加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度語境下的財(cái)稅體制改革探討

●高培勇

高培勇：全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)。學(xué)術(shù)領(lǐng)域以財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)為主，主攻財(cái)稅理論研究、財(cái)稅政策分析等。1997年，入選北京市“跨世紀(jì)優(yōu)秀理論人才百人工程計(jì)劃”。1998年，入選教育部“跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計(jì)劃”和全國(guó)“百千萬人才工程計(jì)劃”（第一、二層次）。同年，獲國(guó)務(wù)院政府特殊津貼。2011年，當(dāng)選中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員。2015年，入選文化名家暨“四個(gè)一批”人才工程。2016年，入選“萬人計(jì)劃”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才。兼任國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)學(xué)科評(píng)議組成員、國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)專家咨詢委員會(huì)委員、全國(guó)審計(jì)專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)副主任委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)成本研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)城市金融學(xué)會(huì)常務(wù)理事、北京市人民政府專家咨詢委員會(huì)委員、北京市財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等多種社會(huì)職務(wù)以及二十余所高等學(xué)校特聘或兼職教授。曾先后3次為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人集體學(xué)習(xí)擔(dān)任主講人：1997年4月16日，為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和各部委辦負(fù)責(zé)同志就《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)稅收與稅制》作專題講解；2010年1月8日，為十七屆中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)就《世界主要國(guó)家財(cái)稅體制和深化我國(guó)財(cái)稅體制改革》作專題講解；2010年9月29日，為十七屆中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)就《正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾問題研究》作專題講解。先后主持完成國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)稅政策研究》、《現(xiàn)代國(guó)家治理體系下我國(guó)稅制體系重構(gòu)研究》；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究》等多項(xiàng)重要或重大課題。先后獲得國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)、國(guó)家級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、教育部高校人文社會(huì)科學(xué)研究成果獎(jiǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、中國(guó)國(guó)際稅收研究會(huì)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、中國(guó)人民大學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院優(yōu)秀決策信息獎(jiǎng)等20余項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中,圍繞下一步財(cái)稅體制改革作出了如下戰(zhàn)略部署:“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革,健全地方稅體系?！?/p>

仔細(xì)體會(huì)上述這一段話并同黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)財(cái)稅體制改革的部署相對(duì)照,就會(huì)發(fā)現(xiàn),其中所發(fā)生的變化,意義極其深刻。

首先是起始句。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”,黨的十九大報(bào)告添加了前綴“加快”——“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。從“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”到“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”,集中反映了黨的十八屆三中全會(huì)所開啟的本輪財(cái)稅體制改革的緊迫性?？梢哉f,“加快”一詞表明了將一張財(cái)稅體制改革藍(lán)圖繪到底,真正落到實(shí)處的迫切要求。

其次是排序。在黨的十八屆三中全會(huì)所部署的三個(gè)方面的財(cái)稅體制改革內(nèi)容中,預(yù)算管理制度改革居首,稅收制度改革次之,中央和地方財(cái)政關(guān)系改革收尾。黨的十九大報(bào)告對(duì)三個(gè)方面內(nèi)容的排序做了調(diào)整:中央和地方財(cái)政關(guān)系改革跨越其他兩方面改革,從尾端躍至首位,預(yù)算管理制度改革和稅收制度改革則相應(yīng)退居第二和第三。排序的調(diào)整,顯然折射的是三個(gè)方面改革內(nèi)容相對(duì)重要性的變化?？梢哉f,立足于我國(guó)發(fā)展新的歷史方位,加快中央和地方財(cái)政關(guān)系改革,不僅是本輪財(cái)稅體制改革必須跨越的關(guān)口,更是必須首要完成的任務(wù)。

最后是表述。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅體制改革內(nèi)容的表述,篇幅近千字,相對(duì)完整而系統(tǒng)。黨的十九大報(bào)告對(duì)于財(cái)稅體制改革的直接表述,則只有78個(gè)字,系畫龍點(diǎn)睛式的。所凸現(xiàn)出來的,當(dāng)然是最重要、最關(guān)鍵的內(nèi)容。如中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)是“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”,預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”,稅收制度改革的重點(diǎn)是 “健全地方稅體系”?？梢哉f,這些簡(jiǎn)明扼要、極具針對(duì)性的表述,均系中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代財(cái)稅體制改革推進(jìn)的重點(diǎn)所在。

進(jìn)一步看,黨的十九大對(duì)于財(cái)稅體制改革作出如此部署,既是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的必然要求,亦是在對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)以來財(cái)稅體制改革進(jìn)程做出恰當(dāng)評(píng)估的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略抉擇。之所以在眾多的改革議題和線索中被凸顯出來,就在于它們的實(shí)質(zhì)是本輪財(cái)稅體制改革的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)。對(duì)此,不妨在加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的語境下,按照黨的十九大報(bào)告的排序,就下一步財(cái)稅體制改革所涉及的三個(gè)方面內(nèi)容分別做一番討論。

