立案登記制改革：理論基礎(chǔ)、運行困境與路徑優(yōu)化

石春雷

(廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門　361005)

在中國民事司法領(lǐng)域，案件受理制度始終存在“選擇性司法”的重大挑戰(zhàn)，對于敏感、疑難、復(fù)雜、群體性、新類型等案件，法院內(nèi)部通常以政策性文件的形式，提高訴訟開始的門檻，由此也帶來了實踐中的“立案難”。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從保障當(dāng)事人訴權(quán)出發(fā)，提出要“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制”。為落實這一重要精神，2015年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組(“中央深改組”)審議通過《立案登記制改革意見》，隨后最高人民法院也發(fā)布《登記立案若干問題的規(guī)定》，立案登記制自此走向?qū)嵺`。依據(jù)上述規(guī)范性文件的規(guī)定，中國立案登記制自2015年5月1日起實行。立案登記制在保障當(dāng)事人訴權(quán)的同時，也在實踐運行中面臨著困境與挑戰(zhàn)。從學(xué)界對這一制度的關(guān)注來看，現(xiàn)有理論研究大多集中在對《民事訴訟法》第119條起訴條件規(guī)定的質(zhì)疑和立案登記制該如何借鑒國外做法進(jìn)一步完善等應(yīng)然性問題的探討上，而少有從實踐出發(fā)關(guān)注立案登記制改革正遭遇的挑戰(zhàn)以及怎樣面對、化解等實然層面的問題。本文的研究建立在肯定立案登記制改革順應(yīng)訴權(quán)保障潮流，具有正當(dāng)性這一理論基礎(chǔ)之上；分析立案登記制改革給法院審判工作帶來的濫訴和訴訟量劇增的挑戰(zhàn)；正視司法不是萬能的，有其局限性，無法承受超量的訴訟壓力；同時揭示訴權(quán)保障與司法有限性之間存在一定的沖突，并提出立案登記制應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步優(yōu)化改革路徑以實現(xiàn)二者平衡的對策。需要指出的是，任何改革都不可能一蹴而就，雖然立案登記制改革過程中會遭遇一些挑戰(zhàn)，但其制度價值不可否認(rèn)。即使此次改革與理論界的預(yù)期和構(gòu)想還有差距，也仍要肯定其對訴權(quán)保障的積極作用。黨的十九大后，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國社會主要矛盾也已發(fā)生變化，在需求與供給不協(xié)調(diào)的大背景下，讓立案登記制從改革走向?qū)嵺`契合了時代主題。從理論與實踐相結(jié)合的角度看，現(xiàn)階段研究重心應(yīng)當(dāng)放在如何貫徹落實改革要求，降低改革對法院的沖擊上。更多關(guān)注如何通過優(yōu)化改革路徑，引導(dǎo)民眾理性訴訟，協(xié)調(diào)法院“人案矛盾”，在改革沖擊中保持司法定力。

一、理論基礎(chǔ)：訴權(quán)保障理念之法律表達(dá)

在探討立案登記制的實踐運行狀況前，有必要先多角度地梳理立案登記制是如何具體踐行訴權(quán)保障的理念。世界上主要發(fā)達(dá)國家都是通過立案登記制度來保障當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。與立案審查制相比，立案登記制天然具有訴權(quán)保障功能，這種案件受理模式可以從不同維度將訴權(quán)保障理念貫徹到具體的訴訟程序中?？傮w而言，中國立案登記制改革的出發(fā)點和落腳點就是要保障當(dāng)事人的訴權(quán)，通過降低當(dāng)事人的起訴門檻，確保當(dāng)事人能比較容易地將糾紛訴諸法院。

(一)立案制度的域外考察

與國外訴訟程序的啟動方式相比，立案是中國特有的訴訟環(huán)節(jié)[1]。法院對決定受理的起訴進(jìn)行登記的活動稱為立案，立案是法院受理案件和訴訟程序正式開始的標(biāo)志[2]。域外立法和司法中并無立案的制度設(shè)計，法院大多采用案件登記的方式或者技術(shù)啟動訴訟程序[3]。有學(xué)者以法系為劃分，將普通法系和大陸法系國家的案件受理方式大致分為立案登記制和立案審查制，但要強調(diào)的是，英、美等普通法系國家法院受理案件也并非完全不審查，對訴狀是否符合要求仍要由法院把關(guān)[4]。上述劃分主要是為了從理論上將兩大法系國家的案件受理制度加以區(qū)別，其中的立案審查制也不同于中國立案制度改革前的做法。實際上，從法律規(guī)定和實踐操作看，兩大法系主要國家采用的訴訟程序啟動方式均為立案登記制。

英美法系國家的案件受理程序主要由訴答程序組成*訴答程序就是訴訟當(dāng)事人通過起訴狀、答辯狀等訴答文書的交換而進(jìn)行訴訟的程序，通常以法院受理原告的訴狀而開始，以被告的答辯或原告對被告所提出反訴的答辯而結(jié)束。參見姜啟波、李玉林《案件受理》(人民法院出版社2008年版，第75頁)。，訴訟始于原告向法院提交訴訟狀。英國在20世紀(jì)90年代推行民事司法改革后，簡化了提起訴訟的方式，訴訟程序統(tǒng)一以訴狀格式啟動。英國《民事訴訟規(guī)則》第7.2(1)條規(guī)定：“訴訟始于法院在當(dāng)事人的申請下簽發(fā)訴狀格式。”美國民事訴訟開始于原告向法院書記員提交起訴狀之時。19世紀(jì)30年代開始，美國各州開始施行法典式訴答形式，聯(lián)邦法院和采用《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》的一些州法院則采取聯(lián)邦式訴答形式?！堵?lián)邦民事訴訟規(guī)則》第3條規(guī)定：“訴訟始于原告向法院遞交訴狀”。只要當(dāng)事人遞交了合格的訴狀，法院就予以登記并向被告送達(dá)傳票，指示他們對原告的起訴進(jìn)行答辯。就起訴狀合格的要求而言，第8條規(guī)定，起訴狀應(yīng)包含以下三個基本內(nèi)容：法院管轄權(quán)的依據(jù)、訴訟請求、獲得救濟判決的要求[5]。此外，第9條還對一些特別事項作出了列舉式的規(guī)定，包括當(dāng)事人的訴訟能力等[6]。

