhuǎn)租金“隱性化”進(jìn)而使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較高的競爭力。

第五，7?。▍^(qū)）總體來看，約2.5%的流轉(zhuǎn)土地采用轉(zhuǎn)讓形式。遼寧2015年的轉(zhuǎn)讓比例為5.48%，到2016年維持在5.50%，在所有樣本省份中最高。相比其他流轉(zhuǎn)形式，轉(zhuǎn)讓最大的特點(diǎn)是土地承包權(quán)發(fā)生了變更，承包戶經(jīng)發(fā)包方同意將承包期內(nèi)部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給第三方，由第三方履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包戶承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部失去。隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增多和“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，轉(zhuǎn)讓形式的流轉(zhuǎn)可能會(huì)繼續(xù)減少。

綜上，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在“兩個(gè)增加”，一是承包權(quán)不發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)在增加，二是突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員限制的流轉(zhuǎn)在增加。轉(zhuǎn)包、出租和股份合作三種流轉(zhuǎn)形式的土地承包權(quán)都不發(fā)生變化，2015年7省（區(qū)）總體來看，三種形式合計(jì)占比86.22%，到2016年小幅增加到86.38%，即超過85%的流轉(zhuǎn)耕地在流轉(zhuǎn)時(shí)承包權(quán)不發(fā)生變化。在“三權(quán)分置”框架下，這三種形式都可以歸類為“經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)。而另外兩種可視為“承包權(quán)”流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓和互換形式的比例在2016年都有小幅下降。另外，出租、股份合作和轉(zhuǎn)讓三種流轉(zhuǎn)形式的共同特點(diǎn)是轉(zhuǎn)入方不必局限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，2015年三者合計(jì)占比45.07%，2016年小幅增加到46.62%?？梢岳斫?，隨著流轉(zhuǎn)市場的不斷完善，在更大區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行土地資源配置是必然趨勢。

2.流轉(zhuǎn)范圍逐漸突破本村范圍

如上所述，出租是將土地流轉(zhuǎn)給非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種流轉(zhuǎn)方式，2015年占比39.38%，2016年小幅增至40.89%。那么非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍大到什么程度？

由表4可以看出，在2015年所有出租形式的流轉(zhuǎn)土地中，流轉(zhuǎn)給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的面積占比為12.72%，到2016年進(jìn)一步增加到16.19%。這表明，在那些由村外戶籍經(jīng)營主體經(jīng)營的流轉(zhuǎn)土地中，有16%的土地是被本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的經(jīng)營主體經(jīng)營，其他84%由本鄉(xiāng)其他村的經(jīng)營主體耕種，即每6宗出租流轉(zhuǎn)行為中，有1宗流轉(zhuǎn)給了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的經(jīng)營主體。在2016年所有流轉(zhuǎn)耕地中，有近7%的耕地是流轉(zhuǎn)給了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的經(jīng)營主體。四川這種跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的出租比例增長最快，由2015年的9.64%增加到2016年的29.26%?？梢灶A(yù)期，不局限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，突破本鎮(zhèn)戶籍的，在更大區(qū)域范圍進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象將越來越常見。

3.流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體仍以農(nóng)戶為主

“誰來種地”一直是大家關(guān)注的問題。從表5中的調(diào)研數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)：

第一，流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體主要為農(nóng)戶，但其所占比例呈下降趨勢。7省（區(qū)）總體看，流轉(zhuǎn)土地中57.40%的土地被農(nóng)戶經(jīng)營，到2016年小幅下降為55.56%。這表明，目前至少一半的流轉(zhuǎn)土地流向了農(nóng)戶這種經(jīng)營主體。分省來看，浙江和廣西的這一比例更高，2016年兩省分別有70.63%和62.38%的流轉(zhuǎn)土地由農(nóng)戶來經(jīng)營。比例最低的湖北2016年也有47.15%的流轉(zhuǎn)土地流向了農(nóng)戶。

第二，流轉(zhuǎn)土地的第二主要經(jīng)營主體為專業(yè)合作社，其所占比例呈增長趨勢。7省（區(qū)）總體來看，2015年有18.36%的流轉(zhuǎn)土地由專業(yè)合作社經(jīng)營，到2016年這一比例進(jìn)一步增加到19.89%，近1/5。而陜西2016年的流轉(zhuǎn)土地中有至少1/4是專業(yè)合作社經(jīng)營的。這表明，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)比較效益較低、土地流轉(zhuǎn)租金較高的環(huán)境下，專業(yè)合作社是一種比較重要的經(jīng)營主體。