一、中央和地方財(cái)政關(guān)系:下一步財(cái)稅體制改革的重頭戲

對(duì)于中央和地方財(cái)政關(guān)系,黨的十八屆三中全會(huì)定位的改革目標(biāo)是“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。這一目標(biāo)的確立,顯然出自于地方積極性尚不夠充分、亟待有效調(diào)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)判斷。從總體上看,黨的十八屆三中全會(huì)迄今,發(fā)生在這一領(lǐng)域的改革進(jìn)展,主要有兩項(xiàng):

2016年5月,伴隨著全面營(yíng)改增的實(shí)施,公布了《全面推行營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。按照這一方案,自2016年5月1日起,作為未來2-3年的過渡方案,以2014年為基數(shù),采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對(duì)于彌補(bǔ)營(yíng)改增后的地方財(cái)力虧空,在過渡意義上兼顧中央和地方利益,顯然是比較有利的一項(xiàng)舉措。然而,注意到這一方案的適用期只有2-3年,它顯然是一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)而非“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”的體制性安排。再注意到營(yíng)改增之后的增值稅收入占全部稅收收入的比重已超50%,對(duì)如此高比例的稅收收入實(shí)行分成,也顯然是一種“分錢制”辦法而非“分稅制”安排。

同年8月,發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。根據(jù)這一指導(dǎo)意見,到2020年,要基本完成主要領(lǐng)域改革,并逐步規(guī)范化、法律化,形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。注意到黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)于此項(xiàng)改革的提法是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,這一指導(dǎo)意見在事權(quán)和支出責(zé)任前面添加“財(cái)政”二字,其意圖雖可理解為以財(cái)政事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分為突破口,從而為整個(gè)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分鋪平道路,但它畢竟在事實(shí)上收縮了其作用空間,實(shí)質(zhì)是一個(gè)“縮水版”。

毋庸置疑,立足于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的新的歷史方位,中央和地方之間的關(guān)系無疑是現(xiàn)代國(guó)家治理領(lǐng)域最重要的關(guān)系鏈條之一,中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系又無疑屬于其中最具基礎(chǔ)性和支撐性意義的要素,最具“牛鼻子”效應(yīng)。圍繞它的改革,不僅事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局,而且牽動(dòng)整個(gè)財(cái)稅體制改革進(jìn)程。事實(shí)上,在迄今三個(gè)方面的財(cái)稅體制改革進(jìn)程中,中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革相對(duì)遲緩。鑒于加快中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的極端迫切性,也基于防止本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)演化為“拖后腿”效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)可能性,必須將其作為下一步財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工程,擺在優(yōu)先位置。并且,在“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基礎(chǔ)上,將改革目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化——“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”,有針對(duì)性地加以推進(jìn)。

二、預(yù)算管理制度:亟待將新《預(yù)算法》落到實(shí)處

對(duì)于預(yù)算管理制度,黨的十八屆三中全會(huì)定位的改革目標(biāo)是“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。這一目標(biāo),當(dāng)然也是問題導(dǎo)向的:以現(xiàn)代預(yù)算制度為鏡鑒,著力解決現(xiàn)行預(yù)算制度“不公開、不透明,不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求”的問題。

相對(duì)而言,黨的十八屆三中全會(huì)迄今,預(yù)算管理制度改革動(dòng)手最早、力度最大,是本輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。其中,最重要的進(jìn)展是2015年1月正式頒布了新修訂的 《預(yù)算法》。并且,圍繞新《預(yù)算法》頒布了一系列旨在規(guī)范政府收支行為的制度。以此為基礎(chǔ),現(xiàn)代預(yù)算管理制度的若干基本理念得以確立,以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以建立,預(yù)決算公開透明也取得一定成效,等等。

然而,以現(xiàn)代預(yù)算制度的原則反觀迄今為止的改革進(jìn)程,也可以發(fā)現(xiàn),在此領(lǐng)域,仍有若干“老大難”問題需要解決。

比如,雖然新《預(yù)算法》明確了“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”,但具體到預(yù)算收支范圍,一般公共預(yù)算比較翔實(shí)——可以細(xì)化到類款項(xiàng)目,其他三本預(yù)算則大而化之——“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍,按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

又如,雖然新《預(yù)算法》明確了公開透明的標(biāo)準(zhǔn),但除一般公共預(yù)算之外的其他三本預(yù)算收支并未達(dá)到這一要求,或者遵守的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。也正是由于管理標(biāo)準(zhǔn)不一,在我國(guó),對(duì)于四本預(yù)算的預(yù)算監(jiān)督和約束事實(shí)上存在不小的差異,甚至迄今未能形成一個(gè)覆蓋全部政府收支的“財(cái)政赤字”概念。

