四個全面背景下社會治理的精細化理念研究

顧 倩,翟坤周

(西南科技大學(xué) a.黨委宣傳部；b.馬克思主義學(xué)院,四川 綿陽 621010)

1 社會治理體制精細化的特征

1.1 發(fā)展過程精細化

社會治理必須強調(diào)“過程”，也就是不斷變化、不斷發(fā)展和延續(xù)的，是在社會、經(jīng)濟、政治等背景下進行的，不可能在短時間內(nèi)一蹴而就，制定出一套“放之四海而皆準(zhǔn)”的規(guī)章制度。很多學(xué)者推崇美國政府責(zé)任辦公室(Government Accountability Of-fice，簡稱 GAO) 的過程評估量化方式，即借助投入能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率收益及生產(chǎn)力等6個指標(biāo)進行評估,強調(diào)過程發(fā)展。還有學(xué)者常用美國著名政治學(xué)家、已故諾貝爾獎得主E·奧斯特羅姆及其團隊所創(chuàng)立的，從制度經(jīng)濟學(xué)的視角，以經(jīng)濟效率、財政公平、再分配公平、責(zé)任和適應(yīng)性五要素構(gòu)成的指標(biāo)體系來評估。筆者認為，無論哪種模式，過程發(fā)展精細化的重點應(yīng)該是“堅持源頭效能的精細化分析，將事后處置轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑疤幹谩Ｒ獦?biāo)本兼治，更重在治本”。把之前只管布置和驗收的“抓兩頭”的管理方式，改為把觸角延伸到社會末梢，甚至從末梢倒推到頂層，重視全程監(jiān)管，確保聯(lián)動無短板，步調(diào)一致、不留空白區(qū)無縫對接[1]。

1.2 調(diào)和機制精細化

社會治理必須倡導(dǎo)“調(diào)和”。社會就像一個有新陳代謝能力的生命體，有自己一套完整的運行機制。這就要求我們在管理社會的時候不能一味地使用蠻力，而是使其利用自身的機制發(fā)揮生存、發(fā)展、糾錯、改革的功能?！肮芾怼钡臋?quán)威一定是國家或政府的公共機構(gòu)，而“治理”的權(quán)威卻不一定。新型社會治理體制應(yīng)當(dāng)摒除“經(jīng)濟效率第一”的原則，同時改革從前社會管理“全權(quán)負責(zé)”的模式。調(diào)和機制精細化是一種價值導(dǎo)向，它希望社會管理與公共服務(wù)在各單元、各環(huán)節(jié)能持續(xù)改善、提升、優(yōu)化。

1.3 多元主體精細化

社會治理必須兼顧“多元”。每一個社會都是由若干個社會階層和社會群體組成的，各個群體在經(jīng)濟利益、社會地位、政治訴求等方面存在差異的訴求。精細化必須把治理主體訴求多元化作為重要關(guān)注點，讓強勢群體與弱勢群體、國營企業(yè)與民營企業(yè)、多數(shù)人群與少數(shù)人群都能參與社會治理。之前的社會管理中公權(quán)力機關(guān)的優(yōu)勢非常明顯，隨著社會治理體制的發(fā)展，公權(quán)力機關(guān)不再是社會管理的唯一主體而變成多種管理機構(gòu)并存中的一部分。社會組織逐漸演變?yōu)樯鐣卫淼闹饕糠郑洚?dāng)著越來越重要的角色，“政府治理”“社會自我調(diào)節(jié)”“居民自治”等方式共存互動成為現(xiàn)實。精細化即要涉及到多方的訴求和利益，既要求提供普遍的標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，又要根據(jù)特殊需要提供有針對性的服務(wù)，保障公平第一、兼顧效益的原則。

1.4 互動作用精細化

社會治理必須注重“互動”。只有創(chuàng)立一個能夠暢通對話的治理模式與社會機制，才能使全社會達成利益共識，特別是中長期目標(biāo)的利益共識，這樣才能讓多元主體互相分工配合，努力同心。羅斯福生動地闡述了公私權(quán)利的“分治”規(guī)則：一件事情，如果人民覺得需要做，而自己有能力有意愿去做，就放手給人民做；一件事情需要做，但是人民卻沒有能力做，政府就可以引導(dǎo)幫助人民去做；一件事情需要做，但是人民既沒有實力有沒有意愿做，政府就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起該項責(zé)任?；幼饔镁毣且粋€你進我退，你內(nèi)我外、你左我右的“無縫”合作過程，強調(diào)每一個細小的行為都可能通過放大效應(yīng)突顯其社會影響，從而使目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生偏差，需要雙方互動調(diào)整。