第三，流轉(zhuǎn)土地的第三主要經(jīng)營主體為企業(yè)，其所占比例呈增長趨勢。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年所有流轉(zhuǎn)土地中有11.56%的土地由企業(yè)經(jīng)營，到2016年小幅增加到12.78%。分省來看，四川2015年有14.80%的流轉(zhuǎn)土地被企業(yè)經(jīng)營，到2016年快速增加到25.43%，遠(yuǎn)高于平均水平。

第四，此外還有至少10%的流轉(zhuǎn)土地被其他主體經(jīng)營，其所占比例呈下降趨勢。2015年所有流轉(zhuǎn)土地中有12.68%被其他主體經(jīng)營，到2016年下降到11.78%。

綜上，農(nóng)戶依然是流轉(zhuǎn)土地的主要經(jīng)營主體。畢竟，如很多研究所表明的，中國總體上看還是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。⑤截至2016年年底，經(jīng)營規(guī)模50畝以下的農(nóng)戶仍然有近2.6億戶，其中絕大多數(shù)戶均5畝左右。在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，小農(nóng)戶始終是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體組織形式，這是基本國情。同時(shí)，專業(yè)合作社和企業(yè)這兩種經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)市場上也越來越活躍。這些經(jīng)營主體在勞動(dòng)力雇用監(jiān)督、組織化水平、技術(shù)采用和產(chǎn)業(yè)融合能力方面各有優(yōu)勢，應(yīng)鼓勵(lì)它們積極發(fā)展，形成多元競爭的生產(chǎn)經(jīng)營體系。

4.流轉(zhuǎn)土地非糧化經(jīng)營問題逐漸弱化

在流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”方面，大約有45%的流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食作物，且呈增長趨勢。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年所有流轉(zhuǎn)土地中有42.57%用于種植糧食作物，到2016年增加到45.23%。這表明非糧化問題不嚴(yán)重，而且呈改進(jìn)趨勢。分省看，陜西2015年和2016年幾乎60%的流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食作物。遼寧2015年的流轉(zhuǎn)土地中有55.30%用于糧食經(jīng)營，到2016年進(jìn)一步增加到67.57%。隨著流轉(zhuǎn)市場的交易成本進(jìn)一步降低，隨著土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性提高帶來的租金更趨近于合理水平，隨著資本下鄉(xiāng)的規(guī)范管理，流轉(zhuǎn)土地的非糧化問題將逐步弱化。

5.流轉(zhuǎn)土地合同簽訂率呈增長趨勢

土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性對(duì)流轉(zhuǎn)土地的使用效率至關(guān)重要，是否簽訂流轉(zhuǎn)合約是規(guī)范性的一個(gè)重要方面。數(shù)據(jù)表明，目前土地流轉(zhuǎn)市場上簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積占比較高，且呈增長趨勢。7省（區(qū)）總體來看，2015年所有流轉(zhuǎn)土地中有61.71%的土地簽訂了流轉(zhuǎn)合同，到2016年增加到65.78%。分省看，河北簽訂合同的流轉(zhuǎn)面積占比較低，2015年僅48.62%的流轉(zhuǎn)土地簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但到2016年增加到54.46%。遼寧和廣西都較高，遼寧2015年流轉(zhuǎn)土地中簽訂流轉(zhuǎn)合同的面積占比為67.11%，到2016年增加到72.13%?？梢?，從簽訂流轉(zhuǎn)合同的比重來看，流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范性越來越強(qiáng)。畢竟，簽訂流轉(zhuǎn)合同能夠穩(wěn)定供需雙方的預(yù)期，能有效防止雙方對(duì)彼此的“敲竹杠”行為，有利于經(jīng)營主體在更長時(shí)期內(nèi)優(yōu)化土地的使用，避免轉(zhuǎn)入方對(duì)土地進(jìn)行掠奪式使用，提升規(guī)模經(jīng)營的可持續(xù)性。也是基于這些考慮，中央多次強(qiáng)調(diào)規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要性，例如2014年12月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》要求“建立健全規(guī)范的市場管理制度和交易規(guī)則……實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的業(yè)務(wù)受理、信息發(fā)布、交易簽約……”2016年6月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范（試行）》，進(jìn)一步要求“交易雙方應(yīng)參照土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同示范文本訂立合同”，并對(duì)合同所應(yīng)包含的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。可以預(yù)期，隨著流轉(zhuǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，隨著土地流轉(zhuǎn)市場非人格化特征不斷增強(qiáng)，隨著交易雙方法律意識(shí)的增強(qiáng)，通過規(guī)范合同來確定流轉(zhuǎn)關(guān)系的行為將更加常見。