大陸法系國家的案件受理程序主要由訴訟系屬程序構(gòu)成*訴訟系屬就是訴訟程序已經(jīng)開始但尚未結(jié)束，存在于法院的事實狀態(tài)。參見王錫三《民事訴訟法研究》(重慶大學(xué)出版社1996年版，第307頁)。，訴訟同樣始于訴的提起。在德國，起訴分兩步完成，一是遞交起訴狀，二是將起訴狀送達(dá)對方當(dāng)事人。德國《民事訴訟法》第253條規(guī)定：“起訴，以書狀(訴狀)的送達(dá)進(jìn)行?！痹V狀應(yīng)記明下列事項：法院和當(dāng)事人、對象和理由、確定的請求等[7]。如果原告提交的起訴狀存在瑕疵，法院應(yīng)向其指出，并要求其修正。德國民事司法中，原告向法院遞交訴狀，審判長審查符合要求后向被訴人送達(dá)訴狀副本，產(chǎn)生訴訟系屬效力[8]。日本民事訴訟也是因訴的提起而開始。日本《民事訴訟法》第133條規(guī)定：“提起訴訟，應(yīng)當(dāng)向裁判所提交訴狀。訴狀應(yīng)記載下列事項：當(dāng)事人及法定代理人；請求的目的及原因?！痹诤喴壮绦蛑校瑸檫_(dá)到迅速解決糾紛的目的，當(dāng)事人可以口頭提起訴訟。第137條規(guī)定，訴狀不符合法定要求時，審判長應(yīng)當(dāng)指定適當(dāng)?shù)钠谙?，命令原告在該期限?nèi)補正缺陷，否則應(yīng)當(dāng)以命令駁回訴狀。原告未繳納訴訟費的，也應(yīng)當(dāng)駁回訴狀。第138條規(guī)定，訴狀應(yīng)當(dāng)向被告送達(dá)，訴狀送達(dá)不能時，審判長應(yīng)當(dāng)駁回訴狀。在日本，原告將載明法定事項的訴狀提交法院，并按規(guī)定交納訴訟費，訴狀被送達(dá)被告，案件就進(jìn)入訴訟系屬狀態(tài)[9]。

(二)立案登記制的訴權(quán)保障功能

由立案審查制轉(zhuǎn)變?yōu)榱傅怯浿?，最核心的考量就是對?dāng)事人訴權(quán)的保障。案件受理過程中，是否始終貫徹訴權(quán)保障的核心理念是區(qū)分立案登記制與立案審查制的關(guān)鍵。立案制改革前，中國實行的是立案審查制，法院設(shè)立了專門的立案庭，負(fù)責(zé)審查案件是否符合起訴條件。原告向法院起訴后，立案庭不僅要審查訴狀格式、當(dāng)事人身份信息等形式要件，還要審查當(dāng)事人是否適格、案件是否屬于受訴法院主管和管轄以及是否具備訴的利益等實質(zhì)要件。按照大陸法系國家的理論，前者屬于起訴條件，決定著糾紛能否進(jìn)入法院；后者屬于實體判決要件，決定著法院是否有必要對案件實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系問題繼續(xù)審理并作出實體判決。將起訴條件和實體判決要件相剝離是大陸法系國家的通行做法，也得到中國學(xué)者的一致支持，成為學(xué)界的主流觀點*關(guān)于大陸法系國家案件受理制度中起訴條件和訴訟要件的劃分以及對中國立案制度中將訴訟要件前置于起訴階段做法的質(zhì)疑，學(xué)界在立案登記制改革前后都有關(guān)注和探討，本文的討論是從立案登記制改革的現(xiàn)有規(guī)范文本出發(fā)，故對上述問題不作深入展開，相關(guān)研究可參見張衛(wèi)平《起訴條件與實體判決要件》(《法學(xué)研究》2004年第6期，第58-68頁)、《起訴難：一個中國問題的思索》(《法學(xué)研究》2009年第6期，第65-76頁)、《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》(《法商研究》2015年第3期，第3-15頁)、段文波《起訴程序的理論基礎(chǔ)與制度前景》(《中外法學(xué)》2015年第4期，第879 -902頁)、唐力、高翔《我國民事訴訟程序事項二階化審理構(gòu)造論——兼論民事立案登記制的中國化改革》(《法律科學(xué)》2016年第5期，第80-89頁)。。也就是說，立案審查制是將實體判決要件作為訴訟開始的條件，這種提高起訴門檻的做法可以有效阻止不符合要求的案件進(jìn)入訴訟程序，防止濫訴給法院審判工作造成壓力，避免出現(xiàn)“訴訟爆炸”。

立案審查制強調(diào)法院在立案階段的職權(quán)作用，當(dāng)事人不能僅憑向法院提交訴狀即啟動訴訟程序，而需要由法院進(jìn)行相對嚴(yán)格的審查來決定是否受理，從這個意義上看，當(dāng)事人的訴權(quán)實際上要受制于法院。這種做法無疑抬高了訴訟開始和起訴的門檻，很多案件尚未進(jìn)入法院就因其不符合起訴條件而被拒之于門外。當(dāng)事人的訴求沒有順暢的表達(dá)渠道，由此也出現(xiàn)中國獨有的“訴訟難”[10]。采用立案登記制，當(dāng)事人起訴時，只要滿足訴狀格式符合法定要求、出示有效身份證件、交納訴訟費用等登記要件，即可啟動訴訟程序。也就是說，實行立案登記制，將起訴要件和訴訟要件進(jìn)行區(qū)分，對符合起訴要件的案件先登記立案，案件進(jìn)入庭審階段再審查訴訟要件。當(dāng)事人起訴很容易滿足基本的起訴要件，因此訴權(quán)的行使不會遇到障礙，可以得到有效保障。

中國實行的立案登記制與他國有所區(qū)別，按照中國民事訴訟法和立案登記制改革的制度設(shè)計，大陸法系國家作為實體判決要件而中國作為起訴條件的有關(guān)內(nèi)容由立案庭在起訴階段依職權(quán)審查。上述過程不受訴訟程序諸原則的規(guī)制，這就使得本應(yīng)通過訴訟程序?qū)徖淼氖马棧瑑H在非訟程序中由法院單方面就做出裁斷[11]。立案登記制改革前，法院對于是否立案、何時立案等關(guān)涉當(dāng)事人訴權(quán)的問題人為控制因素過大，操作上過于隨意。法院常出于政策性或自身辦案壓力的考量從嚴(yán)審查，而且缺乏耐心，釋明不到位，糾紛難以進(jìn)入法院。即使明顯符合起訴條件，也需消耗大量時間精力，立案受阻情況嚴(yán)重。而立案登記制改革后，起訴階段審查條件放松，立案庭對符合形式要件的案件必須登記，并出具書面憑證。即使形式上存在瑕疵，也要充分釋明。對于形式上符合要求并滿足起訴條件的當(dāng)場登記立案，立案庭法官無法在規(guī)定時間內(nèi)做出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予以立案，由審判庭做進(jìn)一步核查。這樣一來，立案階段的審查程序得到規(guī)范，審查條件適度放寬，可以有效避免法院違規(guī)操作，杜絕人為增加立案難度。同時，也能在一定程度上保障當(dāng)事人的陳述權(quán)和辯論權(quán)，即使訴權(quán)行使不暢也有進(jìn)一步救濟的可能。

(三)立案登記制的訴權(quán)保障維度

立案登記制對訴權(quán)的保障，主要是從三個維度將訴權(quán)保障理念貫徹到具體的訴訟程序中：一是從觀念上轉(zhuǎn)變對法院選擇性司法的批判；二是從制度上保證當(dāng)事人順利行使訴權(quán)；三是從行動上規(guī)制法院審判權(quán)的行使。