2 以“四個全面”為統(tǒng)領(lǐng)，著力實現(xiàn)社會治理精細化升級

2.1 在全面建成小康社會布局中加強目標(biāo)精細化

黨的十九大報告提出在本世紀中葉建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標(biāo)，并提出2020年全面建成小康社會，讓人民群眾生活得更加幸福美好。全面建成小康社會的核心就在“全面”，體現(xiàn)在覆蓋的人群是全面的，是“一個都不能少”。目前，傳統(tǒng)經(jīng)驗化、粗放式、全能型社會管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)階段的需要，積年的就業(yè)困難、醫(yī)療保障體系的完善、霧霾引發(fā)空氣質(zhì)量的憂慮、食品安全的問題還很突出，社會治理目標(biāo)的達成需要標(biāo)準(zhǔn)，有了標(biāo)準(zhǔn)工作才能量化，才可以將精細化的治理精神轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的操作，有標(biāo)準(zhǔn)才能對社會治理進行有效的監(jiān)督評價，最終實現(xiàn)優(yōu)化社會治理效果的目標(biāo)。

2.2 在全面深化改革布局中推進體制改革精細化

習(xí)近平總書記強調(diào)，改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，也是我們黨最鮮明的旗幟。改革開放是決定當(dāng)代中國命運的關(guān)鍵一步。當(dāng)前，扎實推進的全面深化改革已經(jīng)到了以社會體制改革為重點的“啃硬骨頭”的階段。社會體制改革是全面深化改革的核心，是經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)，對政治、文化等體制改革也具有重要的推動作用，關(guān)系到社會發(fā)展的長治久安。中國過去的社會治理模式呈現(xiàn)出公權(quán)力機構(gòu)過于龐大、涉足領(lǐng)域廣泛的狀況，這必然導(dǎo)致民間組織勢單力薄、影響甚微、發(fā)展緩慢。在新形勢下政府應(yīng)放掉部分手中的權(quán)力，通過引導(dǎo)發(fā)展民間組織使其有所作為。政府與民間組織分工合作，一起履行治理社會的職能。服務(wù)型的政府是有范圍的政府，在提升服務(wù)細節(jié)的同時，需要分派部分職能。清楚政府自身發(fā)揮作用的界限，減少外延，提升服務(wù)內(nèi)涵，從而實現(xiàn)社會治理精細化的目標(biāo)。

2.3 在全面依法治國布局中創(chuàng)新治理制度精細化

全面依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和保障。黨的十八屆四中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的明確要求。社會治理的重要任務(wù)之一就是營造公平的社會環(huán)境，促進正義的社會制度的形成，逐步建立權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會保障體系，努力營造良好的社會環(huán)境，公平性原則中最重要的是機會公平，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利[2]。全面依法治國要從精細化的理念出發(fā)，堅持以問題為導(dǎo)向，一手抓頂層設(shè)計，跑出“最先一公里”，一手抓基層建設(shè)，跑完“最后一公里”。

2.4 在全面從嚴治黨布局中精細化社會領(lǐng)域的黨建工作

黨員干部在社會治理中發(fā)揮著“領(lǐng)頭羊”的作用，黨建工作是推進社會經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”， 通過發(fā)揮其育人、調(diào)節(jié)、保障等功能為社會治理發(fā)展提供有效途徑。黨建工作還是維護社會和諧穩(wěn)定的“壓艙石”，通過激勵、引領(lǐng)和整合等功能成為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)精神動力。社會治理的核心是將黨的路線、方針、政策切實落實到人們的身邊。黨建工作精確化在于基層組織、黨員個人、群眾等多元主體，從思想到行動的契合，定期系統(tǒng)梳理、分解細化，同時，把有成效的做法制度化，努力形成科學(xué)配套的黨建制度和機制，在精確化、程序化、計量化的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)人性化，共同協(xié)作達到高效運作的目標(biāo)[3]。

3 社會治理精細化的若干突破口

精細化重視每一個環(huán)節(jié)出精品，符合社會治理的目標(biāo)和需求。在精細化理念指導(dǎo)下，我們可以通過分析社會治理體制面臨的新問題，有針對性地提出解決方案，并結(jié)合地方工作實際，有效提升社會治理的科學(xué)化水平。