再如,雖然新《預(yù)算法》已頒布三年,但與之相配套的實(shí)施細(xì)則至今未落地。由于缺失具有可操作性的實(shí)施細(xì)則,不僅現(xiàn)代預(yù)算制度的理念難以從根本上得到確立,而且,諸如財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支、實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的完整和統(tǒng)一等這些根本性的改革目標(biāo)也難以落到實(shí)處。

所有這些,既是下一步預(yù)算管理制度改革亟待攻克的障礙,也是與現(xiàn)代國(guó)家治理相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算制度必須具備的基本素質(zhì)?？梢哉J(rèn)為,正是出于這樣的考慮,黨的十九大在“全面規(guī)范、公開透明”的基礎(chǔ)上,為預(yù)算管理制度改革確立了更加全面而系統(tǒng)的改革目標(biāo)——“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”。也可以說,這是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的實(shí)踐必然和理論必然。

三、稅收制度:直接稅改革對(duì)接“健全地方稅體系”

對(duì)于稅收制度,黨的十八屆三中全會(huì)所確立的改革目標(biāo),就是在“穩(wěn)定稅負(fù)”前提下,“逐步提高直接稅比重”——通過稅收制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)稅收的公平正義。這一目標(biāo)的確立,同樣基于問題導(dǎo)向:現(xiàn)行稅收制度結(jié)構(gòu)失衡——間接稅收入所占比重和企業(yè)稅收入所占比重甚高,既有違稅收負(fù)擔(dān)分配上的公平正義,亦有礙于實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)于收入分配以及社會(huì)財(cái)富的有效調(diào)節(jié)。

按照黨的十八屆三中全會(huì)的部署,本輪稅制改革涵蓋了“六稅一法”——增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅和稅收征管法。迄今為止,本輪稅制改革所取得的進(jìn)展有如下幾個(gè):營(yíng)改增全面推開、資源稅改革順利推進(jìn)、消費(fèi)稅征收范圍逐步拓展、環(huán)境保護(hù)稅開征、稅收征管體制機(jī)制改革啟動(dòng)。

除了稅收征管機(jī)制之外,注意到上述進(jìn)展涉及的稅種均屬于間接稅,可歸入直接稅系列的稅種則“裹足不前”。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動(dòng)的兩翼,可以發(fā)現(xiàn),兩翼的改革行動(dòng)頗不均衡。再注意到發(fā)生在以營(yíng)改增為代表的間接稅改革又是以減稅為基本取向的,以個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅為代表的直接稅改革的基本取向則是增稅,兩翼改革行動(dòng)“跛腳”狀態(tài)所帶來的直接結(jié)果便是,間接稅收入減下來了,直接稅收入并未相應(yīng)增上去。由此帶來的收入虧空,只能通過增列赤字、增發(fā)國(guó)債加以彌補(bǔ)。

無論從哪個(gè)方面看,靠“借錢”支撐的稅制改革,既不可持續(xù),又蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)。將本輪稅制改革目標(biāo)落到實(shí)處,只能走稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化道路——在實(shí)施間接稅改革的同時(shí),實(shí)施直接稅改革。以直接稅的逐步增加對(duì)沖間接稅的相應(yīng)減少、以自然人稅源的逐步增加對(duì)沖企業(yè)稅源的相應(yīng)減少。

更進(jìn)一步看,基于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)目標(biāo)而進(jìn)行的直接稅改革,不僅關(guān)系到稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),而且事關(guān)地方稅體系建設(shè)以及中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的進(jìn)程。從這個(gè)意義上講,直接稅改革就是地方稅改革,健全地方稅體系就是健全地方財(cái)政收支體系,也就是重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系新格局。

上述的所有討論,說到底,都是立足于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代這一新的歷史方位而闡發(fā)的。認(rèn)識(shí)到我們已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代,新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)?“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。再認(rèn)識(shí)到人民對(duì)于美好生活的需要不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)意義的物質(zhì)文化層面,而且越來越多地體現(xiàn)在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等涉及制度安排和政策設(shè)計(jì)的層面。特別是認(rèn)識(shí)到不平衡不充分的發(fā)展,既包括物質(zhì)文化領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分,也涵蓋制度安排和政策設(shè)計(jì)領(lǐng)域的不平衡不充分。可以確認(rèn)的一點(diǎn)是,將一張財(cái)稅體制改革藍(lán)圖繪到底,以加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的行動(dòng),更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,既是新時(shí)代對(duì)我們提出的迫切要求,更是新時(shí)代賦予我們的神圣使命?！?/p>