首先，立案審查制下，受司法政策的指引，大量糾紛被阻擋在法院大門之外，法院常常拒絕收案、拒絕審判，當(dāng)事人的不滿沒有正當(dāng)?shù)谋磉_(dá)渠道。司法通常被認(rèn)為是維護社會正義的最后防線，而隨著社會變革過程中各種矛盾的涌現(xiàn)和加劇，法院并沒有撤銷或是降低糾紛的準(zhǔn)入門檻，而是以職權(quán)審查的方式選擇性司法，這不免引發(fā)當(dāng)事人的不滿情緒，激化社會矛盾。雖然選擇性司法作為一項自上而下的司法政策，有其出現(xiàn)的政治、社會甚至是法律根源，立案登記制也不可能完全消除這一司法怪象，但至少可以向社會釋放這樣一種積極信號：當(dāng)事人通過司法表達(dá)訴求的渠道正在逐步暢通，通過立案制度的改革保障當(dāng)事人訴權(quán)的理念已經(jīng)樹立并正在落實。這樣一來，當(dāng)事人對法院的認(rèn)同感和對司法的信任感就會得到提升，糾紛出現(xiàn)時可以順利進(jìn)入法院得到裁決，避免非常規(guī)甚至極端途徑維權(quán)事件的發(fā)生。長此以往，整個社會的理性訴訟觀就可以得到培育，形成一種良好的訴權(quán)保障氛圍。

其次，立案登記制改革過程中，勢必建立起一套完整的起訴、受理程序，將案件受理制度納入規(guī)范化、制度化軌道。過去的立案審查制下，政策性因素對案件受理影響大，不僅最高司法機關(guān)會基于社會效果的考量干預(yù)全國范圍內(nèi)某一類型案件的立案工作，如三鹿奶粉事件中最高法院曾要求相關(guān)法院慎重把握司法介入的時機和條件；地方各級法院也會自行出臺“慎重審查立案”的會議紀(jì)要、通知等，如廣東高院曾針對農(nóng)村外嫁女與村集體之間的征地補償款糾紛要求法院只能在政府處置后介入?？傊笇彶橹平o法院選擇性司法留下了空間。實行立案登記制，法院在起訴階段主要進(jìn)行形式審查，對實質(zhì)要件的審查更加規(guī)范化，而且相對寬松，如果存在疑慮就要被后置于庭審階段，不可草率決定。法院受到制度規(guī)范的約束，不可隨意拒收案件材料，對于符合形式要件的案件必須予以登記，然后審慎判斷是否符合起訴條件，法官的自由裁量空間被壓縮，職權(quán)受到限制。通過規(guī)范立案活動，可以暢通當(dāng)事人訴權(quán)行使渠道，引導(dǎo)當(dāng)事人理性表達(dá)訴求。

最后，立案登記制可以有效實現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)與法院審判權(quán)的平衡，避免審判權(quán)對訴權(quán)的過度侵蝕。立案制度是訴訟程序的開始環(huán)節(jié)，體現(xiàn)著民事訴訟法對當(dāng)事人訴權(quán)保護的態(tài)度和程度。訴權(quán)是當(dāng)事人的一項基本公民權(quán)利，很多國家早已將其憲法化。審判權(quán)是為救濟訴權(quán)而產(chǎn)生，是對訴權(quán)的回應(yīng)。訴權(quán)與審判權(quán)雖然不沖突也不對立，但卻存在著一種此消彼長的微妙關(guān)系。立案審查制下，法院的審判權(quán)擴張到案件受理階段，在案件還未進(jìn)入訴訟程序，本應(yīng)充分體現(xiàn)訴權(quán)的領(lǐng)域卻由法院依職權(quán)對實體性問題進(jìn)行嚴(yán)格審查判斷，當(dāng)事人的訴權(quán)受到限制。依照中國立案制度的設(shè)計，在這一階段法院并沒有賦予當(dāng)事人相應(yīng)的陳述權(quán)、辯論權(quán)，案件是否受理完全由法院依據(jù)原告單方面的材料判斷認(rèn)定。立案登記制將起訴條件和訴訟要件適當(dāng)分離，降低法院職權(quán)行使限度，為當(dāng)事人訴權(quán)行使留出空間，實現(xiàn)了訴權(quán)與審判權(quán)的適度平衡。

二、運行困境：訴權(quán)保障與司法有限性之沖突

立案登記制落實了訴權(quán)保障的理念，但同時也正遭受著“人案矛盾”的挑戰(zhàn)。當(dāng)事人啟動訴訟的門檻降低，一方面會導(dǎo)致無辜他人遭受不當(dāng)訴訟的侵?jǐn)_，另一方面會導(dǎo)致大量糾紛涌入法院，訴訟案件急增，加劇“案多人少”的矛盾。然而，司法具有有限性，法院不可能介入一切糾紛，否則就會暴露其局限性，削弱其制度功能。

(一)立案登記制面臨的挑戰(zhàn)

一是濫訴。濫訴即濫用訴權(quán)，包括濫用起訴權(quán)和提出無事實根據(jù)的訴訟請求兩個方面，濫訴不僅侵害了審判權(quán)，浪費了司法資源，也剝奪了其他人合法利用訴訟的機會[12]。濫訴現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)都存在，各國都明令禁止，中國也不例外。立案登記制實施后，法院受案門檻大大降低，難免出現(xiàn)當(dāng)事人出于不法目的和動機將訴求帶進(jìn)法院。實踐中已經(jīng)出現(xiàn)濫用訴權(quán)擠占有限司法資源的案例，如《法制日報》所報道的觀眾以感覺影視明星趙某“在電視上瞪他”為由向法院提起訴訟[13]，這無疑是一起違法起訴的案件，針對這種狀況提起訴訟完全沒有必要；再如《江西日報》所報道的當(dāng)事人以法院認(rèn)定其在旁聽庭審過程中違反法庭紀(jì)律而責(zé)令其退出法庭的做法侵害了其名譽權(quán)為由狀告法官，要求法官賠償1元錢的“名譽損失費”；再如當(dāng)事人為見到因吵架而離家的妻子而向法院提起離婚訴訟等[14]。這些案件明顯不具有正當(dāng)事由，其目的也不是通過訴訟解決糾紛，而更多的是一種“嘩眾取寵”。然而在立案登記制下，這類案件只要滿足形式上的要件很容易登記立案進(jìn)入訴訟程序，如果法院經(jīng)常遭受這種侵?jǐn)_，不僅會消耗有限的司法資源，還會損害司法的權(quán)威。