6.流轉(zhuǎn)市場中的糾紛以土地承包糾紛為主

隨著土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，因土地權(quán)屬界定、變更和流轉(zhuǎn)引發(fā)矛盾是不可避免的。7?。▍^(qū)）調(diào)研數(shù)據(jù)涉及到三種土地承包經(jīng)營糾紛：一是土地承包糾紛，指因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同和因收回、調(diào)整承包地以及因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛；二是土地流轉(zhuǎn)糾紛，指因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛；三是其他糾紛，指土地承包糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛以外的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，包括因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛和法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛等。在農(nóng)村土地制度改革逐漸推進(jìn)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場快速發(fā)展的背景下考察這些糾紛的情況具有特別意義。

數(shù)據(jù)表明，三種糾紛中最主要的糾紛是承包糾紛，且呈增長趨勢。7省（區(qū)）總體來看，2015年所有糾紛中承包糾紛占66.73%，到2016年增加到69.73%，即10項(xiàng)土地權(quán)屬糾紛中有7件是由于承包權(quán)的變化引起的。隨著“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，承包權(quán)的界定、變更等引發(fā)的糾紛呈增長趨勢也是正常的。第二主要的糾紛是流轉(zhuǎn)糾紛，且呈下降趨勢。2015年因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)引起的糾紛占糾紛總數(shù)的27.26%，到2016年下降到24.78%。可能是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)越來越規(guī)范，所以流轉(zhuǎn)糾紛呈下降趨勢。

同時(shí)，流轉(zhuǎn)糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶間，其次是農(nóng)戶與村組集體之間，最后是農(nóng)戶與其他主體之間。7?。▍^(qū)）總體來看，2015年所有流轉(zhuǎn)糾紛中，72.48%的糾紛發(fā)生在農(nóng)戶間，18.89%的糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與村組集體之間，8.63%的糾紛發(fā)生在農(nóng)戶與其他主體之間。到了2016年，除了農(nóng)戶間糾紛增加到75.70%外，農(nóng)戶與村組集體之間的糾紛、農(nóng)戶與其他主體之間的糾紛都分別下降到16.65%和7.64%。如上所述，流轉(zhuǎn)糾紛呈下降趨勢，但也應(yīng)注意流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的客觀條件還存在，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不穩(wěn)定性依然存在，不少流轉(zhuǎn)依然未簽訂規(guī)范性合同，交易雙方的契約意識(shí)仍有待提高。

此外，土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處方面，至少九成的糾紛是通過調(diào)解方式解決的，其余是用仲裁方式解決的。2015年在所有調(diào)處的糾紛中，90.99%的糾紛是通過調(diào)解方式處理的，其余9.01%的糾紛是通過仲裁方式解決的。到了2016年，調(diào)解方式解決糾紛比例增加到91.64%，仲裁方式解決的糾紛占比下降到8.36%。同時(shí)，在2015年運(yùn)用調(diào)解方式解決的糾紛中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解和村民委員會(huì)調(diào)解各占一半，到了2016年，通過村民委員會(huì)調(diào)解方式的比重增加到54.01%，超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解比例。這表明，目前的土地承包經(jīng)營糾紛解決方式更多的是靠沒有仲裁那么正式的民間調(diào)解方式解決的，而且是依靠更加基層的、更接近于農(nóng)戶的村民委員會(huì)完成的。

三、結(jié)論及建議

1.主要結(jié)論

本文根據(jù)農(nóng)業(yè)部關(guān)于河北等7省（區(qū)）調(diào)研數(shù)據(jù)分析了中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展現(xiàn)狀、特征及變遷。主要有如下結(jié)論：