3.1 “互聯(lián)網(wǎng)+”下的網(wǎng)格化服務(wù)能提升效率，有效突破社會治理中的瓶頸問題

效率是經(jīng)濟學(xué)上最常見的概念。社會治理的效率體現(xiàn)在主體能夠以較少或較小的投入獲得較多或較大的產(chǎn)出，它包括經(jīng)濟價值和社會價值兩個參考值。當(dāng)前，我國已有近7億網(wǎng)民，超過12億手機用戶，5億多微博和微信用戶，應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng) +”的思路為社會協(xié)同和公眾參與提供路徑，對提升社會治理的效率具有重要技術(shù)影響。2013 年11月，《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次出現(xiàn)“網(wǎng)格化管理”[4]。黨的十九大報告中也提出了“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！薄盎ヂ?lián)網(wǎng)+社會治理”的格局正不斷完善優(yōu)化，通過互聯(lián)網(wǎng)，政府制定了提供公共服務(wù)的程序，使得政府實體服務(wù)機構(gòu)根據(jù)線上流程更好地為社會提供服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)在線服務(wù)，一方面，促使政府改革內(nèi)部組織、優(yōu)化工作質(zhì)量；另一方面，方便清晰的服務(wù)方式讓人民切實感受到公共服務(wù)改革帶來的便利，使精細化的社會治理精神落到實處。在一些地方政府建立的網(wǎng)上民意采集、網(wǎng)上績效考評等系統(tǒng)，從程序上實現(xiàn)了政府與社會共同參與社會治理的作用。通過網(wǎng)上在線互動，促使政府機構(gòu)在及時了解民意的條件下迅速做出調(diào)整，從而提升社會治理的效率與質(zhì)量[5]。

網(wǎng)格的另一個重要功能是充當(dāng)了情報采集的基本單位，它是政府對屬地中各類信息的集聚平臺，在政府了解輿情、判斷社會動態(tài)、及時處理突發(fā)事件、調(diào)動匯集資源時提供了有利保障。網(wǎng)絡(luò)廣泛的覆蓋面，使政府及時掌握社會各個階層的動態(tài)成為可能，為精細化的治理社會有力助攻。

3.2 加強社會組織黨建，增強社會治理協(xié)同紐帶

2015年，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》，對基層黨建工作、組織架構(gòu)提出了明確要求，明確傳達了執(zhí)政黨與社會組織攜手協(xié)同治理的強烈信號。中國共產(chǎn)黨的90年多年歷史是在不斷加強自身建設(shè)中發(fā)展起來的，基層組織是黨聯(lián)系群眾的基礎(chǔ)橋梁和紐帶，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的根基[6]。

社會組織黨建工作有兩個方面需要重點推進。一方面是明確社會組織關(guān)于黨建工作的架構(gòu)和基本職責(zé)，以一定的管理體系和工作機制來確保黨組織作用的發(fā)揮，具體可以分為歸口管理、統(tǒng)一管理和兜底管理3種形態(tài)。社會組織中黨組織的核心政治作用是“團結(jié)”和“服務(wù)”，堅持問題導(dǎo)向，處理好一致性和多樣性的關(guān)系，使執(zhí)政黨和社會組織共同構(gòu)成多元利益的共同體?！兑庖姟吠瑫r也為如何進一步優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境指明了發(fā)展方向，提供了有力的保障。通過精細化的互動過程逐步培育政府的協(xié)同意識，更好地推動社會組織發(fā)展。另一方面是加強社會組織自身的建設(shè)工作，特別是發(fā)揮基層骨干的作用。采取多種方式強化“四個硬”：一是硬在精神，信念自信、凝聚力強；二是硬在能力，加強學(xué)習(xí)、杜絕四風(fēng)；三是硬在作風(fēng)，聯(lián)系群眾、務(wù)實清廉；四是硬在純潔，永葆先進、杜絕腐敗。只有自身基礎(chǔ)扎實，才能在社會治理中保持良好的狀態(tài)，堅持正確的方向。加強社會組織自身建設(shè)符合提取公共利益需求和發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才的需求，能夠及時發(fā)現(xiàn)和處理社會利益整合中出現(xiàn)的問題，是確保形成社會治理合力的關(guān)鍵所在。