二是訴訟案件激增。總體而言，自1978年以來，中國法院受理案件的數(shù)量在逐年增長，特別是2008年全國法院受案數(shù)首次突破千萬件以后，平均每年都保持了約6%的增長率，案件數(shù)量的大幅增長，法官的辦案壓力也隨之增大[15]。立案登記制實施后，法院受案數(shù)增幅又大大提高，可謂“爆炸式”增長。據(jù)最高法院新聞發(fā)言人介紹，2015年5月1日推行立案登記制后，僅1個月的時間，全國法院登記立案數(shù)就達(dá)到113.27萬件，同比增長了29%，其中行政案件增幅最大，同比增長高達(dá)221%[16]。這種高速增長的趨勢并不是短暫的，從2015年5月到12月，全國法院共登記立案994.4萬件，同比增長29.54%[17]。最高人民法院2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年5月至2017年3月共2年時間內(nèi)，全國法院登記立案數(shù)量超過3 100萬件，同比上升33.92%，受案數(shù)同比增長超過50%的省份有8個。其中，民商事案件受案數(shù)同比上升25.15%，河南、云南等7個地區(qū)增幅超過50%[18]?？梢灶A(yù)見的是，接下來較長一段時間里，法院受案數(shù)都會居高不下并持續(xù)增長。改變施行已久的立案制度，必然激發(fā)民眾的訴訟熱情，當(dāng)事人不必受復(fù)雜冗長的立案程序制約，很多原本無意起訴的案件也紛紛涌入法院。法院降低訴訟門檻后，部分民眾可能陷入“法律萬能主義”的誤區(qū)，忽視訴訟外糾紛解決方式，非理性地參與訴訟。

單從案件數(shù)量的升降方面并不能反映出司法實踐中的問題，如果結(jié)合法院辦案人數(shù)分析，“案多”帶來的矛盾就凸顯出來。關(guān)于中國是否存在“案多人少”問題的討論一直存在，雖然有學(xué)者援引國外法官年人均結(jié)案數(shù)與中國對比，得出中國不存在“人案矛盾”問題的結(jié)論，但這種判斷標(biāo)準(zhǔn)本身存在問題。一方面，中國幅員遼闊，地域差異顯著，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低和活躍程度決定著“人案矛盾”的顯現(xiàn)程度。例如地處東部沿海，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的浙江、江蘇、上海三省市，2015年一線法官年人均結(jié)案數(shù)分別為218件、167件、187件*數(shù)據(jù)來源：《浙江省高級人民法院工作報告(2016)》《江蘇省高級人民法院工作報告(2016)》《上海市高級人民法院工作報告(2016)》。。而2015年全國各級法院法官年人均結(jié)案數(shù)約為80件*數(shù)據(jù)來源：《2015年全國法院司法統(tǒng)計公報》。，全國還有近三分之一地區(qū)的法院年人均結(jié)案數(shù)在50件以下[19]?？梢?，上述三省市法官年人均結(jié)案數(shù)遠(yuǎn)高于全國水平，而簡單以全國平均水平否定“人案矛盾”的存在是片面的，也是不符合實際的。上述統(tǒng)計方式在計算法官人數(shù)時還沒有剔除不實際辦理案件的法官，而司法實踐中，并不是所有法官都直接承擔(dān)案件審理工作，據(jù)統(tǒng)計，基層法院有高達(dá)35%的法官是不具體辦理案件的[20]。也就是說，事實上法官每年審理的案件數(shù)量比統(tǒng)計的更多。因此，部分地區(qū)的“人案矛盾”真實存在而且非常嚴(yán)重。另一方面，在談及國外法官年人均辦案數(shù)時，由于統(tǒng)計口徑的不一致，因此不具有可比性。以美國為例，雖然法院受案量大，但案件進(jìn)入法院后，經(jīng)法院附設(shè)ADR的分流，80%以上民事案件會以和解形式完結(jié)，無需法官開庭或撰寫詳細(xì)的判決意見，而這些案子都會計入法院受案總量[21]。而且聯(lián)邦上訴法院每位法官都配備了三名助理，負(fù)責(zé)事務(wù)性工作，法官只需開庭審案，其他工作都由助理完成，法官辦案壓力得到分擔(dān)。而中國承辦案件的法官不僅要開庭，寫判決，有時還要調(diào)查收集證據(jù)，甚至送達(dá)，這些繁重的事務(wù)性工作消耗了法官的時間和精力，法官面臨難以負(fù)擔(dān)的辦案壓力。此外，立案登記制還要遭遇中國正在推進(jìn)的員額制改革，法院案件數(shù)量成倍增加的同時，辦案法官的人數(shù)卻在相對減少，“人案矛盾”越來越激化，甚至可能達(dá)到峰值。以第一批司法改革試點省份中全面鋪開員額制的海南、上海為例，2016年度海南、上海法院收案數(shù)相較上一年度分別增加27.7%、17.2%，入額法官人數(shù)分別減少28%、23%*數(shù)據(jù)來源：《海南省高級人民法院工作報告(2015)》《海南省高級人民法院工作報告(2016)》《湖北省高級人民法院工作報告(2015)》《湖北省高級人民法院工作報告(2016)》。。員額制改革在全國范圍內(nèi)鋪開后，大部分省份的“人案矛盾”更加凸顯，立案登記制遭遇的挑戰(zhàn)也更加嚴(yán)峻。

(二)司法的有限性

十八屆四中全會以來，依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程不斷推進(jìn)，民眾的法制意識普遍提高，社會對司法的期望和要求也越來越高，糾紛的解決也越來越依賴司法[22]。司法在法治中國建設(shè)過程中固然有著舉足輕重的作用，但司法不是萬能的，司法自身的局限性決定了其不能包攬一切社會糾紛?，F(xiàn)代司法的有限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是權(quán)力范圍有限?，F(xiàn)代社會中，一切權(quán)力都來源于人民，但人民只是政治和法律上虛擬的集合體，通常都是通過法律授權(quán)由具體的組織或個人代表人民行使權(quán)力，所以任何一項權(quán)力都有其規(guī)范依據(jù)。在中國，司法權(quán)作為一項重要的國家權(quán)力，是由《憲法》賦予的，司法權(quán)雖然是為制約權(quán)力而產(chǎn)生的一種權(quán)力，但其自身也有邊界。以審判權(quán)為例，《法院組織法》明確了法院的職權(quán)，實質(zhì)上就是劃定了審判權(quán)的行使范圍。除此之外，對審判權(quán)行使過程中涉及的其他具體權(quán)力，其行使邊界各部門法也作了明確的規(guī)定。以民事審判權(quán)為例，《民事訴訟法》對民事案件的受案范圍不僅規(guī)定了起訴條件，還明確列舉了不予受理的各種情形，這實際上是對司法權(quán)的一種約束。既然司法權(quán)有范圍上的限制，在行使過程中就應(yīng)當(dāng)保持謙抑，規(guī)范運行，不可突破法律規(guī)則。