第一，流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速，到2016年年底，全國發(fā)生流轉(zhuǎn)耕地面積占比為35.0%；而且，以流轉(zhuǎn)面積占比衡量的流轉(zhuǎn)比高于以轉(zhuǎn)出戶占比衡量的流轉(zhuǎn)比，這表明流轉(zhuǎn)市場在土地配置方面有較為明顯的“公平性”作用。

第二，流轉(zhuǎn)形式多樣且以轉(zhuǎn)包形式為主；同時(shí)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在“兩個(gè)增加”，一是承包權(quán)不發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)在增加，二是突破集體經(jīng)濟(jì)組織成員限制的流轉(zhuǎn)在增加。

第三，流轉(zhuǎn)范圍突破本村集體經(jīng)濟(jì)組織的趨勢逐漸明顯；流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體仍以農(nóng)戶為主；流轉(zhuǎn)土地的非糧化經(jīng)營問題在逐步弱化；流轉(zhuǎn)規(guī)范性漸強(qiáng)，2016年近七成流轉(zhuǎn)土地簽了流轉(zhuǎn)合同；流轉(zhuǎn)市場中以土地承包糾紛為主，其次是土地流轉(zhuǎn)糾紛，流轉(zhuǎn)糾紛主要發(fā)生在農(nóng)戶間且主要通過調(diào)解而非仲裁方式解決。

2.思考及政策建議

（1）流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的目標(biāo)是提升流轉(zhuǎn)土地的使用效率而非流轉(zhuǎn)率的高低。中國流轉(zhuǎn)市場發(fā)展很快，但任何時(shí)候，流轉(zhuǎn)只是途徑而不是目的，我們應(yīng)該關(guān)注流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營情況，不是流轉(zhuǎn)情況（規(guī)模和速度）。隨著流轉(zhuǎn)的增加，中國的耕地被分為兩個(gè)部分，一是承包戶自己耕種的土地，一是被經(jīng)營主體耕種的轉(zhuǎn)入土地。土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最重要目標(biāo)無非是通過改進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)特質(zhì)（完整性、穩(wěn)定性、可交易性等）來提高土地的利用效率。當(dāng)沒有土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的時(shí)候，所有土地的使用效率都被其產(chǎn)權(quán)特質(zhì)直接決定。一旦發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地的使用效率將主要被流轉(zhuǎn)合約的特征決定。轉(zhuǎn)入戶愿意耕種固定租期的土地還是不固定租期的土地，愿意在租期為2年的土地上進(jìn)行長期投資還是愿意在租期為20年的土地上進(jìn)行長期投資，這些不同的經(jīng)營行為對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化孰優(yōu)孰劣，答案是顯而易見的。因此，盡管35.0%的耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)市場發(fā)展值得慶賀的成績，但更值得考慮的問題是如何流轉(zhuǎn)才能保證這35.0%的流轉(zhuǎn)土地被高效使用。流轉(zhuǎn)土地面積越多，這個(gè)問題越迫切。就像以往通過不斷延長土地承包期、提高穩(wěn)定性來促進(jìn)土地使用效率一樣，現(xiàn)在應(yīng)該鼓勵(lì)簽訂更長和更穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)合約，以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的高效使用。

因此，在鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、推動(dòng)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，更應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)，想方設(shè)法提升流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)特質(zhì)，創(chuàng)造能產(chǎn)生優(yōu)質(zhì)流轉(zhuǎn)合同的政策環(huán)境，提升流轉(zhuǎn)土地的使用效率。那個(gè)時(shí)候，流轉(zhuǎn)才是成功的。

（2）在推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的同時(shí)，應(yīng)配合推動(dòng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定和成員權(quán)界定為核心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為在更大市場范圍優(yōu)化土地資源配置奠定基礎(chǔ)。上述研究表明，當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在“兩個(gè)增加”，這個(gè)結(jié)果當(dāng)然受到當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革的影響。承包權(quán)不發(fā)生變更的流轉(zhuǎn)在“三權(quán)分置”框架下可以理解成經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”是在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，所以，隨著三權(quán)的清晰界定或分置，把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去將逐漸成為承包戶更理性的選擇。另外，各地在積極推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是以解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)為先導(dǎo)條件的。隨著越來越多的地方完成對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定和成員權(quán)界定，土地權(quán)利更加清晰，因此承包戶將敢于也愿意把土地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的轉(zhuǎn)入戶，從而在更大市場范圍內(nèi)優(yōu)化土地資源的配置。