3.3 以人為本，關(guān)注社會治理中重點人群需求

近四十年改革開放的過程，可以說是國家與社會的高度一體化到逐漸分化的過程。這一過程實質(zhì)就是政府向社會逐步放權(quán)的過程。改革開放的重點之一就是政企分開，企業(yè)自負盈虧，其次是中央政府大幅度地將權(quán)利下放給地方政府。隨著制度的逐步完善，政府對公民的管理逐步放松，公民的自由性和流動性不斷增大。但黨和國家仍然需要對社會和個人進行有效的管理，政府撤出部分管理領(lǐng)域后，一些空白區(qū)域內(nèi)民間組織開始大量出現(xiàn)和發(fā)展。在這一過程中，公民個體的自由度，公民和政府、社會組織的關(guān)系也經(jīng)歷了高度一體化到逐漸分化的過程。改革千頭萬緒，就目前情況而言，首要就是關(guān)注治理中的重點人群，在民眾最關(guān)心的民生的領(lǐng)域開始精細化社會治理嘗試。筆者認為，目前熱議的食品安全、輿論監(jiān)督和二胎媽媽就業(yè)保障應(yīng)該成為關(guān)注的重點[7]。

第一，建立食品安全溯源系統(tǒng)，讓每一棵菜、每一粒米都可以溯源到每個環(huán)節(jié)，并建立事前防控系統(tǒng)。目前，一些省市已經(jīng)有了食品安全溯源平臺，但是應(yīng)用還不夠廣泛，大多也僅限于事后追查。要建立真正讓老百姓放心的食品安全系統(tǒng)，應(yīng)該遵循精細化的理念，從源頭開始把控，逐步建立食品安全信譽系統(tǒng)。第二，完善網(wǎng)絡(luò)調(diào)查與監(jiān)控系統(tǒng)，建立第三方輿情調(diào)查中心與政府回應(yīng)中心，防止網(wǎng)絡(luò)道德綁架和網(wǎng)絡(luò)暴力。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為新興的方式在推動發(fā)腐敗方面也曾經(jīng)有過積極的作用，但是網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)督還需要在制度上給予保障。建立第三方的社會組織，可以及時調(diào)查重大的公共性事件，對質(zhì)疑意見進行常規(guī)性的及時、負責(zé)的回應(yīng)，與基層政府的辦公室、宣傳部、信訪局等部門協(xié)同配合將精細化深入每個點[8]。第三，關(guān)注二胎政策下婦女的就業(yè)問題保障，通過政府簡政放權(quán)、設(shè)立生育保險、社會組織減負、增加福利保障、企業(yè)減稅補償?shù)榷喾N方式鼓勵多元主體承擔(dān)社會責(zé)任。二胎政策是關(guān)系人口紅利、GDP和老齡化問題的重要舉措，盡管有明確的法律規(guī)定，但二胎政策出來后，女性就業(yè)受到影響是不爭的事實。筆者認為加大社會保障體系構(gòu)建特別是生育保險普及是精細化的關(guān)鍵，把每一個育齡婦女納入這個體系，由整個社會共同承擔(dān)生育影響，不僅局限于生育階段，而是涉及整個就業(yè)乃至退休后，公平的保障多元體系內(nèi)每個主體的權(quán)益。

3.4 加快社會組織法治化進程，完善公共法律服務(wù)體系

治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點是法治建設(shè)現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)在基層法治化治理成效上。社會體制改革的核心就是要大力發(fā)展社會組織，經(jīng)濟體制改革的核心就是大力發(fā)展經(jīng)濟組織或現(xiàn)代企業(yè)制度，與之適應(yīng)的法治體制改革的核心應(yīng)該是大力完善社會組織法。著力完善基層治理組織架構(gòu)，在社會組織廣泛參與的法治建設(shè)、依法調(diào)解、政務(wù)公開、法治化配套建設(shè)等方面。同時，加強對社會組織的培育扶持，創(chuàng)新社會組織管理方式，加強對社會組織運營過程的監(jiān)管，按照精細化的理念從法治化的啟動、分配、作業(yè)、監(jiān)控、評價等細節(jié)工作形成連續(xù)的工序環(huán)節(jié)。社會組織法治化進程的關(guān)鍵是社會治理資源的集約化配置、系統(tǒng)化整合，對治理盲點進行全覆蓋，打破各部門之間的絕對界限，杜絕由于交叉產(chǎn)生的推諉，實現(xiàn)落實有序、執(zhí)行有力[9]。

精細化管理的內(nèi)涵深廣，涵蓋社會治理的每一個細節(jié)，有效地實現(xiàn)治理理念從“控”到“放”、治理方式由“粗”到“精”、治理模式從“單”到“多”仍需長期努力與不斷探索實踐。社會治理要不斷優(yōu)化各個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)精益求精的精神，要不斷追求更好的實效，形成循環(huán)互動、持續(xù)改進的動態(tài)機制。

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