二是司法功能有限。司法是化解糾紛的最后手段，但并不是唯一方式，也不是最佳選擇。社會糾紛包含政治、經(jīng)濟、法律、文化、宗教等各種因素，司法并不一定適合處理各種類型的問題。如果通過行政手段可以控制和解決矛盾，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其優(yōu)勢，司法權(quán)不能侵蝕行政權(quán)的空間?；鶎由鐣卫碇?，軟法發(fā)揮著重要作用，而法院審理案件更多的是援引國家制定法，會忽視軟法的功能和地位，這就可能與一般民眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣相違背。而如果通過和解、調(diào)解、仲裁等訴訟外糾紛解決方式，就能更多地考慮和應(yīng)用民間習(xí)慣法，更快、更妥當(dāng)?shù)幕饷?，維護社會穩(wěn)定。也就是說，司法并不能應(yīng)對紛繁復(fù)雜的各種社會問題，其解紛功能是有限的，如果存在更適當(dāng)?shù)慕饧娛侄危痉ň蛻?yīng)當(dāng)為其留下空間。如果“法院對超出其解紛能力的案件作出判決，對糾紛本身的解決并無實益，反而會減損法院的公信力”[23]。

三是司法資源有限。司法解決糾紛需投放三種資源：一是有關(guān)機構(gòu)設(shè)立的顯性資源，這是司法的基礎(chǔ)；二是有關(guān)權(quán)威確立的隱形資源，這是司法的前提；三是有關(guān)裁判結(jié)果執(zhí)行機制的資源，這是司法的保證[24]。訴訟活動的順利開展，有賴于各種司法資源的有效投入和優(yōu)化配置，這是保證司法公正的物質(zhì)基礎(chǔ)。同世界上其他資源一樣,訴訟中的資源是一種稀缺資源。相對于發(fā)達(dá)國家而言，中國的司法資源，尤其是人均司法資源存在明顯不足。同時，司法資源在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，而訴訟量卻始終在不斷增加，司法供給與民眾需求間的矛盾便日益突出[25]。如果司法不設(shè)置必要的門檻，同時引導(dǎo)民眾選擇合理的解紛渠道，超量的糾紛涌入法院，有限的司法資源得不到有效的利用，新的矛盾就會隨之而來。

四是司法公正有限。依照司法價值論，追求公正是司法的重要價值之一，其中既包括司法過程的公正，也包括司法結(jié)果的公正。“糾紛當(dāng)事人將沖突事項提交訴訟評價時，不外乎存在兩個預(yù)期：一是要求得到公正的訴訟結(jié)果，一是要求審判過程中得到公正待遇”[26]。而實踐中，司法公正并不總能在每個具體的個案中得到體現(xiàn)。法律程序的設(shè)計針對的是具有普遍性的一般情形，而實踐中的個案通常都變化多樣，具有獨特性，不一定與法律規(guī)定相契合，此時就很難滿足具體當(dāng)事人的需求。而且司法是具有程序性的，以程序公正為定位的司法往往與中國民眾對實質(zhì)正義的偏好存在沖突，這就會導(dǎo)致當(dāng)事人對司法結(jié)果的不滿[27]。司法在解決糾紛的過程中，往往會遇到以下現(xiàn)象：表面上似乎解決了大量糾紛，但實質(zhì)上“案結(jié)事未了”的情況非常多見。出現(xiàn)這種情況，當(dāng)事人就會尋求司法之外的救濟途徑，上訪便是其中最主要的表征。據(jù)統(tǒng)計，對不服司法裁判而產(chǎn)生的涉訴上訪量在全國各地均處于信訪量首位，也就是說，通過司法手段，社會矛盾并未得到根本解決，甚至游離懸空[28]。

五是需求回應(yīng)有限。當(dāng)事人選擇司法，自然希望以較低的成本投入，獲取較大的訴訟收益，追求“物美價廉”的效果。而實際上，司法途徑所消耗的成本在所有解紛方式中最高，當(dāng)事人不僅要支出時間、人力成本，還要支付律師費、訴訟費、鑒定費等。以普通的民間借貸案件為例，訴訟中如果對借條的真實性存疑，通常需要司法鑒定，而高額的鑒定費可能都超過訴訟標(biāo)的本身，如此，當(dāng)事人的訴求就難以實現(xiàn)。此外，訴訟是一種激烈對抗的解紛方式，在處理涉及人身關(guān)系的糾紛時，可能出現(xiàn)激化矛盾、惡化家庭成員關(guān)系的不良后果，難以從根本上消除分歧。更為重要的是，即使法院支持了當(dāng)事人的訴求，如何落實生效裁判的內(nèi)容也存在問題。當(dāng)前中國民事案件普遍存在執(zhí)行上的困難，很多情況下，當(dāng)事人雖然勝訴，判決卻成為一紙空文。總之，司法對當(dāng)事人需求的回應(yīng)是有限的，勝訴方滿意敗訴方自然就很難滿意，有時甚至雙方都不滿意，訴訟帶來的“要么全勝，要么全敗”很難實現(xiàn)協(xié)商性解紛方式所達(dá)到的雙贏結(jié)果。

“司法的固有局限首先決定了司法必須克制。任何一種權(quán)力都有它的效力邊界，司法在當(dāng)今社會扮演的角色盡管因各國的國情不同而不同，但其并非無所不能”[29]。美國學(xué)者桑坦斯在探討司法有限性時采用“司法最低限度主義”的表述，強調(diào)司法“除非對于論證結(jié)果的正當(dāng)性確有必要，否則就不發(fā)表意見，并且盡量對某些事情不做裁定”。這樣既有利于減輕作出司法判決的負(fù)擔(dān)，也能保證更少犯錯誤，即使犯錯誤也更少具有破壞性[30]。具體而言，司法對糾紛的介入要秉持量度最小，不必事事作為，而應(yīng)當(dāng)將司法的受案數(shù)降至最低；程度最低，司法僅僅在可能并且有能力的情況下才涉足政治運行和社會治理中的糾紛；尺度最窄，倡導(dǎo)司法者針對個案作出判決而不制定寬泛的規(guī)則，只解決手頭案件而不對其他案件作出評價[31]。日本學(xué)者山本佑司在論述司法有限性時指出，“司法以謙抑為貴。從事立法和行政工作的能走在時代前面被稱為優(yōu)秀，也是分內(nèi)之事。搞司法的當(dāng)然也有領(lǐng)先時代的心情，但反而要做到最大限度的忍耐克制、‘不越雷池一步’，才能稱得上是司法”[32]454。他同時也強調(diào)，司法謙抑不等于司法消極，如果“對于帶有政治性、政策性問題的審判，最高法院礙于立法(國會)和行政(政府)的面子無法做出有勇氣的判決，使得三權(quán)之一的司法影響日益減弱。最高法院對自己持有的違憲立法審查權(quán)也非常慎重，成為了靦腆的羔羊”[32]453。