目前最新且正在推進(jìn)的改革就是“三權(quán)分置”，不同地方可能有不同的分置實(shí)踐，甚至?xí)信c三權(quán)關(guān)聯(lián)的補(bǔ)貼政策調(diào)整（例如補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象由承包戶調(diào)整為經(jīng)營權(quán)使用者等），這些都將對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場產(chǎn)生影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是通過一紙流轉(zhuǎn)合約將原先語境下的土地承包經(jīng)營權(quán)在承包戶與轉(zhuǎn)入戶之間進(jìn)行分割，這種分割首先要體現(xiàn)承包戶對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的行使，他可以決定把所謂的“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)給誰，流轉(zhuǎn)給哪類經(jīng)營主體，把多少“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)出去多長時(shí)間等一系列問題，流轉(zhuǎn)合約應(yīng)對(duì)這些問題進(jìn)行充分考慮；其次，這種分割一定也充分考慮了轉(zhuǎn)入方（擁有經(jīng)營權(quán)者）的意愿、能力和激勵(lì)問題，應(yīng)該屬于市場條件下的最優(yōu)分置。那么，進(jìn)行中的“三權(quán)分置”改革應(yīng)本著尊重這種分置原則進(jìn)行再完善或者帕累托改進(jìn)。

（3）應(yīng)提升農(nóng)村特別是土地產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革的“速度”，以便流轉(zhuǎn)市場上各行為主體能在較為“穩(wěn)定”的制度結(jié)構(gòu)中做出合理預(yù)期，提升流轉(zhuǎn)市場的資源配置效率。前述研究表明，還有不少流轉(zhuǎn)土地未簽訂流轉(zhuǎn)合同，還有不少流轉(zhuǎn)土地用于非糧化生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)糾紛也在逐漸增多，造成這些問題的原因之一是流轉(zhuǎn)雙方持有很強(qiáng)的觀望心態(tài)。制度的一個(gè)重要作用是降低行為主體的不確定性。但若制度本身都是不穩(wěn)定的，行為主體便無法做出穩(wěn)定預(yù)期，越有可能持“觀望態(tài)度”，不愿也不能進(jìn)行長期優(yōu)化，從而影響交易的合約結(jié)構(gòu)和配置效率。根據(jù)調(diào)研，近幾年流轉(zhuǎn)合約的期限越來越短，一年一簽的情況越來越多，這與當(dāng)前流轉(zhuǎn)市場所處的制度結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差有莫大關(guān)系——農(nóng)地確權(quán)登記頒證、“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革長期處于“進(jìn)行中”，而且可能還有不少新的改革處于“推出中”。因此，應(yīng)盡快完成各項(xiàng)改革，讓土地流轉(zhuǎn)決策在一個(gè)穩(wěn)定的、可預(yù)期的制度框架下做出，不但有利于流轉(zhuǎn)租金回歸合理水平，而且也因合同期限的延長提升轉(zhuǎn)入土地的使用效率。

注釋

①葉劍平、田晨光：《中國農(nóng)村土地權(quán)利狀況：合約結(jié)構(gòu)、制度變遷與政策優(yōu)化——基于中國17省1956位農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

②郜亮亮：《中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展及特點(diǎn)：1996—2008年》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第4期。

③錢忠好、冀縣卿：《中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其政策改進(jìn)——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四?。▍^(qū)）調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《管理世界》2016年第2期。

④《農(nóng)業(yè)部：全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積35% 正試點(diǎn)土地使用權(quán)抵押貸款》，人民網(wǎng)，http：//finance.people.com.cn/n1/2017/0307/c1004-29129227.html，2017年3月7日。

⑤屈冬玉：《加快推進(jìn)小農(nóng)現(xiàn)代化，是支撐農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全局的必然選擇》，威海農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，http：//www.whagri.gov.cn/art/2017/5/9/art_24099_917120.html，2017年5月9日。

責(zé)任編輯：澍 文