中國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，矛盾糾紛具有復(fù)雜性，但同時這一時期國家的控制能力也相對低下，司法的解紛能力相對脆弱。這種社會背景下，如果將各種矛盾都集中到法院，在現(xiàn)有的司法條件下，司法無法承載這樣的歷史使命[33]。立案登記制改革從保障當(dāng)事人訴權(quán)的視角出發(fā)，將大量糾紛引入法院，而司法的有限性又決定了法院不可能解決所有糾紛。這樣一來，訴權(quán)保障與司法有限性之間就不可避免地會產(chǎn)生一定的沖突，沖擊法院的正常審判活動。如果不妥善處理，不僅難以發(fā)揮法院化解矛盾、定紛止?fàn)幍墓δ埽€會影響社會穩(wěn)定，損害司法權(quán)威。因此，立案登記制改革過程中，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人訴權(quán)保障與防止濫訴、解決人案矛盾及有效利用司法資源之間尋求合理的平衡[34]。

三、路徑優(yōu)化：訴權(quán)保障與司法有限性之協(xié)調(diào)

在承認(rèn)立案登記制正面臨濫訴和法院案件量激增導(dǎo)致“人案矛盾”加劇的挑戰(zhàn)以及司法具有有限性不能容納所有糾紛的前提下，探究如何協(xié)調(diào)其中的沖突，尋求二者的平衡就成為立案登記制改革過程中不可回避的現(xiàn)實問題。要解決上述問題，當(dāng)然不能僅僅依靠法律制度的改良以及司法體制的改革，還需注重宣傳引導(dǎo)、誠信建設(shè)等社會手段。著眼于正在進(jìn)行的改革，針對正在推進(jìn)的立案登記制，要平衡訴權(quán)保障與司法有限性之間的沖突，需從以下方面進(jìn)一步優(yōu)化改革路徑。

(一)明確立案過程中登記與審查的關(guān)系

立案審查制向立案登記制轉(zhuǎn)型，是一次受案條件“瘦身化”改革[35]。認(rèn)清立案登記制改革的出發(fā)點、本質(zhì)和目標(biāo)，理順當(dāng)事人訴權(quán)與法院職權(quán)之間的關(guān)系，才能保證立案登記制的平穩(wěn)著陸，向民眾傳遞正確的改革理念。立案登記制改革的核心在于當(dāng)事人訴權(quán)的保障，但制度實施方式和重點并不是從法律規(guī)范上改變長期以來實施的起訴條件，實際上《民事訴訟法》第119條確定的起訴條件也沒有變動。改革主要是為規(guī)范法院的立案行為，解決實踐中在起訴、受理階段有案不立、有訴不理，以及不收材料、不出具不予立案裁定、自行增設(shè)門檻、拖延立案、“冷凍”案件不進(jìn)入實質(zhì)審理階段等人為控制立案的問題。而中國面臨的“立案難”也主要由上述原因造成。需要明確的是，立案登記制不等于登記立案，并非否認(rèn)法院的審查權(quán)，也不改變法院可審理案件的范圍，而是通過約束法院立案階段的職權(quán)來實現(xiàn)訴權(quán)的適當(dāng)擴張。從上文對英美法系和大陸法系國家的立案登記制的考察可以發(fā)現(xiàn)，域外的立案登記既有英、美的絕對模式，也有德、日的相對模式，但無論何種模式，原告的起訴都不必然產(chǎn)生法院受理案件的結(jié)果，都有相應(yīng)的甄別和過濾程序，只是方式和程度有所不同。

從目前的改革方案來看，立案過程中法院會從登記要件和審理要件分兩步作出審查。第一階段是對登記要件的審查，除法律規(guī)定的特別情形外*如危害國家主權(quán)領(lǐng)土完整、危害國家安全等。，不得拒收訴狀。符合起訴條件的，當(dāng)場登記立案，當(dāng)場不能判定的，接收訴狀并出具相關(guān)憑證，在法定期限內(nèi)決定是否立案。如果起訴狀存在瑕疵，立案庭法官需充分履行釋明義務(wù)，一次性書面告知當(dāng)事人補正。第二階段是對審理要件的審查，法官在規(guī)定期限內(nèi)審查當(dāng)事人是否適格、是否屬于受訴法院主管和管轄、是否構(gòu)成重復(fù)起訴等要件后，分情況作出處理。符合上述要件的，轉(zhuǎn)入審判庭審理，不符合上述要件的，裁定不予受理。如果立案庭法官無法作出判斷，則應(yīng)當(dāng)先行立案，由審判庭法官裁決[36]。立案階段對是否具備訴權(quán)的審查是必要的，這樣可以排除不必要的訴訟，提高司法資源利用率，也可以防止濫訴。對缺乏訴權(quán)構(gòu)成要件的案件，“如果先行立案后再裁定駁回起訴，無疑會加大程序耗費，反而不利于保護原告訴權(quán)”[35]。而規(guī)范登記行為，能減少立案階段法院濫用職權(quán)的情形，有效化解“立案難”困境。將登記與審查相結(jié)合，而不是走向極端，能更好地平衡立案制改革給司法實踐帶來的挑戰(zhàn)與司法有限性之間的沖突。

(二)制定和實施受案范圍的負(fù)面清單

對受案范圍實施負(fù)面清單管理模式，實質(zhì)上是要明確司法權(quán)的邊界，防止政策性或自主性擴張受案范圍。訴訟日?；⒔?jīng)?；c司法有限性不相容，興訴、濫訴最終會導(dǎo)致訴權(quán)遭受侵蝕。制定法院受案范圍的負(fù)面清單，列舉法律法規(guī)禁止訴訟的事項，既是對訴權(quán)保障理念的落實，也是對法院審判權(quán)的制約，同時能引導(dǎo)民眾的訴訟行為，培育理性的訴訟觀。

“對法律的‘空白地帶’的不同態(tài)度是正面清單與負(fù)面清單兩種模式的差異所在”[37]。社會發(fā)展和經(jīng)濟交往方式的變化會帶來新情況、新問題，超出法律預(yù)設(shè)的范疇，使法院陷入難以確定糾紛是否屬于受案范圍的困境。此時法律若只規(guī)定立案范圍的正面清單，就會助長司法權(quán)而抑制訴權(quán)。如果司法權(quán)沒有邊界，法院有案就立，立案就審，顯然超出了法院能力范圍，不僅不能及時、妥善地化解糾紛，還會造成司法資源的浪費。真正有需要的當(dāng)事人，訴權(quán)卻得不到保護，司法公正性得不到彰顯，司法權(quán)威也得不到體現(xiàn)。最高人民法院其實已經(jīng)考慮到上述問題，在《推行立案登記制改革的意見》中明確列舉了不予登記立案的情形，但仍有待細(xì)化，特別是“違法起訴”和“其他不屬于人民法院主管的所訴事項”究竟包含哪些，可以通過司法解釋進(jìn)一步明確。最高人民法院立案庭副庭長也曾在《人民司法》刊文指出，涉及政治、歷史遺留政策、社會突發(fā)、熱點敏感案件的起訴在實踐中不可回避，而這些起訴如果簡單立案登記，極易造成負(fù)面政治影響，甚至?xí)纬蛇B鎖反應(yīng)，影響國家和社會安定[38]。據(jù)此，以民事和行政訴訟為例，法院受案范圍負(fù)面清單可以考慮包含以下情形：訴訟已經(jīng)終結(jié)的；針對國家領(lǐng)導(dǎo)人等政治人物、特殊政黨單位起訴的；特殊主體(如國際組織)提起的具有政治目的的起訴；涉及危害國家主權(quán)、領(lǐng)土、安全、統(tǒng)一等利益的；涉及國家重大政策調(diào)整或歷史遺留問題的[38]。

當(dāng)然，受案范圍負(fù)面清單涵蓋的內(nèi)容還需深入調(diào)研、論證，但過去立案工作中基于政策性考量被“土政策”排除在受案范圍之外的所謂敏感、復(fù)雜、疑難、群體性案件，在法治中國建設(shè)的背景下不應(yīng)被阻擋在法院大門之外。因為對這些具有一定社會影響的案件的處理，正是司法部門和政府踐行法治理念、樹立公信力和權(quán)威的最佳時機。對這些案件，在下一輪改革過程中，可以考慮建立專門的行政或準(zhǔn)司法解紛程序，如果糾紛訴至法院，通過司法程序處理存在困難或達(dá)不到理想效果，就可以交付上述機構(gòu)解決。

(三)健全減少需求供給的配套措施

一是繼續(xù)深化多元化糾紛解決機制改革。應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期多元化的利益沖突，需要多元化的糾紛解決思路。以ADR分擔(dān)甚至替代訴訟，是很多國家司法改革的思路，中國也在不斷探索多元化的糾紛解決機制。中國法學(xué)界對糾紛及其解決機制的理論研究，是基于對司法解紛功能有限性的認(rèn)識。人類社會中，一些糾紛不但要根據(jù)法律定紛止?fàn)?，而且也需要從長遠(yuǎn)關(guān)系的維護出發(fā)，以實現(xiàn)社會和諧。訴訟僵化的形式和冰冷的判決，程序過程的對抗性延續(xù)到裁判后的生活中，造成當(dāng)事人贏了訴訟，輸了親情、友情，甚至反目成仇[39]。正所謂“訴訟具有負(fù)價值，錯誤成本與直接成本大于程序利益。盡管個別的原告能夠獲得損害賠償和其他救濟，從而從訴訟中受益，但全面地看，訴訟純粹是一種損失。因此，從社會的立場或從潛在的原告或被告的立場來看，應(yīng)避免打官司”[40]。基于此，現(xiàn)代社會，“人們愈來愈多地運用調(diào)解或仲裁裁決方式，而這可以減少因法律的僵化性質(zhì)而導(dǎo)致的一些弊端”[41]。立案登記制改革過程中，多元化糾紛解決機制作為配套措施，需要同步跟進(jìn)。具體而言，就是要求各級法院在工作中認(rèn)真貫徹落實十八屆四中全會《決定》和最高人民法院《深化多元化糾紛解決機制改革的意見》提出的合理配置糾紛解決的社會資源的總體要求，完善和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。社會治理過程中，要更加充分發(fā)揮訴訟外糾紛解決機制的分流作用，減少法院受案量，緩解立案登記制改革給法院審判工作帶來的沖擊。

二是適當(dāng)提高訴訟收費。在倡導(dǎo)司法為名、降低立案門檻的時代背景下，提出提高訴訟收費的提議似乎違背了司法規(guī)律和改革初心，但實際情況并非如此。訴訟費用具有調(diào)節(jié)案件數(shù)量的功能，2007年《訴訟費繳納辦法》頒布后，訴訟費大幅下降，法院收案率有了明顯增長[42]。配合立案登記制改革，減輕濫訴和訴訟案件劇增引發(fā)的矛盾，可以考慮適當(dāng)提高訴訟收費。提高訴訟收費不會過多影響法院對重要和重大糾紛的管控和化解，因為這類案件訴訟成本主要集中在律師費而非訴訟費。相反，一些“瑣碎糾紛”會因訴訟費的增加而從法院分流出去。將瑣碎糾紛阻擋在法院門外，并不意味著這些糾紛得不到公正的處理，因為司法并不是正義的唯一防線，當(dāng)事人在訴訟外還可以選擇行政裁決、仲裁、調(diào)解等各種解紛方式，而這些途徑同樣可以公正地解決糾紛[43]。在國家倡導(dǎo)構(gòu)建多元化糾紛解決機制而民眾又普遍存在對訴訟的偏好和對訴訟外解紛方式不信賴的現(xiàn)實環(huán)境下，提高訴訟費用恰好可以引導(dǎo)民眾樹立理性的訴訟觀，將目光轉(zhuǎn)移到訴訟外糾紛解決機制上。

(四)推進(jìn)立案環(huán)節(jié)案件的甄別分流

糾紛進(jìn)入法院前，可以通過配套措施適當(dāng)“截流”，糾紛進(jìn)入法院后，在立案環(huán)節(jié)也可以實現(xiàn)“分流”。大量的糾紛涌入法院，必定加重法院的審判負(fù)擔(dān)，加劇“人案矛盾”。依據(jù)最高人民法院發(fā)布的《推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》，法院應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，科學(xué)制定簡單案件和復(fù)雜案件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和分流規(guī)則。具體的做法就是在遵循隨機分案的前提下，輔之以指定分案，對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單案件，交由人民法庭或是法院專門的速裁團隊審理。這樣能節(jié)省法院的司法資源消耗，同時也有利于更快實現(xiàn)當(dāng)事人的訴權(quán)。對于系列性、關(guān)聯(lián)性、群體性案件，當(dāng)事人起訴時可能比較分散，如果不同法官逐案審理，勢必造成時間和精力的浪費。對于這種情況，就要求立案庭法官在立案環(huán)節(jié)仔細(xì)甄別，及時發(fā)現(xiàn)，將同類案件統(tǒng)一指定給同一審判組織審理。

此外，要重視基層法院專門法庭和特色法庭的建設(shè)，雖然全國法院受案量大，但其實80%都集中在基層法院。從提升法官專業(yè)化程度和審判效率出發(fā)，強化法院內(nèi)部精細(xì)化分工是必要的。從已有的實踐來看，全國范圍內(nèi)較為典型的專門法庭主要有：環(huán)保法庭、交通法庭、消費法庭、旅游法庭、家事法庭、醫(yī)療法庭等。這些法庭專門針對某一區(qū)域內(nèi)頻發(fā)的同類型糾紛，能在審判實踐中積累經(jīng)驗，形成慣例，準(zhǔn)確、迅速的作出裁決。同時，專門法庭除了有獨立建制的審判法庭外，還有非獨立建制的專門合議庭、綜合合議庭、臨時法庭、巡回法庭等，在人員和場地配置上具有靈活性。各地法院可以結(jié)合地方實際，總結(jié)出具有典型性的類型化案件，成立專門的法庭處理這些糾紛，回應(yīng)現(xiàn)實需求，更好地為審判工作服務(wù)。

(五)構(gòu)建濫訴的懲治與防范機制

立案登記制在保障訴權(quán)的同時，也要防范訴權(quán)被濫用，否則既損害他人利益，也損害司法權(quán)威。濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，使正當(dāng)當(dāng)事人的訴權(quán)得不到保障，造成司法資源的浪費。對濫訴規(guī)制，一直是中國民事訴訟法學(xué)研究的重點課題，《民事訴訟法》確立誠實信用原則后，濫訴的程序法規(guī)制被提升到一個新高度，如何利用該原則規(guī)制濫訴的討論也愈發(fā)激烈。然而實踐中，由于濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，法官又擔(dān)心制裁后引發(fā)當(dāng)事人纏鬧，《民事訴訟法》中的強制措施并沒有充分發(fā)揮作用。即使法官可以認(rèn)定存在濫訴，通常也只是訓(xùn)誡，而沒有使用更加嚴(yán)厲的罰款、拘留等手段，程序法制裁的威懾力沒有得到彰顯。為了解決這一問題，除了法律和司法解釋需進(jìn)一步細(xì)化濫訴認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，也要通過一定的監(jiān)督措施督促法官貫徹執(zhí)行《民事訴訟法》的規(guī)定，讓程序性制裁真正發(fā)揮作用。

有效防范濫訴，單純依靠《民事訴訟法》中的強制措施很難實現(xiàn)，還必須配合使用實體法上的制裁手段?；趯τ⒚婪ㄏ嚓P(guān)規(guī)則的引介，理論界主張建立相應(yīng)的責(zé)任制度以追究濫用權(quán)利者的法律責(zé)任[44]。這里的法律責(zé)任主要是指侵權(quán)責(zé)任。濫訴行為給對方當(dāng)事人帶來侵害時，允許對方當(dāng)事人提起侵權(quán)損害賠償之訴，既能對受害方予以救濟，也能通過賠償責(zé)任遏制濫訴。中國的侵權(quán)責(zé)任法沒有明確規(guī)定濫用訴權(quán)行為的侵權(quán)責(zé)任，但該“行為不僅侵害了法院的審判權(quán)，還直接侵害他人合法權(quán)益，符合侵權(quán)行為的一般特征和構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)按侵權(quán)行為處理”[45]。此外，按照《民事訴訟法》的規(guī)定，濫訴行為如果觸犯刑法的，要依法追求其刑事責(zé)任?！缎谭ㄐ拚?九)》為配合這一規(guī)定，專門增設(shè)“虛假訴訟罪”，加大對濫訴等行為的制裁，但實踐中該罪名極少適用，沒有發(fā)揮應(yīng)有的震懾作用。總之，法院在審判工作中，要提高對濫訴的識別能力，加大對濫訴的懲治力度，預(yù)防立案登記制引發(fā)的濫訴，為當(dāng)事人訴權(quán)的行使?fàn)I造良好的制度環(huán)境。當(dāng)然，在處理濫訴的問題上，也要注意平衡訴權(quán)保護和制裁的關(guān)系[46]，避免矯枉過正。

(六)減少非司法負(fù)擔(dān)對法官職業(yè)化的影響

法院人員分類管理制度改革前，中國對法官管理直接套用了行政機關(guān)公務(wù)員管理體制，法官與其他從事非審判業(yè)務(wù)的工作人員并未明確區(qū)分，被統(tǒng)稱為“干警”。同時，法院內(nèi)部還設(shè)立有與黨政部門大致相同的宣傳、組織、紀(jì)檢等非業(yè)務(wù)部門。這種司法環(huán)境下，法院系統(tǒng)內(nèi)自然會出現(xiàn)大量雖擁有法官身份而實際并不從事審判業(yè)務(wù)的人員，這其中也包含院長、庭長等擁有行政級別的官員?；鶎臃ㄔ菏腔饧m紛的中堅力量，絕大部分案件都是由基層法院審理，然而，“據(jù)不完全統(tǒng)計，基層法院擁有法官資格的群體中，有50%～80%的法官處在辦案一線，在應(yīng)對日益增加的案件審理的同時，還要疲于應(yīng)付各種非審判業(yè)務(wù)”[47]。這種司法怪象無疑是造成法院“人案矛盾”的重要原因之一。

法院人員分類管理制和法官員額制改革后，法院人員被劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理，這樣可以確保法官主要集中在審判一線辦案。但由于法院行政化、地方化傾向明顯，專業(yè)化程度不高，非司法負(fù)擔(dān)對法院產(chǎn)生較大影響。法院在完成本職工作尚有壓力的情形下，還要被迫承擔(dān)過度的社會管理職能，如對口聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展精準(zhǔn)扶貧、與不同單位開展結(jié)對共建活動、選樹典型、創(chuàng)品牌、招商引資、行政執(zhí)法、環(huán)境整治、交通疏導(dǎo)等，有時還要提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理事項。這些脫離司法本質(zhì)、超越法院本職的工作，極大地加重了法院的負(fù)擔(dān)，激化了“人案矛盾”。為了使法院回歸審判職能，2017年2月7日，最高人民法院發(fā)布《落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實施辦法》，明確禁止法官從事招商引資、行政執(zhí)法、治安巡邏、交通疏導(dǎo)、衛(wèi)生整治、行風(fēng)評議等超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)，同時嚴(yán)禁法院工作人員參與地方招商、聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)禁提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動。上述規(guī)定對保障法官依法履行職責(zé)具有重要意義，客觀上也能緩解立案登記制改革給法院帶來的挑戰(zhàn)，各級法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實，找準(zhǔn)自身定位，理性參與社會治理。同時，地方各級黨政機關(guān)也應(yīng)積極配合，減少行政攤派，確保法院公正獨立地行使審判權(quán)。

四、結(jié)語

案件受理制度由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，不可避免會引發(fā)更多的濫訴，并促使大量糾紛涌入法院。但司法不是萬能的，存在多方面的局限性，通過訴訟方式化解糾紛在顯示其優(yōu)越性的同時也會暴露出諸多弊端。從國外經(jīng)驗來看，即使已經(jīng)實施立案登記制的國家，也并沒有完全否認(rèn)法院的審查權(quán)，只是審查的形式和程度有所不同，而且越來越強調(diào)司法有限主義，倡導(dǎo)構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。現(xiàn)階段，妥善處理中國立案登記制給法院帶來的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)訴權(quán)保障與司法有限性之間的平衡，需要正確解讀立案登記制改革的本質(zhì)，同時輔之以相應(yīng)的配套措施，不能突破司法的承載限度。法治社會不等于訴訟社會，立案登記制保障訴權(quán)但不鼓勵訴訟。目前中國社會正處在轉(zhuǎn)型時期，矛盾糾紛異常激烈，法院無法承擔(dān)包攬一切糾紛的重?fù)?dān)。要保持司法的正常運作，既有賴于立案登記制度本身的完善，也必須依靠與其他配套措施之間的相互作用，共同進(jìn)行社會控制。